城市更新改造的工作機(jī)制創(chuàng)新：廣州經(jīng)驗(yàn)

丁曼馨

摘 要：在城市更新的過(guò)程，政府和市場(chǎng)的力量博弈影響一個(gè)城市的城市更新政策規(guī)劃。本文以廣州為例，梳理了廣州的“三舊”改造工作的政策，從中總結(jié)出廣州的城市更新工作機(jī)制由“市場(chǎng)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?guī)范，市場(chǎng)參與”，并創(chuàng)新提出“微改造”模式，注重居民參與決策。

關(guān)鍵詞：城市更新;政府與市場(chǎng);微改造

中圖分類號(hào)：F27 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.04.019

在工業(yè)化背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速的發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，不僅帶來(lái)了巨大的物質(zhì)財(cái)富，同時(shí)也促進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展。但大量品質(zhì)較低的“城中村”，經(jīng)濟(jì)效益難以維持的舊工業(yè)區(qū)，人居環(huán)境較差的老舊小區(qū)都影響著城市居民的居住環(huán)境和質(zhì)量。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的大中城市將城市發(fā)展規(guī)劃從“增量”發(fā)展轉(zhuǎn)為“存量”再開(kāi)發(fā)，城市發(fā)展開(kāi)始朝新的方向發(fā)展。

因此本文針對(duì)城市更新改造過(guò)程中，分析政府與市場(chǎng)力量的博弈對(duì)比。并以廣州為例，通過(guò)對(duì)廣州近10年城市更新改造的政策和實(shí)踐進(jìn)行梳理，分析廣州市政府、開(kāi)發(fā)商在城市更新改造中的各自發(fā)揮的作用。最后本文探討廣州經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)城市更新改造政策和實(shí)踐的建議。

1 政府與市場(chǎng)：城市更新改造的力量博弈

在城市更新改造中，政府和市場(chǎng)是兩股重要的力量。政府在城市更新改造中主要扮演兩個(gè)角色。第一，政府是“發(fā)起人”，政府面對(duì)城市中的“疑難雜癥”，要作為牽頭人去解決城市服務(wù)中問(wèn)題，是城市更新改造中的直接負(fù)責(zé)人。第二，政府是“管理者”，在社會(huì)治理過(guò)程中，政府要維護(hù)秩序，為各方規(guī)范合作提供外部基礎(chǔ)和法律保障。在土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，各種利益團(tuán)體都以政府部門的政策法規(guī)作為其自身的行為框架。

在城市更新的過(guò)程中，我們可以發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)和政府都不是獨(dú)自一方進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，政府對(duì)市場(chǎng)的約束力大小是項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。政府發(fā)現(xiàn)城市病癥，通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)引進(jìn)企業(yè)來(lái)進(jìn)行改造，企業(yè)要在政府給定的規(guī)范合理運(yùn)作。在此過(guò)程中，政府過(guò)分約束企業(yè)，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)能動(dòng)性降低，市場(chǎng)失去活力和創(chuàng)造力;政府過(guò)分放開(kāi)企業(yè)，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)傾向于利益最大化，商業(yè)色彩過(guò)重導(dǎo)致原有城市功能消失，甚至導(dǎo)致官商勾結(jié)的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此我們要將單向思維轉(zhuǎn)向多元思維，在政府和市場(chǎng)中尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，才能保證城市更新改造的順利進(jìn)行。

2 廣州歷程：由“市場(chǎng)主導(dǎo)”到“政府引導(dǎo)”

廣州是一座具有2200多年歷史的文化名城和1400多萬(wàn)人口的特大城市，舊城區(qū)一直是人民群眾安居樂(lè)業(yè)的重要集聚區(qū)、嶺南地方特色文化的承載地。但廣州城區(qū)如今面臨三大問(wèn)題：第一，人口較多而基礎(chǔ)設(shè)施不完善;第二，城市空間利用不科學(xué);第三，舊城保護(hù)不夠。道路改造改變了城區(qū)原有的格局和風(fēng)貌，高層建筑年久失修，街區(qū)內(nèi)部衰敗，安全隱患嚴(yán)重。

2.1 三個(gè)階段：廣州城市更新改造的歷程

自1999年開(kāi)始，廣州市開(kāi)始籌劃城中村改制改造工作。2006年，時(shí)任市委書記朱小丹提出“中調(diào)”戰(zhàn)略，同時(shí)強(qiáng)調(diào)老城區(qū)的復(fù)興和現(xiàn)代業(yè)的發(fā)展。2009年，廣州市成立“三舊”改造工作辦公室，統(tǒng)籌全市“三舊”改造工作;同年8月，省政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱78號(hào)文），明確“三舊”的改造范圍，給予改造土地特殊的優(yōu)惠政策。之后，廣州進(jìn)一步落實(shí)“三舊”改造政策，下發(fā)了《廣州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱56號(hào)文）。56號(hào)文指出廣州市要進(jìn)一步貫徹落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，著力推進(jìn)廣州舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造工作。

