我國鐵路建設(shè)投資管理模式芻議

蔡 剛

（深圳鐵路投資建設(shè)集團(tuán)有限公司，廣東深圳 518026）

鐵路是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟(jì)的大動脈，尤其高鐵的發(fā)展大幅縮短了空間與時間，提高了人們出行的便捷性，對全國經(jīng)濟(jì)版圖的重構(gòu)、大都市圈的發(fā)展、中心城市樞紐功能和地位的提升，發(fā)揮著極其重要的支撐和促進(jìn)作用。根據(jù)鐵路線路的功能和管理主體不同，可將鐵路劃分為國家干線鐵路、城際鐵路、地方鐵路、都市圈軌道（包括市郊（域）鐵路），其對應(yīng)的投資建設(shè)責(zé)任主體分別為中央政府、省級政府、市級政府。為提高效率和效益，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，許多地方都在積極探索以地方為主，投資建設(shè)城際鐵路、地方鐵路的自建自營管理模式。本文對我國鐵路建設(shè)投資管理模式進(jìn)行梳理，對典型省市鐵路建設(shè)管理模式進(jìn)行分析，并就鐵路建設(shè)投資管理發(fā)展提出一些見解。

1 我國鐵路建設(shè)投資管理現(xiàn)狀

1.1 大部制改革前后鐵路規(guī)劃及建設(shè)審批制度的變化

2013年3月大部制改革前，全國鐵路規(guī)劃由鐵道部編制，報國家發(fā)展和改革委員會和國務(wù)院審批；地方鐵路、專用鐵路、鐵路專線的建設(shè)必須符合全國鐵路發(fā)展規(guī)劃，并征得原鐵道部同意。

2013年進(jìn)行了大部制改革后，撤銷鐵道部，將原鐵道部職能一分為三：將原鐵道部擬訂鐵路規(guī)劃和政策的職能劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)原鐵道部的其他行政職責(zé)，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管安全生產(chǎn)、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量等；組建中國國家鐵路集團(tuán)有限公司，承擔(dān)原鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路運輸調(diào)度，經(jīng)營客貨運輸，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)等。

1.2 鐵路項目分類投資建設(shè)模式

目前，鐵路項目采取分類投資建設(shè)模式。2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013] 33號），明確推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集鐵路建設(shè)資金，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路，完善鐵路發(fā)展規(guī)劃，全面開放鐵路建設(shè)市場，對新建鐵路實行分類投資建設(shè)。

隨著鐵路投融資體制改革的不斷推進(jìn)，基本現(xiàn)狀是：中國國家鐵路集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)和主導(dǎo)國家干線鐵路的投資建設(shè)和運營，地方政府參股投資，并承擔(dān)項目所在地的征地拆遷工作；其他鐵路項目逐步由地方政府為主投資建設(shè)，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司參與一定比例的投資或僅在業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)，建成后委托所在地鐵路局運營管理。

1.3 地方政府鐵路投資建設(shè)管理機(jī)構(gòu)

山東、安徽、湖北、廣西等?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府設(shè)有鐵路建設(shè)辦公室或類似機(jī)構(gòu)；江西、貴州、江蘇等省份原鐵路建設(shè)辦公室職能通過機(jī)構(gòu)調(diào)整并入省發(fā)改委或交通廳；成都、青島、南昌、舟山、溫州、安順、畢節(jié)等城市人民政府設(shè)置了鐵路建設(shè)辦公室。

1.4 地方政府鐵路建設(shè)資金來源

省級或市級地方政府的鐵路資本金的主要來源有：地方政府公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金（如土地出讓金的一定比例）、地方政府債券等，以及作為政府出資人代表的鐵路投資公司等取得的投資收入、土地開發(fā)收入等。例如，有的省市采取設(shè)立鐵路發(fā)展基金的方式，以政府性資金為引導(dǎo)，吸引社會資金，進(jìn)行資金募集，然后以基金投資作為項目資本金，政府性資金通過杠桿起到放大作用，以解決政府資金不足問題。

