城市軌道交通工程交付問題現(xiàn)狀及對策研究

何志平，馮國冠，劉 淼

（ 1.廣州地鐵集團(tuán)有限公司，廣東廣州 510030；2.北京安捷工程咨詢有限公司，北京 100037）

1 研究背景

隨著我國城市軌道交通工程建設(shè)的深入開展，建設(shè)交付運(yùn)營的規(guī)模及頻次不斷增加，工程交付過程中的問題也越來越突顯，包括工程交付不及時、交付不完整、遺留問題整改滯后等[1-3]，甚至個別城市出現(xiàn)了實際交付與法律層面交付脫節(jié)的情況，嚴(yán)重影響我國城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營工作的持續(xù)健康發(fā)展。

長期以來，我國城市軌道交通對工程交付工作的重視程度不足，相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較少，對于交付時間節(jié)點、交付條件、交付內(nèi)容、交付程序等的規(guī)定不明確，在實際操作過程中存在大量銜接問題[4-8]。沈秀芳[9]通過對城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營銜接中的常見問題進(jìn)行深入研究，指出試運(yùn)行時間不足、專項驗收在試運(yùn)營前無法按期完成、各系統(tǒng)間協(xié)同性及接口技術(shù)不完善等問題的原因及應(yīng)對建議。白季波[10]以成都地鐵2座車輛段接管期間影響安全生產(chǎn)、設(shè)備設(shè)施調(diào)試、人員管理等問題為基礎(chǔ)，研究了問題產(chǎn)生的原因及解決方案。胡傳[11]研究了城市軌道交通新線接管的基本條件及流程，并對接管過程中的責(zé)任及問題處置進(jìn)行探討。上述研究對工程交付問題處理提供了重要借鑒。

中華人民共和國國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國辦發(fā)[2018] 13號）中[12]明確要求：“加強(qiáng)城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營的交接管理，完善交接內(nèi)容和程序”。本文以我國城市軌道交通工程交付過程中的問題現(xiàn)狀為切入點，通過問卷調(diào)研和實地訪談，總結(jié)工程交付問題及原因，提出有針對性的措施建議，相關(guān)研究可為類似項目提供參考。

2 工程交付問題現(xiàn)狀

為查明我國城市軌道交通工程交付過程中的普遍問題，在2018年6月向全國已開通運(yùn)營城市軌道交通的34座城市的39家建設(shè)及運(yùn)營單位發(fā)放了調(diào)查問卷，最終有25家單位反饋。

在反饋的25家單位中，影響交付的主要問題有遺留問題整改不及時、交付內(nèi)容不完整、竣工檔案移交不及時、實體交付不及時等，具體情況如圖1所示。

圖1 影響交付的問題統(tǒng)計（單位：家）

2.1 工程遺留問題整改不及時

2.1.1 問題基本情況

工程遺留問題根據(jù)其影響運(yùn)營安全程度不同、整改時限不同等可分為A、B、C 3類。

（1）A類問題（試運(yùn)行之前完成整改）：①不滿足城市軌道交通工程試運(yùn)營基本條件；②違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；③直接影響運(yùn)營安全的問題。

（2）B類問題（初期運(yùn)營之前完成整改）：①設(shè)備設(shè)施主要功能未實現(xiàn)、未達(dá)到設(shè)計使用功能；②間接影響運(yùn)營安全的問題。

（3）C類問題（正式運(yùn)營之前完成整改）：①設(shè)備設(shè)施功能未達(dá)到運(yùn)行需求；②有情況說明的不具備整改條件或無法整改的問題。

根據(jù)調(diào)研成果，工程遺留問題整改進(jìn)度及整改質(zhì)量無法滿足要求的普遍性最高，如部分線路在移交前未全部完成A類問題整改，開通前的問題整改率不達(dá)標(biāo)，試運(yùn)營滿1年時仍有遺留問題未全部完成整改，部分“已整改”問題未達(dá)到運(yùn)營單位提出的問題整改完成標(biāo)準(zhǔn)。工程遺留問題整改不及時、不到位對運(yùn)營安全存在一定的隱患風(fēng)險。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）B類、C類遺留問題整改時間較長，部分問題（如滲漏水）整改不徹底；

