國土空間規(guī)劃背景下水系專項(xiàng)規(guī)劃編制方法探討

徐向遠(yuǎn)

（合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，合肥230041）

1 規(guī)劃背景

在國土空間規(guī)劃體系建立之前，由于水系專項(xiàng)規(guī)劃缺乏對總體規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃的有效傳導(dǎo)和銜接，使其科學(xué)性和可實(shí)施性受到影響[1]。新時期，在五級三類的國土空間規(guī)劃體系中，專項(xiàng)規(guī)劃成為傳導(dǎo)和落實(shí)國土空間總體規(guī)劃要求、銜接其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、指導(dǎo)具體工程建設(shè)實(shí)施的重要規(guī)劃類型[2]。本文以安徽省界首市全域水系綜合治理規(guī)劃為例，從工作模式、專題研究和空間協(xié)調(diào)3個方面探討國土空間規(guī)劃背景下水系專項(xiàng)規(guī)劃的編制路徑和方法。

2 研究對象與思路

2.1 研究對象

界首市是位于安徽省西北部與河南省交界的門戶縣級市，面積為667 km2，地處淮北平原，地勢平坦，境界可劃分為北部茨谷河流域、中部潁河流域和南部泉河流域。近年來，界首市貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想，以全域全要素自然資源為統(tǒng)一框架，通過統(tǒng)籌推進(jìn)路相通、水相連、林成網(wǎng)、慢道成景、鄉(xiāng)村美麗、土地節(jié)約集約利用的“六個全市域項(xiàng)目”，積極創(chuàng)建國家級生態(tài)文明示范縣。界首市全市域水系綜合治理規(guī)劃是在國土空間規(guī)劃背景下開展的以全域水系為治理對象的專項(xiàng)規(guī)劃。

2.2 研究思路

構(gòu)建工作模式、專題研究和空間協(xié)調(diào)的水系專項(xiàng)規(guī)劃編制方法與路徑。（1）工作模式方面，以水利局與自然資源和規(guī)劃局為規(guī)劃組織單位，以水利院聯(lián)合規(guī)劃院為規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)。（2）專題研究方面，發(fā)揮水利院和規(guī)劃院的各自優(yōu)勢，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上分別編制水系綜合治理的不同專題研究。（3）空間協(xié)調(diào)方面，與界首市國土空間總體規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃銜接和協(xié)調(diào)。

3 編制方法與路徑

3.1 工作模式

水系專項(xiàng)規(guī)劃一般是由水利主管部門委托水利設(shè)計(jì)單位進(jìn)行編制，而基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地和道路交通等空間性要素和規(guī)劃歸屬不同部門主管，由于部門壁壘獲取成本較高，導(dǎo)致多部門空間性規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)效果不佳。因此，在工作模式上，一方面以界首市水利局與自然資源和規(guī)劃局為規(guī)劃組織單位，打通2個主管部門所掌握的各類自然資源空間性要素資料；另一方面，以水利院聯(lián)合規(guī)劃院為專項(xiàng)規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮不同專業(yè)團(tuán)隊(duì)的優(yōu)勢，分別編制側(cè)重點(diǎn)不同的水系專題。

3.2 專題研究

基于“水利院+規(guī)劃院”的工作模式，由水利院編制側(cè)重于水利工程方面的水資源、水安全和水環(huán)境3個專題，由規(guī)劃院編制側(cè)重于城鄉(xiāng)空間環(huán)境品質(zhì)的水生態(tài)、水景觀和水文化3個專題。6個專題的研究基于“現(xiàn)狀問題—定策略”的方法路徑來展開。

3.2.1 水資源

界首市在水資源方面主要存在兩個問題。在資源型缺水方面，表現(xiàn)為水資源不豐沛，且年際變化大，年際間豐枯交際出現(xiàn)。在工程型缺水方面，過境河流潁河和泉河每年流量較大，但境內(nèi)缺乏有效的取水工程和蓄水空間，過境水難以為己所用。