為使鐵路投資公司具有造血功能，逐步具備更強(qiáng)的籌融資能力和債務(wù)償還能力，部分省市開始采取支持鐵路投資公司進(jìn)行鐵路沿線土地綜合開發(fā)的扶持政策。省市政府將土地直接注入到作為政府出資代表的鐵路投資公司中，土地用于開發(fā)，其收入用于平衡公司對鐵路項目的資本金出資。例如，南京市政府提供南京市鐵路建設(shè)投資有限責(zé)任公司在南京南站的6 km2土地上進(jìn)行一級開發(fā)以及按市場化條件進(jìn)行部分二級開發(fā)的條件；廣州市政府授權(quán)廣州市鐵路投資建設(shè)集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)鐵路、城際綜合交通樞紐建設(shè)開發(fā)和紅線外土地綜合開發(fā)經(jīng)營，開發(fā)收入專項用于鐵路建設(shè)和運營補(bǔ)虧，近期重點負(fù)責(zé)12個國鐵客貨運站場綜合體一體化建設(shè)開發(fā)，6 條城際鐵路約25個站點樞紐綜合體一體化開發(fā)等。

1.5 鐵路建設(shè)主要投資平臺

目前，全國大部分省市都建立了各自的鐵路建設(shè)投資平臺，作為地方政府參與合資鐵路建設(shè)的出資人代表，持有和管理相應(yīng)鐵路項目的地方股份。其中，江西、貴州、山東等19個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）專門成立了省級鐵路投資公司；浙江、山西、遼寧、吉林等省份成立了省級交通投資集團(tuán)，將鐵路投資建設(shè)納入全省交通基礎(chǔ)設(shè)施平臺統(tǒng)籌考慮；北京、河北、海南、湖南、西藏等雖然沒有成立專門的鐵路或交通建設(shè)投融資平臺，但鐵路投資納入到了公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺的業(yè)務(wù)范圍。此外，一些省會城市，如貴陽、武漢、杭州、濟(jì)南等組建了鐵路建設(shè)投資公司，廣州、深圳兩市在市地鐵集團(tuán)下成立了鐵路建設(shè)投資公司。

1.6 各省市鐵路投資公司職能演化

各省市成立鐵路投資公司的最初目的是為了加快推進(jìn)列入部省合作協(xié)議的鐵路項目建設(shè)，其作為省市政府出資人代表與鐵路部門合作參與境內(nèi)鐵路項目的投資，并持有和管理出資所對應(yīng)的股份，職能較簡單。但隨著投資建設(shè)項目的增多，以及在一些項目中鐵路部門要求地方承擔(dān)更大比例出資，地方財政壓力加大，各省市政府對鐵路投資公司的職能定位逐漸提升，要求除財政性注資之外擴(kuò)展其他渠道籌集鐵路項目資本金，并主導(dǎo)建設(shè)運營以地方政府投資為主的城際鐵路、地方鐵路，協(xié)助政府部門加強(qiáng)與中國國家鐵路集團(tuán)有限公司的溝通協(xié)調(diào)，落實地方謀劃的鐵路項目等。經(jīng)過多年發(fā)展，部分省市取得較好的效果，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施獲得了巨大發(fā)展，鐵路網(wǎng)絡(luò)加快形成。

2 典型省市鐵路投資管理模式

2.1 江西省鐵路投資管理模式

江西省鐵路投資建設(shè)管理部門主要是江西省發(fā)改委。2014年原江西省鐵路建設(shè)辦公室與江西省鐵路投資集團(tuán)公司實行政企分開，有關(guān)職責(zé)劃入省發(fā)改委。2015年組建新的江西省鐵路投資集團(tuán)公司，負(fù)責(zé)全省鐵路投資和綜合開發(fā)。2020年12月更名為江西省鐵路航空投資集團(tuán)有限公司，并完成股權(quán)變更，江西省發(fā)改委持股71.14%，國家發(fā)展基金持股19.58%，江西省行政事業(yè)資產(chǎn)集團(tuán)持股7.9%，江西省投資集團(tuán)持股1.38%，由省政府授權(quán)省發(fā)改委負(fù)責(zé)監(jiān)管。

