地方政府隱性債務(wù)成因、化解及開發(fā)性金融策略探析

解磊

摘 要：地方人民政府管理是目前我國公共財政管理體系中唯一能夠充分體現(xiàn)的是我國公共財政的重要基礎(chǔ)有利環(huán)節(jié)。地方各級政府的財務(wù)狀況，一方面直接影響地方國家的公共財政狀況，另一方面也直接關(guān)系整個地方各級政府整體經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。而目前來看我國各級地方人民政府整體財政狀況卻不盡人意，主要情況表現(xiàn)如下為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債嚴重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)比重高，債務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大、債務(wù)機構(gòu)種類多。因此，如何有效化解有關(guān)地方人民政府內(nèi)部債務(wù)已是我國中共中央和各級有關(guān)地方人民政府當前急切需要研究解決的重大問題。本文就中央地方人民政府化解債務(wù)的各種制度性和成因問題進行深入分析，并就此提出幾種相應(yīng)的有效化解債務(wù)對策。

關(guān)鍵詞：人民政府;財務(wù)狀況;債務(wù)

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.04.054

1 我國地方政府性隱性債務(wù)基本情況

當下，地方各級人民政府之所以出現(xiàn)長期巨額債務(wù)，所包含的原因是十分多樣的，其一種就是由于債務(wù)實際來源主體結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，債務(wù)的長期實際來源數(shù)目和長期債務(wù)余額規(guī)模相對龐大。由今年國家審計署在2017年中對全國地方各級政府性微型企業(yè)公開債務(wù)審計融資工作情況調(diào)查進行統(tǒng)計公布的全面公開債務(wù)審計工作情況報告統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以顯示：今年地方各級政府在隱性企業(yè)債務(wù)方面的內(nèi)容大多涉及政府融資服務(wù)平臺、地方PPP融資項目當中的地方政府直接付費融資項目、政府固定投資基金等部分內(nèi)容，所募集的資金由2014年的3031.35億元迅速上升至36961億元由內(nèi)部規(guī)模構(gòu)成來看，在口徑一當中，融資服務(wù)平臺當中的抵押貸款與支持非標項目融資所占比例最高，為48%、24%;口徑二當中，融資服務(wù)平臺支持有息抵押債務(wù)融資規(guī)模、抵押貸款補充信用貸款（psl）和地方政府支持付費型貸款PPP等，相應(yīng)的比例為88%、7%、5%，口徑三當中，純平臺有息債務(wù)、準平臺其他應(yīng)收款、抵押補充貸款（PSL）、政府付費型PPP所出現(xiàn)的債務(wù)是最多的，在隱性債務(wù)當中的比例分別為75%、9%、10%和6%。

2 我國地方政府隱性債務(wù)成因分析

2.1 我國地方政府債務(wù)的制度成因

2.1.1 制度缺陷

由于政府受當前我國財政預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)的限制約束，政府的對外融資業(yè)務(wù)活動長期以來缺乏統(tǒng)一的財政規(guī)范化財務(wù)管理，成為政府財政債務(wù)風險的主要的風險源。一是地方政府本身或一個項目實施單位，償還地方外債債務(wù)發(fā)生困難，地方各級政府就不懂得及時動用大量財力進行墊付，結(jié)果給整個地方政府經(jīng)濟正常健康運行發(fā)展留下了很多隱患。二是由于地方各級政府關(guān)于融資短期問題遲遲沒有真正提到國家議事日程，沒有提出適合于執(zhí)行地方各級政府出資從事其他相應(yīng)融資活動的相關(guān)法律政策規(guī)定，這樣，地方各級政府只好在執(zhí)行國家融資政策“禁區(qū)”之外，各自努力尋求其他融資短期渠道，由此就會產(chǎn)生大量不負責任的融資短期行為。三是由于我國各地普遍存在缺乏相對獨立的省級政策性專業(yè)金融機構(gòu)對我國地方各級政府銀行融資業(yè)務(wù)運作情況進行有效協(xié)調(diào)指導(dǎo)管理，因而導(dǎo)致地方政府融資業(yè)務(wù)總量難以及時得到明確科學(xué)發(fā)展規(guī)劃和有效風險控制。四是堅持地方市場經(jīng)濟的非均衡和實現(xiàn)效率與公平的非協(xié)調(diào)均衡運行，要求一個有限目有效的中央地方人民政府對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展進行市場宏觀管理和市場間接調(diào)控。為了真正追求義務(wù)和理性的利益最大化，最大限度地鼓勵組織公共服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)生產(chǎn)，提高地方區(qū)域經(jīng)濟競爭力，實現(xiàn)中央與其他地方一同進行融資的共同利益偏好。