基于水資源方面的問題，制定“河湖溝通、濕地調(diào)蓄，引江補(bǔ)源、供水配套”的治理策略。（1）通過河道的連通和擴(kuò)挖來提升蓄水能力，并在境內(nèi)地勢低洼的地方規(guī)劃新建平原水庫和濕地，作為水源的涵養(yǎng)空間。（2）向上對接水利部淮河水利委員會，積極爭取通過引江濟(jì)淮工程向界首市輸送城市生活飲用水。

3.2.2 水安全

界首市在水安全方面需要注意的主要問題是防洪排澇。在防洪方面，穿越城區(qū)的過境河流——潁河的排澇標(biāo)準(zhǔn)只能滿足20年一遇，與界首城區(qū)35萬人的人口規(guī)劃規(guī)模不相匹配，防洪標(biāo)準(zhǔn)不足。在排澇方面，全市域范圍未形成系統(tǒng)的排澇體系。同時，城區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的主要河流和溝渠河道淤積，水體流通不暢，嚴(yán)重制約了水系的整體排澇能力。

基于水安全問題，在防洪方面，規(guī)劃提出通過潁河河道疏浚和加固堤防等策略，將城區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇。在排澇方面，一方面構(gòu)建“兩干五支”的防洪排澇體系，即以潁河和泉河為主干排澇通道，以萬佛溝、界南河等大溝為支流排澇溝；另一方面，規(guī)劃提出排澇疏浚工程，對市域范圍內(nèi)43條大中溝進(jìn)行擴(kuò)挖疏浚，提高整體排澇標(biāo)準(zhǔn)和能力。

3.2.3 水污染

界首市水污染問題主要體現(xiàn)在2方面：（1）主要河溝水污染嚴(yán)重，在有水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的22條主要河溝中，有17條水質(zhì)在Ⅳ類以上，Ⅴ類以上9條（分類依據(jù)：GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》）。（2）大部分河溝堵塞淤積，水體流通不暢，水體的自凈能力得不到發(fā)揮。

基于水污染問題，規(guī)劃提出加快7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理廠建設(shè)，實(shí)行8個重點(diǎn)入河排污口整治工程，老城區(qū)雨污分流改造和9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖整治工程，實(shí)施大中溝截污治污工程、黑臭水體治理工程、河溝清淤疏浚、水系連通和生態(tài)補(bǔ)水等工程。

3.2.4 水生態(tài)

界首市水生態(tài)問題主要有3點(diǎn)：（1）水域生態(tài)系統(tǒng)退化，由于水污染問題導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)脆弱，水生生物生存環(huán)境差，物種種類減少。（2）水系生態(tài)網(wǎng)絡(luò)不健全，河溝遭填埋堵塞，導(dǎo)致水系自然生態(tài)連通體系被破壞，使水系的生態(tài)、排澇和景觀等綜合功能難以有效發(fā)揮。（3）濱水空間缺失，表現(xiàn)為濱水空間受人類活動而被擠壓侵占，護(hù)岸林不連續(xù)，水源保育和涵養(yǎng)功能缺失。

基于水生態(tài)問題，規(guī)劃提出實(shí)施“水下森林”工程來凈化水體；為規(guī)劃的平原水庫和濕地設(shè)置凈化前置庫，處理區(qū)域內(nèi)的地表徑流；采用生態(tài)護(hù)岸增強(qiáng)水體的自凈能力；結(jié)合水污染治理工程，實(shí)施清淤疏浚、活水循環(huán)和清水補(bǔ)給等工程，恢復(fù)水系的自然流通和自凈能力。

3.2.5水景觀

界首市水景觀主要存在2方面問題：（1）水污染引發(fā)的水體黑臭，以及水體富營養(yǎng)化導(dǎo)致的河道雜草叢生。（2）在岸線景觀方面，城區(qū)以硬質(zhì)駁岸為主，冰冷生硬，而鄉(xiāng)村地區(qū)多以自然軟質(zhì)駁岸為主，植物生長參差不齊，岸線形式單一。