（2）建設(shè)與運(yùn)營雙方對整改標(biāo)準(zhǔn)意見不一致，部分問題整改不到位；

（3）部分工程遺留問題整改存在工程條件限制，難以按期整改；

（4）部分工程遺留問題很難整改到位，且較易復(fù)發(fā)。

2.1.2 原因分析

工程遺留問題產(chǎn)生的原因較為復(fù)雜，如標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的變動、規(guī)劃設(shè)計不合理、施工預(yù)留欠妥、工后養(yǎng)護(hù)不到位等，部分遺留問題缺乏必要的整改基礎(chǔ)條件，導(dǎo)致建設(shè)單位無法整改或無法按標(biāo)準(zhǔn)整改[13]。此外，建設(shè)工期緊張也是工程遺留問題整改不及時的重要原因，部分遺留問題客觀上需要充足的時間來完成整改。

2.2 交付內(nèi)容不完整

2.2.1 問題基本情況

城市軌道交通建設(shè)工程經(jīng)常出現(xiàn)無法按照規(guī)范要求進(jìn)行整體交付現(xiàn)象，一般采取“車輛段/場、主變電站、正線軌行區(qū)車站及附屬設(shè)備設(shè)施”分區(qū)域開展交付，部分線路正線軌行區(qū)、車站及附屬設(shè)備設(shè)施甚至出現(xiàn)“先交付軌行區(qū)后交付車站”“正線軌行區(qū)、車站及附屬設(shè)備設(shè)施分段交付”等形式，并且各階段交付內(nèi)容不全面、不完整。造成接管后工程管理接口部位多，圍蔽工程量大，安全管控風(fēng)險大等問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）個別站點、區(qū)間或車站出入口工期嚴(yán)重滯后，造成整條新建線路不能同時交付；

（2）部分附屬工程緩建或甩項；

（3）部分設(shè)備設(shè)施、隨機(jī)附件、備品備件未及時完成交付；

（4）部分工程未及時完成系統(tǒng)調(diào)試；

（5）實物資產(chǎn)移交手續(xù)未及時辦理。

2.2.2 原因分析

交付內(nèi)容不完整的根源是工程總體的工期緊張，并且工程各區(qū)段施工進(jìn)展情況存在一定差異。

2.3 竣工檔案移交不及時

2.3.1 問題基本情況

目前，絕大多數(shù)城市軌道交通線路在進(jìn)行“指揮權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)”移交時無法同步完成圖紙資料、驗收資料、結(jié)算決算資料等竣工檔案的同步移交。

2.3.2 原因分析

竣工檔案無法同工程實體同步交付的原因主要包括以下幾個方面：

（1）竣工檔案涉及施工、監(jiān)理、前期征拆、變更、結(jié)算等各方面，受多種客觀因素制約，收集周期較長；

（2）竣工檔案移交滯后，驗收后施工單位人員明顯不足，個別施工單位不重視檔案工作，檔案編制不及時；

（3）竣工檔案組卷歸檔工作周期較長；

（4）竣工檔案及圖紙數(shù)量大，缺少專業(yè)的移交審核確認(rèn)程序，存在檔案移交不完整現(xiàn)象。

2.4 實體交付不及時

2.4.1 問題基本情況

（1）眾多城市軌道交通建設(shè)工程無法按照既定的目標(biāo)時間（通常車輛段/場開通前18個月移交，主變電站開通前18個月移交，軌行區(qū)、車站及附屬設(shè)備設(shè)施開通前6個月移交）進(jìn)行實體交付，個別正線線路區(qū)段移交時間距離開通時間甚至不足3個月；