近年來，江西省鐵路投資集團(tuán)公司堅持政策性與經(jīng)營性雙規(guī)戰(zhàn)略模式，業(yè)務(wù)領(lǐng)域從單一的鐵路投融資平臺逐步發(fā)展為集鐵路投資、航空產(chǎn)業(yè)、港口碼頭、地產(chǎn)開發(fā)、金融事業(yè)、現(xiàn)代物流、節(jié)能環(huán)保等七大業(yè)務(wù)板塊為一體的綜合性省屬大型企業(yè)，逐步由工程性投資平臺向鐵路航空的重要投融資平臺轉(zhuǎn)型，由建設(shè)性投資平臺向鐵路航空的重要資本運作平臺轉(zhuǎn)型，由項目資產(chǎn)平臺向省鐵路航空的重要資產(chǎn)管理平臺轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步打造土地要素產(chǎn)業(yè)鏈、金融產(chǎn)業(yè)鏈、高鐵新城建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈、基礎(chǔ)建材產(chǎn)業(yè)鏈與物貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈五大產(chǎn)業(yè)鏈。截至2020年底，江西省鐵路航空投資集團(tuán)有限公司注冊資本200億元人民幣，資產(chǎn)規(guī)模超800億元，參股投資鐵路8條，并參股江西航空。

2.2 貴州省鐵路投資管理模式

貴州省鐵路建設(shè)管理主要由省鐵路建設(shè)辦公室負(fù)責(zé)，歸省發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)。工作職責(zé)主要包括：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省鐵路發(fā)展工作，統(tǒng)籌全省鐵路項目前期工作，研究提出全省鐵路建設(shè)資金需求和籌集方案，下達(dá)省級配套投資計劃等。

為加快推進(jìn)貴廣鐵路建設(shè)，2008年貴州省政府設(shè)立了貴州鐵路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱“貴州鐵投”），作為貴州省出資人代表，負(fù)責(zé)融資并代表貴州省參加貴廣鐵路投資建設(shè)。后來，隨著滬昆客專、渝黔擴(kuò)能、織畢鐵路、成貴高鐵等項目相繼啟動和開工建設(shè)，貴州鐵投職能擴(kuò)大到擔(dān)任貴州省需要出資的所有新建鐵路項目的省級出資人代表。由于省級財政撥付的鐵路建設(shè)資金不足，貴州鐵投不但作為貴州省的出資人代表，還要擔(dān)負(fù)籌集資本金和融資的職責(zé)，是貴州省鐵路建設(shè)的融資平臺。截至2018年6月底，貴州鐵投注冊資本金200.6億元，總資產(chǎn)472.95億元。

2.3 南京市鐵路投資管理模式

南京市交通運輸局（設(shè)有鐵道辦）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市鐵路相關(guān)工作，參與協(xié)調(diào)配合鐵路建設(shè)開發(fā)，履行地方鐵路管理事權(quán)；南京市發(fā)改委統(tǒng)籌鐵路基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，牽頭編制基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重點項目計劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)高鐵樞紐建設(shè)。南京市國資委主要負(fù)責(zé)對市級鐵路建設(shè)投資平臺進(jìn)行監(jiān)督管理。

2007年，南京市政府決定由南京市交通建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司和南京市城市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司共同出資設(shè)立南京鐵路建設(shè)投資有限公司（以下簡稱“南京鐵投”），成為南京鐵路建設(shè)的投資、經(jīng)營主體，以鐵路項目投資為主，兼營與鐵路建設(shè)相關(guān)的土地開發(fā)及投資咨詢。公司成立以來，參與投資的項目主要有京滬高速鐵路、滬漢蓉（含合寧城際）鐵路、滬寧城際鐵路、寧杭城際鐵路、寧安城際鐵路、寧啟城際鐵路、南京樞紐大勝關(guān)大橋、蘇南沿江鐵路等鐵路股權(quán)投資項目，以及南京南站市政配套、南站環(huán)境綜合整治、仙林站站區(qū)市政配套等，預(yù)計共投資約400 億元。截至2021年初，南京鐵投注冊資本金39.17 億元。