2.1.2 缺乏直接融資手段，造成風險

目前我國地方政府財政外債融資主要還是利用間接政府融資這種方式，有的局部地區(qū)對內(nèi)政府融資債務(wù)的90%以上的都是政府外債，對內(nèi)政府融資債務(wù)規(guī)模小且融資手段單一。外債融資是一種地方主權(quán)性外債，具有很強的地方償還負債剛性，使一個地方人民政府既同時承擔了企業(yè)項目投資單位喪失償還負債能力的巨大風險，又同時承擔了地方國家負債風險和企業(yè)外利匯出的風險，給影響國民經(jīng)濟正常健康運行發(fā)展留下巨大隱患。實際上，目前我國地方各級政府企業(yè)融資活動結(jié)構(gòu)之所以出現(xiàn)失調(diào)不是因為沒有直接資本進入，而是因為缺少直接政府融資手段。許多國家地方直接發(fā)行融資債務(wù)市場潛力很大，但西方國家對是否賦予任何地方人民政府直接發(fā)行融資債務(wù)手段一直都保持謹慎對待態(tài)度，不可能允許任何地方人民政府直接發(fā)行地方政府直接債務(wù)。為有效滿足日益不斷擴大的貧困城市居民資金償債需求，部分貧困地區(qū)不得不實行變相向市借債，打破了國家信貸政策的“擦邊球”。

2.2 經(jīng)濟交往的廣泛性、頻繁性導(dǎo)致政府對市場的管理不力而誘發(fā)

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入持續(xù)發(fā)展，市場主體之間的經(jīng)濟交往正在變得日趨廣泛、頻繁，在交往地域上和范圍上不僅自治地區(qū)、本政府部門間的大型企業(yè)同時有頻繁的經(jīng)濟往來，而且在乃至全國較大范圍內(nèi)同時開展更為廣泛的經(jīng)濟交往，甚至跨國以及跨洲之間大型企業(yè)的經(jīng)濟交往也經(jīng)?？梢砸姷?從交往時間點的方面上來看，一個大型企業(yè)不僅同另一個大型企業(yè)定期交往，還有可能和幾個、幾十個、幾百個大型企業(yè)同時定期開展經(jīng)濟往來，使得經(jīng)濟交往十分頻繁，交往越多，擔保就隨之增多，交往過程中的非法違約擔保行為與違法侵權(quán)行為也一定會隨之日益增多。目前由于我國的特色社會主義市場經(jīng)濟還屬于處在快速發(fā)展關(guān)鍵時期，許多金融方面的監(jiān)督管理還不是很到位，不夠嚴格規(guī)范，使得地方政府對金融市場的監(jiān)督管理工作顯得不力，這就容易使得一些本來就可通過政府加強市場管理就完全可以有所避免的企業(yè)違約、侵權(quán)及個人違法提供擔保等現(xiàn)象出現(xiàn)，如金融行政機關(guān)不能強令中小企業(yè)提供擔保等。

2.3 政策性因素形成債務(wù)