從2009年開(kāi)始，廣州市的“三舊”改造工作進(jìn)入起步階段。在這一階段，政府極力推動(dòng)政策的落實(shí)，并參照香港模式，在政策尺度的把握上相對(duì)寬松，吸引了大量的開(kāi)發(fā)商參與城市更新。例如，為了鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商整體改造，政府出臺(tái)了“三三制”，即舊村用地一部分用于商業(yè)部分，屬于利益驅(qū)動(dòng);一部分用于安置居民以及修建公共設(shè)施;一部分專門用作給居民的分紅，解決居民的后顧之憂。

“三舊”改造制度實(shí)行三年，開(kāi)始出現(xiàn)了過(guò)熱現(xiàn)象。2012年后，市政府下了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱20號(hào)文），從政策上給之前的“三舊”改造進(jìn)行降溫，開(kāi)始調(diào)轉(zhuǎn)了政府和市場(chǎng)的角色。這實(shí)際上是。該政策主要是針對(duì)在第一階段的整村改造中，開(kāi)發(fā)商得益過(guò)多，并且在第一階段后期拆遷的難度越來(lái)越大，“三舊”改造需要放緩速度，找到一個(gè)合適的路徑。這個(gè)狀態(tài)到了2015年上半年進(jìn)入尾聲。在這一階段，城市的更新改造工作沒(méi)有實(shí)際的進(jìn)展，企業(yè)也失去動(dòng)力去參與到其中。

經(jīng)過(guò)第二階段的降溫，廣州“三舊”改造進(jìn)入第三個(gè)階段。2015年，廣州市城市更新局正式掛牌成立。2016年出臺(tái)《廣州市城市更新辦法》及舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法3個(gè)配套文件。2017年以來(lái)相繼出臺(tái)《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》（穗府[2017]6號(hào)），以及舊村改造選擇合作企業(yè)、資金監(jiān)管等二十余項(xiàng)配套文件，建立了較為完備的城市更新政策體系。

我們可以看出，廣州市先后經(jīng)歷了三個(gè)階段不同的城市更新政策。在政策上經(jīng)歷了對(duì)市場(chǎng)寬松到收緊的過(guò)程。從早期市場(chǎng)的完全開(kāi)放，到政府收回主導(dǎo)權(quán)，強(qiáng)化政府管控，再到后來(lái)成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌兼顧推動(dòng)城市更新工作，鼓勵(lì)居民和第三方參與，形成多元化模式。

2.2 微改造：廣州城市更新改造的創(chuàng)新點(diǎn)

以2016年開(kāi)始的恩寧路微改造為例。2015年，廣州市城市更新局成立，永慶坊成為廣州首個(gè)微改造的試點(diǎn)?？紤]到恩寧路的歷史文化價(jià)值，廣州政府將保存較為完整的片區(qū)作為一期工程，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，確定讓萬(wàn)科來(lái)承接此項(xiàng)目，并予以萬(wàn)科15年經(jīng)營(yíng)權(quán)，到期后無(wú)償歸還政府。政府在這個(gè)過(guò)程中專門出臺(tái)了《永慶片區(qū)微改造建設(shè)導(dǎo)則》和《永慶片區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入管理控制導(dǎo)則》，明確“尊重歷史，保護(hù)舊城風(fēng)貌”的原則，對(duì)萬(wàn)科的施工過(guò)程進(jìn)行規(guī)范化監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，萬(wàn)科在政府的規(guī)則里“放開(kāi)手腳”，對(duì)危房進(jìn)行修補(bǔ)，對(duì)房屋結(jié)構(gòu)進(jìn)行加固，盡可能保留外觀的歷史原貌，并開(kāi)發(fā)里面舊樓的功能，引入商業(yè)咖啡廳、公寓、博物館等。同時(shí)，萬(wàn)科發(fā)揮居民的作用，鼓勵(lì)居民參與微改造，居民可以自行改造房屋，出租給萬(wàn)科運(yùn)營(yíng)或自行出租獲益。針對(duì)微改造中存在的問(wèn)題，居民可以向政府提交建議書，表達(dá)自己參與決策的意愿。2016年9月，萬(wàn)科在恩寧路打造的文化創(chuàng)客小鎮(zhèn)開(kāi)始營(yíng)業(yè)，萬(wàn)科這次的微改造，不僅改造了當(dāng)?shù)鼐用褚郧暗纳瞽h(huán)境，也帶來(lái)了不少游客前來(lái)打卡，帶動(dòng)了旅游業(yè)的發(fā)展。

