淺析水量分配方案的重要性及相關(guān)保障措施

一、水量分配方案內(nèi)容

水量分配方案是以促進(jìn)水資源合理配置、維系良好生態(tài)環(huán)境和節(jié)約保護(hù)水資源為目標(biāo)，以流域?yàn)閱卧?，從合理控制流域水資源開發(fā)利用程度，協(xié)調(diào)平衡流域河道內(nèi)外用水、合理調(diào)配地表水地下水，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域間用水的角度，確定流域內(nèi)各區(qū)域地表水的用水份額，一般不包括調(diào)入調(diào)出本流域的水量。

《中華人民共和國水法》明確規(guī)定“應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃，以流域?yàn)閱卧贫ㄋ糠峙浞桨浮薄?011年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)水利改革發(fā)展的決定》提出要“確立水資源開發(fā)利用控制紅線，抓緊制訂主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標(biāo)體系”。

二、水量分配方案的重要性

1.開展水量分配是依法推進(jìn)水資源管理的基本要求

水量分配是水資源管理基礎(chǔ)性工作之一，《中華人民共和國水法》第45 條明確提出，“調(diào)蓄徑流和分配水量，應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃，以流域?yàn)閱卧贫ㄋ糠峙浞桨浮?，該法?6 條規(guī)定，“國家確定的重要江河、湖泊的年度水量分配方案，應(yīng)當(dāng)納入國家的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃。”

2011年中央1 號文件指出，“開展流域水量分配，明晰流域和所涉行政區(qū)用水總量，是推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)水資源管理的必然選擇?！?/p>

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）文件指出，“加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，實(shí)施流域和區(qū)域取用水總量控制。各省、自治區(qū)、直轄市要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標(biāo)，制定年度用水計(jì)劃，依法對本行政區(qū)域內(nèi)的年度用水實(shí)行總量管理?！?/p>

開展流域水量分配，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的基本要求，也是推進(jìn)依法行政的必然選擇。通過跨行政區(qū)河流水量分配方案的制定，確定流域水資源開發(fā)利用控制紅線和各級行政區(qū)在流域內(nèi)的取用水量，明晰各級行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水資源邊界，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化地方水資源管理，提高水資源利用效率和效益。

2.開展水量分配是支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要

流域水量分配，是把水資源作為最大的剛性約束，“以水而定、量水而行”，以流域和行政區(qū)域?yàn)閱卧?，?yōu)化國土空間開發(fā)、產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目布局，有力地促進(jìn)強(qiáng)化節(jié)水、抑制不合理需求。

開展流域水量分配，維持合理的流域水資源開發(fā)利用程度，可有效避免河道外經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水對生態(tài)用水的擠占，有利于保障生態(tài)用水，緩解水生態(tài)危機(jī)。

開展流域水量分配，有利于改變經(jīng)濟(jì)社會粗放、低效的用水方式，通過合理配置和高效利用流域當(dāng)?shù)厮Y源，使有限的水資源發(fā)揮更大的效益，有力地支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

3.開展水量分配是建立健全水權(quán)制度和培育水市場的必要條件

水量分配是建立健全水權(quán)制度的基礎(chǔ)性工作，通過確定流域內(nèi)各級行政區(qū)域可以使用的水資源量，方可明晰水量使用的權(quán)限，促進(jìn)流域上下游之間、城鄉(xiāng)用水戶之間、經(jīng)濟(jì)用水和生態(tài)用水之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，緩解水資源的供需矛盾。

低應(yīng)變檢測共檢了118根樁，經(jīng)對低應(yīng)變檢測曲線進(jìn)行分析，樁身波速在2 502～3 933 m/s之間，其中Ⅰ類樁37根，占測樁總數(shù)的31.4%；Ⅱ類樁81根，占測樁總數(shù)的68.6%；未發(fā)現(xiàn)Ⅲ、Ⅳ類樁。

水量分配是建立水市場的必要條件。水量分配初步確立了所涉行政區(qū)取用水量的份額，但由于水資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，行政區(qū)之間可能會出現(xiàn)水源緊缺程度的不同，此時(shí)水源充裕的行政區(qū)可依法將其擁有的取用水份額中的一部分進(jìn)行交易，有償轉(zhuǎn)讓給水源緊缺的行政區(qū)。實(shí)行水權(quán)的轉(zhuǎn)換，將有利于進(jìn)一步規(guī)范和完善市場對水資源合理配置的基礎(chǔ)性作用，激勵(lì)水資源向高效率使用區(qū)域和行業(yè)配置。