為深入促進深化國有企業(yè)糧食流通企業(yè)體制改革，加快國有糧食生產(chǎn)流通企業(yè)體制經(jīng)濟市場化管理改革發(fā)展進程，根據(jù)國務(wù)院國家有關(guān)改革政策文件規(guī)定，將國有糧食流通企業(yè)的財務(wù)虧損利潤實行縣級政策性資本掛賬。2011年，全區(qū)國家糧食生產(chǎn)企業(yè)辦理政策性資產(chǎn)掛賬企業(yè)債務(wù)投資達4481萬元，占企業(yè)債務(wù)投資總額的21.7%。

3 我國地方政府債務(wù)的化解方式

3.1 構(gòu)建地方財政債務(wù)管理方面的中長期發(fā)展戰(zhàn)略

地方各級人民政府雖然一直存在較為強烈的希望充分利用大量地方政府債務(wù)資金進行運用資金投入管理用以發(fā)展地方實體民營經(jīng)濟的想法，卻沒有繼續(xù)進行研究制定建立一套適合地方債務(wù)運用資金進行管理的中長期地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃實施戰(zhàn)略，為此地方政府已經(jīng)付出了相當大的財政經(jīng)濟壓力代價。雖然經(jīng)過了多年各方面的努力，地方各級政府（尤其特別是一些基層地方政府）高額債務(wù)長期違約依然時有發(fā)生，并逐漸形成高額貸款逾期償還債務(wù)，導(dǎo)致地方政府長期債務(wù)違約信息安全能力喪失和被迫停止償還市場非法融資債務(wù)行為。這就說明地方各級人民政府對于非法利用政府長期債務(wù)的非理性，可以從以下幾個主要方面入手來對其進行綜合考慮：一是根據(jù)當前時期地方各級政府對于經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)健康發(fā)展基本債務(wù)狀況、財政收支機構(gòu)運行基本形勢、現(xiàn)有時期地方各級政府金融機構(gòu)長期債務(wù)違約負擔管理狀況等因素來綜合確定當前時期地方各級政府財政中期的利用長期債務(wù)以及償還市場融資債務(wù)期限以及規(guī)模;二是根據(jù)現(xiàn)階段確定地方各級財政政府債務(wù)長期償還的一定期限規(guī)模結(jié)構(gòu)，在當前確保政府償債資金負擔均衡的關(guān)鍵條件下，確定未來政府債務(wù)償還融資的一定期限規(guī)模結(jié)構(gòu);三是對當前利率、匯率變動實際情況可以作出長期分析，合理化地選擇未來政府債務(wù)融資的運行時機和相應(yīng)利率、匯率變動條件;四是對未來政府債務(wù)償還資金的長期使用增長方向發(fā)展作出明確長期規(guī)劃，以有效保證政府債務(wù)償還資金的長期使用經(jīng)濟效果和長期償還負擔能力;五是根據(jù)地方財政政府債務(wù)負擔風險嚴重程度的不同，對政府舉債資金采取不同的長期限制償還措施。