3 我國鐵路投資體制改革的方向和趨勢

3.1 投資改革總趨勢

按照中央和地方事權(quán)劃分，實施分類投資政策，分別承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任?？傮w上，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司將會大幅縮減投資范圍，主要負(fù)責(zé)國家鐵路網(wǎng)干線項目的投資建設(shè)，對一般性的干線不再強(qiáng)調(diào)控股，承擔(dān)的資本金比例會比以往下降較多；對于區(qū)域鐵路、高鐵連接線、地方城際鐵路，將會由地方政府主導(dǎo)建設(shè)，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司不再承擔(dān)出資或只承擔(dān)小比例出資；對于都市圈軌道、市域市郊鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路將會完全由地方政府投資建設(shè)，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司不再參與。

3.2 投資模式

無論中國國家鐵路集團(tuán)有限公司還是地方政府主導(dǎo)的項目，都會大力吸引社會資本參與。中國國家鐵路集團(tuán)有限公司主導(dǎo)的項目，一是會繼續(xù)要求地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷工作，包干或以雙方認(rèn)可的征地拆遷費計價入股；二是以鐵路發(fā)展基金的方式募集社會資金參與投資；三是會吸引一部分戰(zhàn)略投資人參與。而地方政府主導(dǎo)的項目，一是會繼續(xù)以省級、市級政府投資平臺作為政府出資人代表，省級和市級分擔(dān)相應(yīng)比例的資本金；二是爭取中央政府支持，爭取中國國家鐵路集團(tuán)有限公司承擔(dān)一定比例的資本金；三是會大力采取政府與社會資本合作模式（PPP模式），而且可能會有越來越多的項目由社會資本主導(dǎo)建設(shè)。

4 我國鐵路投資管理的啟示

（1）鐵路系統(tǒng)建設(shè)管理體制改革逐步深化，但離改革目標(biāo)尚有很大差距。自2003年以來，原鐵道部與各省紛紛簽訂部省合作協(xié)議，合資建設(shè)了幾乎所有鐵路干線。但在部省合作模式下，由于中國國家鐵路集團(tuán)有限公司對鐵路建設(shè)、運營擁有絕對話語權(quán)，特別是運營成本的不透明使得地方政府與中國國家鐵路集團(tuán)有限公司的合作出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。因此，建立和完善公平合理的中央與地方鐵路建設(shè)合作模式是鐵路系統(tǒng)繼續(xù)深化改革的一個方向。

（2）鐵路系統(tǒng)投資市場化成敗的關(guān)鍵是政府是否能投放有效資源。目前一些省市鐵路投資公司僅僅作為政府的投融資管理平臺，充當(dāng)政府向金融機(jī)構(gòu)貸款借道的工具或國企以明股實債方式運作的平臺，這不是真正意義的投融資市場化。鐵路投融資市場化需要各級政府的有效資源投入，包括下放運營權(quán)、定價權(quán)，沿線站點綜合開發(fā)，站城一體化等方面的政策支持。

（3）鐵路投資健康發(fā)展需要政府的大力支持，但也要發(fā)揮中央與地方優(yōu)勢，平衡政府與市場關(guān)系。我國鐵路建設(shè)經(jīng)驗與教訓(xùn)表明，交通基礎(chǔ)設(shè)施由各級財政大包大攬固然難以為繼，但將投融資責(zé)任過度推向市場的做法也是不可取的，畢竟鐵路本質(zhì)上是公共事業(yè)。一是要劃清中央與地方的權(quán)力邊界，充分激發(fā)地方政府的投資熱情；二是把握政府與市場的尺度，政府應(yīng)對非經(jīng)營性資產(chǎn)的投資負(fù)有主要責(zé)任，將可經(jīng)營性的資產(chǎn)推向市場，不能本末倒置；三是建立有效的市場化激勵與約束機(jī)制。政府與社會資本合作應(yīng)以戰(zhàn)略合作為導(dǎo)向，發(fā)揮社會資本在運營、產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府投資建設(shè)單一功能的劣勢，在此基礎(chǔ)上，按準(zhǔn)市場化經(jīng)營原則建立適當(dāng)?shù)募罴s束機(jī)制，催發(fā)企業(yè)的活力和動力。