（2）備品備件及技術(shù)資料交付存在一定滯后；

（3）部分不影響安全和行車的設(shè)備設(shè)施因工期原因無法及時交付；

（4）存在緩建或甩項工程。

2.4.2 原因分析

實體交付不及時的原因主要是我國城市軌道交通工程建設(shè)現(xiàn)狀基本都屬于倒排工期，計劃開通時間不變，但工程建設(shè)過程中經(jīng)常出現(xiàn)征地拆遷問題導(dǎo)致施工進(jìn)場晚、外部因素影響施工進(jìn)場及施工開展、施工方案遲遲未確定導(dǎo)致關(guān)鍵工期受影響、土建施工過程中的特殊地質(zhì)風(fēng)險等因素導(dǎo)致工期比原計劃時間滯后，而開通時間未調(diào)整導(dǎo)致工期緊張，無法按計劃時間進(jìn)行移交。

2.5 交付流程不規(guī)范

2.5.1 問題基本情況

個別城市軌道交通項目在工程交付過程中存在交付流程不規(guī)范的現(xiàn)象，如交付手續(xù)不完備、未及時簽署交付文件或質(zhì)量保修文件等。

2.5.2 原因分析

一體化管理的建設(shè)與運(yùn)營單位未嚴(yán)格履行交付程序，交付過程中相關(guān)手續(xù)不完善。

3 對策與建議

通過我國城市軌道交通工程在交付過程中的突出問題總結(jié)及原因分析可知，這些問題出現(xiàn)的根本原因在于缺少制度及標(biāo)準(zhǔn)上的約束與規(guī)范，另外，建設(shè)工期緊張、工程質(zhì)量不理想等實際現(xiàn)狀，對于工程交付工作也產(chǎn)生了不利影響。因此解決工程交付過程中存在問題的關(guān)鍵在于從制度層面以及實操層面進(jìn)行規(guī)范與完善。

3.1 建立健全工程交付管理法規(guī)制度

應(yīng)分別在政府層面和企業(yè)層面制定城市軌道交通工程交付工作的相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及實施指南，明確政府部門、建設(shè)單位、運(yùn)營單位以及其他相關(guān)方在交付過程中的權(quán)利和職責(zé)，規(guī)范工程交付流程，細(xì)化工程交付條件及交付內(nèi)容，建立健全考核管理體系，強(qiáng)化遺留問題的整改。

城市軌道交通工程建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，開展前瞻性規(guī)劃研究，科學(xué)籌劃，精細(xì)組織，實施全過程風(fēng)險管理，保證合理工期和造價，做好建設(shè)與運(yùn)營協(xié)調(diào)銜接，強(qiáng)化工程交付的過程管理，在工程滿足交付條件時再開展交付工作，確保工程質(zhì)量和運(yùn)營安全。

3.2 加強(qiáng)工程交付的實操管理

3.2.1 加強(qiáng)工期與進(jìn)度管理

（1）建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)工程推進(jìn)現(xiàn)狀，充分評估前期工作推進(jìn)情況、進(jìn)場條件具備情況及其他風(fēng)險因素對工程整體工期的影響，對于無法滿足工期需求的應(yīng)及時提出工期順延要求，保證工程的合理工期，確保工程質(zhì)量安全。

（2）科學(xué)規(guī)劃分步分段交付計劃，減少管理接口，預(yù)留合理的交付工作時間進(jìn)程，保證工程交付與后續(xù)各項工作的順利銜接。

（3）建設(shè)單位應(yīng)做好合同管控，確保隨機(jī)附件的按時到貨及移交。加快變更審批流程、加強(qiáng)過程資料的及時收集與整理歸檔，及時完成移交，以滿足運(yùn)營接管后的生產(chǎn)運(yùn)作需要。

3.2.2 加強(qiáng)設(shè)計管理

（1）在設(shè)計階段，設(shè)計、建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)與運(yùn)營單位的溝通聯(lián)系，確保運(yùn)營單位的參與度，使運(yùn)營需求能有效落實到前期設(shè)計中。

（2）設(shè)計單位總體統(tǒng)籌各專業(yè)設(shè)計，保障各專業(yè)設(shè)計的匹配性，在建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)匹配性問題應(yīng)及時完善設(shè)計圖紙或變更；設(shè)計變更后，設(shè)計單位與施工單位需做好溝通，并將變更后圖紙及時反饋給施工單位及業(yè)主。