3.2 實行嚴格的項目債務(wù)責任制

優(yōu)化地方人民政府企業(yè)債務(wù)股權(quán)融資監(jiān)督管理執(zhí)行過程中，要以規(guī)范的政府債務(wù)融資形式逐步依法明確規(guī)定地方人民政府主要工作領(lǐng)導(dǎo)和其他地方有關(guān)行政主管部門主要工作負責人及其成員應(yīng)當依法承擔的政府債務(wù)融資管理和執(zhí)行監(jiān)督以及償債服務(wù)主體等的責任。凡各級人民政府明確決定使用貸款收入投資建設(shè)項目，政府有關(guān)主要分管部門領(lǐng)導(dǎo)干部必須是該項目貸款收入賬目的第一直接主要責任人，項目管理主管負責單位主要工作負責人和其他各級有關(guān)地方財政部門主要工作負責人也都必須是直接第一主要責任人。要將按照規(guī)定目標償債限額負擔任務(wù)責任完成任務(wù)人員列入其與主體考核責任人員對應(yīng)的工作不嚴格按規(guī)定目標要求進行主體考核內(nèi)容，未完成按照規(guī)定目標償債負責負擔任務(wù)的，工作不嚴格按規(guī)定目標要求進行主體考核責任人員等也不應(yīng)將其視為考核合格。對于涉嫌違法放棄項目管理部門職責，放松財政項目業(yè)務(wù)管理，致使直接主管部門項目業(yè)務(wù)實施管理失敗，償債服務(wù)能力拓展發(fā)生困難的各級財政項目管理責任人，要依法對其給予嚴重性的黨紀、政紀處分，對于涉嫌違法造成主管項目經(jīng)濟重大損失或者資源嚴重浪費，甚至涉嫌企圖謀取利用其他直接主管項目管理部門項目之便投機嚴重造成違紀違法犯規(guī)或者違法的，要嚴肅依法追究其直接全部法律責任。同時，要積極探索完善建立依法追究以其作為人員終身經(jīng)濟法律法定責任人的相關(guān)制度，對因臨時進行工作調(diào)動、退休等多種不同原因被迫暫時離開該財政部門法定工作崗位的人員作為人民政府決定補貼企業(yè)貸款第一階段法律法定責任人和作為建設(shè)工程投資項目的直接經(jīng)濟法律法定責任人，如根據(jù)調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)主要問題是因其當時財政經(jīng)濟管理決策違反規(guī)定，造成社會經(jīng)濟效益重大損失或者資源嚴重浪費的，仍可以認為嚴重應(yīng)當依法追究其直接性的歷史經(jīng)濟法律責任。

3.3 建立債務(wù)清償長效機制

各級地方政府部門應(yīng)通過年度預(yù)算資金安排、財政撥款結(jié)余資金調(diào)配等多個途徑，建立專用本級財政撥款償債項目的資金，專項投資于各地方政府有關(guān)債務(wù)的財政償債。償債保險的資金開始成立時，就要始終維持其基本的穩(wěn)定，年度預(yù)算安排必須將其視為固定資產(chǎn)的投資項目，每年相應(yīng)地有所謂的增長。對于具有一定經(jīng)濟利益和有償還債務(wù)能力的投資項目，財政部門應(yīng)對該項目的經(jīng)濟利益變動情況進行定期監(jiān)控，督促相關(guān)項目經(jīng)營部門認真制定和貫徹實施項目償債行動計劃，按照每月的資金，將項目償債計劃的資金匯入同級財政部門所指定的項目償債計劃的資金。

3.4 規(guī)范債務(wù)清償行為

要按照建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟制度的要求，對債務(wù)的清償作出全面的規(guī)范，對不屬于政府的債務(wù)作出借貸，財政部門對不屬于政府的債務(wù)作出償債的責任不予負有。企業(yè)以金融機構(gòu)發(fā)行債券等方式募集資金，其債務(wù)風險由企業(yè)及代發(fā)部構(gòu)承擔。由于企業(yè)不能歸還所產(chǎn)生的不良債務(wù)，金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定處理，或與企業(yè)簽訂貸款合同，轉(zhuǎn)為金融機構(gòu)債權(quán)。今后，企業(yè)的募集應(yīng)盡量從資本市場中獲取，減少因發(fā)行企業(yè)債券而造成的債務(wù)清償難行為。同時，金融機構(gòu)也要加強考察借貸行為，防止決定失誤。

4 我國地方政府債務(wù)的開發(fā)性金融策略

根據(jù)我國幾年的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，需盡快構(gòu)建起專門性的地方公共金融機構(gòu)債務(wù)融資規(guī)范和制度，這對有效地規(guī)范當?shù)卣谕顿Y過程中行為有重要的效用，有利于減少當?shù)刎斦鹑陲L險，助力財政的平穩(wěn)有序發(fā)展。