三、水量分配方案的保障措施

根據(jù)水量分配方案的特點(diǎn)，提出相關(guān)措施保障分水工作的順利進(jìn)行，保障措施主要是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任分工；完善管理制度，提升管理能力；加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)控，建立預(yù)警機(jī)制；嚴(yán)格監(jiān)督管理，實(shí)施考核機(jī)制等，詳細(xì)內(nèi)容如下：

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任分工

分水流域涉及的各行政區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將流域水量分配方案的實(shí)施納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展年度計(jì)劃規(guī)劃，按照確定的水量份額，嚴(yán)格控制區(qū)域用水總量，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，積極實(shí)施國家節(jié)水行動，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化水資源節(jié)約利用，保障生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水安全。各行政區(qū)政府應(yīng)結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理和河長制有關(guān)工作部署，實(shí)行水資源管理行政首長負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理和績效考核，將水量分配方案確定的任務(wù)分解落實(shí)；明確分水流域水量分配實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、參與單位和技術(shù)支撐單位，形成分級管理、部門相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的推進(jìn)機(jī)制。

上級水行政主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施流域水量分配方案，充分發(fā)揮統(tǒng)一管理與指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，定期或根據(jù)需要組織流域涉及行政區(qū)水行政主管部門進(jìn)行協(xié)商協(xié)調(diào)，主要內(nèi)容包括：①協(xié)調(diào)并確定年度水量分配方案；②組織實(shí)施年度水量分配方案并開展監(jiān)督管理工作；③通報(bào)年度實(shí)施情況并實(shí)現(xiàn)信息共享；④枯水期應(yīng)急調(diào)度過程的協(xié)商協(xié)調(diào)；⑤其他需要協(xié)商解決的重大問題。流域涉及水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)水量分配方案的實(shí)施，主要內(nèi)容包括：①制定并開展實(shí)施本行政區(qū)年度水量分配方案；②配合開展水量分配實(shí)施情況考核。

2.完善管理制度，提升管理能力

（1）建立水資源統(tǒng)一調(diào)度制度

針對流域水量分配方案及其控制指標(biāo)，考慮流域內(nèi)不同行政區(qū)之間和防洪、供水及生態(tài)用水之間的協(xié)調(diào)，建立流域水資源統(tǒng)一調(diào)度制度。制定不同來水條件下的流域水量調(diào)度方案和枯水年應(yīng)急調(diào)度預(yù)案，實(shí)施流域年度水量調(diào)度計(jì)劃管理，以落實(shí)流域水量分配方案。水資源統(tǒng)一調(diào)度制度的主要內(nèi)容包括流域年度水量分配原則、水量調(diào)度原則和目標(biāo)，流域內(nèi)主要水利水電工程調(diào)度方案的制定原則、控制指標(biāo)和申報(bào)方法，調(diào)度方案審批原則和方式，調(diào)度計(jì)劃調(diào)整和確定方法，應(yīng)急調(diào)度預(yù)案制定、審批和實(shí)施辦法，單位事權(quán)和職責(zé)、調(diào)度方案執(zhí)行考核辦法、獎(jiǎng)懲措施等。

根據(jù)流域水量分配方案和流域來水預(yù)測，上級行政區(qū)水行政主管部門組織流域內(nèi)各行政區(qū)水行政主管部門確定年度水量分配方案及控制指標(biāo)并組織實(shí)施；流域內(nèi)各行政區(qū)水行政主管部門根據(jù)年度水量分配方案向上級行政區(qū)水行政主管部門申報(bào)年度用水計(jì)劃建議；水利局在綜合平衡年度用水計(jì)劃建議和工程運(yùn)行計(jì)劃建議基礎(chǔ)上，制定年度水量調(diào)度計(jì)劃，并根據(jù)流域來水及流域用水需求變化等情況，對年度或關(guān)鍵調(diào)度期分水指標(biāo)和斷面下泄水量實(shí)行動態(tài)調(diào)整、滾動修正。針對干旱缺水等突發(fā)情況，水行政主管部門和各縣區(qū)具有應(yīng)急管理權(quán)限的部門組織制定流域水量應(yīng)急調(diào)度方案，負(fù)責(zé)組織和實(shí)施相應(yīng)的水量應(yīng)急調(diào)度工作。

實(shí)施流域水量統(tǒng)一調(diào)度管理，統(tǒng)籌生活、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等用水需求，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)生活用水，保障基本生態(tài)用水，嚴(yán)格控制河道外生產(chǎn)用水。各行政區(qū)加強(qiáng)取用水管控，取水工程應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的取水計(jì)劃取水，若遇枯水期及出現(xiàn)特枯年份等情況，對河道外生產(chǎn)用水進(jìn)行限制，以保障控制斷面生態(tài)流量和最小下泄流量目標(biāo)。