（3）確因現(xiàn)場條件所限，無法嚴(yán)格按照運(yùn)營需求落實的，設(shè)計單位需因地制宜提出解決方案，盡力為運(yùn)營使用維護(hù)提供條件。

（4）提升設(shè)計人員的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，設(shè)計人員需緊跟科技發(fā)展要求及管理提升的需求，不斷優(yōu)化設(shè)計、提升設(shè)計水平，確保設(shè)計的前瞻性，以適應(yīng)城市軌道交通行業(yè)及各相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的快速發(fā)展。

（5）建立設(shè)計對運(yùn)營的定期回訪體制（重點針對既有工程建設(shè)過程中出現(xiàn)的設(shè)計問題、新增需求類問題），并針對回訪意見的落實情況建立閉環(huán)跟蹤機(jī)制。

3.2.3 提升工程質(zhì)量

（1）提升工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量要求，在工程施工前及時根據(jù)最新的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)要求調(diào)整設(shè)計，降低設(shè)計失誤（尤其較大的工程設(shè)計問題）出現(xiàn)的概率。

（2）加強(qiáng)工程施工的過程質(zhì)量管控，尤其是隱蔽工程質(zhì)量，杜絕因施工工藝把關(guān)不嚴(yán)造成施工缺陷問題。將用戶需求做細(xì)做實，嚴(yán)格把關(guān)設(shè)備質(zhì)量驗收環(huán)節(jié)，確保設(shè)備質(zhì)量。

（3）加強(qiáng)工程主體及設(shè)備設(shè)施的養(yǎng)護(hù)與保養(yǎng)，避免在驗收及交付期間出現(xiàn)質(zhì)量問題及功能損壞現(xiàn)象。

3.2.4 健全交付組織機(jī)構(gòu)和管理制度

（1）建議成立獨立于建設(shè)與運(yùn)營單位的第三方管理機(jī)構(gòu)，整體管控建設(shè)與運(yùn)營各階段銜接工作。

（2）建立施工、監(jiān)理、供貨商等單位評價體系，調(diào)動各方內(nèi)部自主性，提高工程質(zhì)量。

（3）制定工程交付工作考核機(jī)制，完善考核標(biāo)準(zhǔn)與獎懲制度。

（4）總結(jié)并不斷完善各專業(yè)技術(shù)需求，及時反饋至新線設(shè)計工作中，在后續(xù)線路的設(shè)計前期提前規(guī)避，不斷降低問題出現(xiàn)的頻率，提升工程質(zhì)量，降低工程成本。

3.2.5 加強(qiáng)工程遺留問題的整改

（1）建設(shè)與運(yùn)營雙方應(yīng)共同制定工程遺留問題分類標(biāo)準(zhǔn)及整改要求，制定各類問題的整改時限。

（2）建設(shè)單位應(yīng)制定工程遺留問題考評獎懲機(jī)制，對于未按原計劃協(xié)商時間完成整改的（除客觀原因外）、對問題整改不積極導(dǎo)致整改率低下的，應(yīng)給予處理。

4 結(jié)論

通過對我國城市軌道交通工程交付過程中存在問題的調(diào)研統(tǒng)計，分析了問題出現(xiàn)的原因并提出相應(yīng)的對策及建議，主要研究結(jié)論如下：

（1）我國城市軌道交通工程交付過程中存在的突出問題主要有工程遺留問題整改不及時、交付內(nèi)容不完整、竣工檔案移交不及時等，上述問題出現(xiàn)率達(dá)到50%以上；

（2）造成交付過程中問題的主要原因在于我國城市軌道交通工程交付相關(guān)的法律法規(guī)不健全，缺少有效的約束制度與指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；

（3）為解決工程交付過程中的問題，建議建立健全工程交付相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善企業(yè)層面的規(guī)章制度體系，同時也應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)與運(yùn)營單位的全過程協(xié)調(diào)銜接，標(biāo)本兼治。