4.1 構(gòu)建規(guī)范性的地方公共機構(gòu)債務(wù)性融資政績考核制度

規(guī)范性的制度能夠優(yōu)化地方與政府的債務(wù)性投資沖動行為。當?shù)胤秸冊u估制度存在問題時，地方政府和政府官員分別為政，會很大程度上加大地方的財政風險。銀監(jiān)會相關(guān)統(tǒng)計顯示，截至2017年底，在中國31個省市、自治區(qū)所公布的信息當中，黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州和寧夏等地的政府網(wǎng)貸平臺貸款余額債務(wù)率偏低。公開化的地方銀行與政府網(wǎng)貸平臺所應(yīng)用的規(guī)范化的債務(wù)企業(yè)融資管理體系，能夠通過各級地方銀行、政府網(wǎng)貸平臺等各類債務(wù)性項目與資金，獲取上級機關(guān)、本級機關(guān)等的承擔。除此之外，債券公司、貸款商業(yè)銀行以及投資者等也會對其給予更多的關(guān)注，由此來進一步推動地方政府平臺投資的行為走向規(guī)范化。

4.2 規(guī)范化地方公共機構(gòu)債務(wù)性融資制度能優(yōu)化上級政府決策行為

當下，上級給出政策，下級直接購買的狀況是普遍存在的，這樣的狀況便會導(dǎo)致地方財政收支失衡狀況的出現(xiàn)。某省的財政廳調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，2010年因為中央政策的相應(yīng)更改，財政與之增加了大約8倍的金額，這和這一年提升的地方財政之間出現(xiàn)了很大程度上的不匹配狀況。然而若能夠構(gòu)建出規(guī)范化的債務(wù)融資體系，在此基礎(chǔ)上下級政府所出現(xiàn)的債務(wù)，上級政府會專門進行檢討，便能夠減少財政支出不平衡狀況的出現(xiàn)。所以能夠發(fā)現(xiàn)，地方政府事權(quán)和財力間的問題，是數(shù)類因素綜合作用造成的，針對此種狀況，構(gòu)建規(guī)范化的債務(wù)融資體制便能夠?qū)Υ朔N狀況進行改善，讓納稅人的代際負擔得到一定程度上的減輕。

4.3 規(guī)范化的地方公共機構(gòu)債務(wù)性融資制度能夠幫助銀行規(guī)范借貸行為

當下，因為地方政府債務(wù)信息的非透明化處理，導(dǎo)致相關(guān)利益人比如銀行、債券投資者，均無法很好地掌握地方政府的財務(wù)收支具體情況。地方政府的融資平臺項目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和有強大政府的支持。地方政府再次利用債務(wù)信息不對稱漏洞，采取了各類非正規(guī)化的方式來籌取資金，由此會導(dǎo)致銀行不良貸款比重提升，壞賬率提升。至于處于透明化狀況下的地方公共機構(gòu)的債務(wù)融資體系，則可以規(guī)范當?shù)卣顿Y行為，同時規(guī)范當?shù)劂y行的貸款行為，減少金融風險。

5 結(jié)束語

地方政府債務(wù)快速膨脹，成為我國構(gòu)建建設(shè)和諧社會，落實黨的科學(xué)發(fā)展觀的一大重要風險。積極主動引導(dǎo)我國地方實體經(jīng)濟健康穩(wěn)定綠色有序發(fā)展，符合《新常態(tài)》地方經(jīng)濟發(fā)展計劃，是當代中國政府長期面臨的一個重大現(xiàn)實矛盾問題。我們還需要繼續(xù)敢于挺身進行金融改革，為當前解決一些地方政府債務(wù)過剩問題自身找到合適的解決辦法。

參考文獻

[1]陳凌白.地方政府隱性債務(wù)風險特征及防范[J].合作經(jīng)濟與科技，2020，（02）.

[2]趙珍.當前融資模式下地方政府隱性債務(wù)風險探析[J].財政科學(xué)，2018，（02）.

[3]趙福昌.遏制地方政府違規(guī)舉債把好財政風險防控關(guān)[J].紫光閣，2018，（01）.

[4]王宗維.地方政府投融資平臺市場化運作研究[J].金融經(jīng)濟，2015，（22）.

[5]林偉雄.試論地方政府性債務(wù)的銀行風險改善[J].特區(qū)經(jīng)，2014，（04）.