2018年10月，習(xí)近平總書記來(lái)到了廣州市恩寧路的永慶坊視察，在視察時(shí)，鼓勵(lì)更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重歷史文化城區(qū)的文明傳承。同年11月，廣州市人大常委會(huì)決定開(kāi)始實(shí)施恩寧路的二期微改造工程，二期改造遵循的思路和一期改造一樣，采用“政府—企業(yè)—居民”多方協(xié)作的模式，對(duì)恩寧路的公共設(shè)施進(jìn)行完善，當(dāng)?shù)睾恿鬟M(jìn)行整治，同時(shí)計(jì)劃打造公共水岸，濱水空間，沿河兩岸引入酒吧、民宿、餐飲等。恩寧路二期工程已于2019年9月30日完工，也得到了居民和媒體的贊許，也是廣州微改造模式的成功實(shí)踐。

3 “政府—企業(yè)—居民”多元網(wǎng)絡(luò)：廣州經(jīng)驗(yàn)的成功點(diǎn)

恩寧路的改造見(jiàn)證了廣州城市更新機(jī)制由“市場(chǎng)主導(dǎo)”到“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、居民決策”的變化。傳統(tǒng)的市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制是由市場(chǎng)占據(jù)利益最高點(diǎn)，雖然一定程度保證了改造進(jìn)度，但造成了開(kāi)發(fā)商“挑肥揀瘦”的現(xiàn)象，也造成社會(huì)貧富差距的擴(kuò)大。在恩寧路的初期改造中，政府招商引資，開(kāi)發(fā)商積極運(yùn)作，這二者的合作傾向于自身的利益訴求，政府堅(jiān)持政績(jī)導(dǎo)向，開(kāi)發(fā)商堅(jiān)持利益導(dǎo)向，但缺乏居民的參與和民意的體現(xiàn)。同時(shí)由于監(jiān)督機(jī)制不完善，官商勾結(jié)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，民意無(wú)法上達(dá)，這也不利于政府服務(wù)型治理的實(shí)現(xiàn)。在恩寧路的一期改造工程時(shí)，政府和開(kāi)發(fā)商鼓勵(lì)居民積極建言獻(xiàn)策，主動(dòng)將居民角色納入決策和監(jiān)督體系中，立足居民的合理利益和訴求，將居民利益和自身利益結(jié)合，才有了恩寧路微改造的成功。因此，只有把居民力量納入決策與實(shí)施的主體之中，與公、私權(quán)力形成制衡與監(jiān)督，形成“政府—企業(yè)—居民”多元網(wǎng)絡(luò)（見(jiàn)圖1），才能有利于城市更新總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保證更新效率與公平的統(tǒng)一。

在城市更新過(guò)程中，政府和市場(chǎng)的博弈首先要考慮到城市更新的核心目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人居環(huán)境的改善。在這個(gè)核心目標(biāo)的指引下，承擔(dān)城市更新改造的主要職能，并積極引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商的參與。開(kāi)發(fā)商通過(guò)與政府合作，參與城市更新改造，拓寬業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍和收益。近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)科技的發(fā)展和公民意識(shí)的提高，公民越來(lái)越關(guān)注自身合法權(quán)益的保障，越來(lái)越重視生活的環(huán)境和質(zhì)量。在城市更新改造的過(guò)程中，公民不再只是沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的被動(dòng)參與，而是主動(dòng)建言獻(xiàn)策。公民通過(guò)積極決策干預(yù)，對(duì)企業(yè)施工進(jìn)行監(jiān)督，為其自身爭(zhēng)取最大的安置補(bǔ)償，改善自身居住條件以及獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

4 總結(jié)和建議

在“政府—企業(yè)—居民”多元網(wǎng)絡(luò)下，廣州恩寧路的微改造工程不但完成了恩寧路老建筑的修繕工程，解決了安全隱患，更重要的是在保留了恩寧路的歷史文化價(jià)值，實(shí)現(xiàn)各方主體的利益共贏。因此，從廣州經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，在城市更新過(guò)程中，本文提出以下建議。

4.1 建立一個(gè)專責(zé)、有效的機(jī)構(gòu)保證城市更新的順利進(jìn)行

政府在城市更新改造中起到一個(gè)“管家”的作用，因此建立一個(gè)專責(zé)高效的部門來(lái)統(tǒng)籌城市更新改造的工作，有利于更好的發(fā)揮政府協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)督的作用。

4.2 健全城市更新相關(guān)法律法規(guī)體系

無(wú)論政策寬松還是收緊的階段，詳細(xì)的法律規(guī)定，都為城市更新工作提供了規(guī)范的政策指引。完善有關(guān)城市更新及配套措施的各項(xiàng)法律法規(guī)都是政府引導(dǎo)更新事業(yè)向惠及百姓的方向發(fā)展的最高權(quán)力保障。

4.3 促進(jìn)社會(huì)多元角色的參與和協(xié)作

成功的城市更新項(xiàng)目需要三方利益主體之間的合作。政府在制定政策過(guò)程中，應(yīng)做到多元群體之間的利益和需求平衡。

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