（2）建立協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制

流域水量分配方案實(shí)施涉及的相關(guān)管理部門（單位）包括流域內(nèi)各行政區(qū)人民政府水利、電力、交通、應(yīng)急等相關(guān)部門。水行政主管部門負(fù)責(zé)構(gòu)建流域水資源調(diào)度協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，定期或根據(jù)需要組織相關(guān)單位進(jìn)行協(xié)商。協(xié)商協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容包括流域年度水量分配方案及其控制指標(biāo)確定、年度水量調(diào)度計(jì)劃制定及調(diào)整、水量分配實(shí)施管理和評估以及其他需要協(xié)商解決的重大情況和問題等。

（3）建立水資源調(diào)度信息共享和信息通報(bào)制度

依托水資源信息管理系統(tǒng)，結(jié)合防汛調(diào)度系統(tǒng)、取用水戶取退水監(jiān)控系統(tǒng)、取水工程（設(shè)施）核查登記系統(tǒng)等，建立流域水量分配信息平臺，實(shí)現(xiàn)水量分配組織實(shí)施過程中相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的共享。

對流域年度水量分配方案及流域涉及各行政區(qū)年度取水計(jì)劃、流域雨水情、主要水利工程年度調(diào)度計(jì)劃和蓄泄水情況、重要取用水戶取退水等監(jiān)控信息應(yīng)及時(shí)上傳信息平臺，并對水量分配實(shí)施情況和各相關(guān)信息進(jìn)行定期或不定期的通報(bào)，以促進(jìn)信息共享和交流，實(shí)行公開、透明的水資源調(diào)度。

3.加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)控，建立預(yù)警機(jī)制

建立河流的水資源監(jiān)控體系，對重要斷面、重要取水口和飲用水水源地等實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測和動態(tài)管控。在流域已有水文測站和水資源管理信息系統(tǒng)監(jiān)測站點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，在流域水量分配重要控制斷面設(shè)置監(jiān)控站點(diǎn)。依據(jù)流域水資源管理信息系統(tǒng)，對流域監(jiān)控站點(diǎn)監(jiān)測指標(biāo)主要包括流量、水位進(jìn)行管理，并結(jié)合流域內(nèi)各行政區(qū)最嚴(yán)格水資源管理制度考核進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。同時(shí)建立水量預(yù)警機(jī)制，制定預(yù)警方案，實(shí)時(shí)監(jiān)管流域監(jiān)控站點(diǎn)監(jiān)測指標(biāo)，一旦出現(xiàn)斷面流量、水位指標(biāo)達(dá)不到規(guī)定的閾值要求，及時(shí)啟動預(yù)警預(yù)案，根據(jù)預(yù)警層級，組織實(shí)施相應(yīng)的工程調(diào)度和管控措施，將不利影響降至最低。

4.嚴(yán)格監(jiān)督管理，實(shí)施考核機(jī)制

為保障流域水量分配方案實(shí)施及其分配目標(biāo)的落實(shí)，建立嚴(yán)格的監(jiān)督檢查機(jī)制。水行政主管部門定期或不定期組織開展水量分配工作監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動，對流域水量分配主要控制斷面指標(biāo)完成情況、水資源調(diào)度和管理制度執(zhí)行情況、監(jiān)測監(jiān)控和預(yù)警情況以及責(zé)任落實(shí)情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查。在監(jiān)督檢查過程中，對主要控制斷面指標(biāo)不達(dá)標(biāo)以及監(jiān)測監(jiān)控、重要水利工程運(yùn)行調(diào)度和主要取用水戶限制取用水等方面存在的問題提出整改要求，并督促整改落實(shí)。同時(shí)，要注重發(fā)揮社會公眾在水量分配實(shí)施情況監(jiān)督中的作用，將水量分配目標(biāo)和實(shí)施過程等發(fā)布到網(wǎng)上，進(jìn)行信息公開和問題公開，可通過電話、微博、微信等方式建立公眾監(jiān)督平臺，接受社會群眾的問題反映和監(jiān)督舉報(bào)。

四、總結(jié)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水利的工作重心轉(zhuǎn)變?yōu)椤八こ萄a(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”，制定水量分配方案是新時(shí)代水利改革發(fā)展的重要內(nèi)容，其不僅是加強(qiáng)水資源宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要，也是健全國家水權(quán)制度、穩(wěn)步推進(jìn)水市場的重要措施，更是避免和消除水事矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的必要措施。為了分水工作的順利進(jìn)行，需要相關(guān)措施進(jìn)行保障■