針對以上問題，提出2個方面水景觀提升策略：（1）結(jié)合水生態(tài)治理工程，實(shí)施“水下森林”工程，提升水體景觀效果。（2）因地制宜選擇駁岸類型，城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等建成區(qū)段的河溝駁岸，采用景觀親水型駁岸為主；鄉(xiāng)村地區(qū)采用自然軟質(zhì)駁岸，在保護(hù)的基礎(chǔ)上，配合綠化種植提升景觀品質(zhì)。

3.2.6 水文化

界首市水文化資源十分豐富。但是，由于缺乏挖掘和利用，一直未能得到有效彰顯?；诖?，規(guī)劃提出文化植入，打造涉水文化的微旅游路線，并結(jié)合各個地區(qū)的水文化資源特點(diǎn)，策劃水美鄉(xiāng)村田園郊野游線、水文化歷史體驗(yàn)游線、水休閑都市綜合游線、水韻丹青彩陶藝術(shù)游線、水寨休閑觀光游線、水生態(tài)濱水景觀游線和水生態(tài)濕地度假旅游7大主題水系游線。

3.2.7 小結(jié)

水利院所負(fù)責(zé)的水資源、水安全和水污染3個專題，是水系綜合治理的基礎(chǔ)，重點(diǎn)解決界首市最迫需要切解決的水少、水災(zāi)和水臟的問題，從而實(shí)現(xiàn)“水豐、水寧和水凈”的近期治理目標(biāo)。由規(guī)劃院所負(fù)責(zé)的水生態(tài)、水景觀和水文化專題，則是基于前面3個專題的水系治理提升工作，基于居民親水近水的空間訴求，實(shí)現(xiàn)“水活、水美和水魅”為遠(yuǎn)期治理目標(biāo)。

3.3 空間協(xié)調(diào)

3.3.1 與國土空間總體規(guī)劃協(xié)調(diào)

本次水系優(yōu)化布局方案和治理項(xiàng)目與界首市永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線相協(xié)調(diào)，優(yōu)先利用現(xiàn)有的坑塘、溝渠和未利用地等進(jìn)行水系溝通優(yōu)化和工程項(xiàng)目建設(shè)，探索利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，布局水景觀、水文化等類型項(xiàng)目。不得違背界首市現(xiàn)行總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，水系布局方案優(yōu)先利用城鄉(xiāng)藍(lán)綠空間進(jìn)行空間落地。

3.3.2 與其他專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)

將本次規(guī)劃和界首市已編、在編的綜合交通、村莊建設(shè)、林地保護(hù)、文化旅游、綠道慢行系統(tǒng)等專項(xiàng)規(guī)劃在空間上進(jìn)行協(xié)調(diào)布局。一方面，在水系優(yōu)化布局和布置水系治理工程措施的工作中充分考慮其他空間性專項(xiàng)規(guī)劃的空間規(guī)劃方案；另一方面，要及時向其他行業(yè)主管部門反映空間不協(xié)調(diào)問題，形成有效的正反饋機(jī)制。

3.3.3 水系空間布局一張“藍(lán)圖”

將6個方面專題所提出的水系布局方案、治理策略和工程措施，在空間上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成水系優(yōu)化和各項(xiàng)治理工程的規(guī)劃布局一張“藍(lán)圖”。水資源和水安全是最基礎(chǔ)的治理工程，區(qū)域調(diào)水工程、河溝溝通工程、補(bǔ)水工程、調(diào)蓄和節(jié)制工程、堤防工程和排澇工程先行落空間。水污染和水生態(tài)是中間環(huán)節(jié)的治理工程，結(jié)合河溝的溝通疏浚、排澇和補(bǔ)水工程，將相應(yīng)的截污治污工程、黑臭水體治理工程和水生態(tài)修復(fù)工程落空間。水景觀和水文化作為最后環(huán)節(jié)的治理工程，包括水體景觀效果的改善、駁岸的設(shè)計(jì)、濱水空間的打造、水文化的挖掘和水文化旅游路線的策劃等內(nèi)容。

4 結(jié)語

實(shí)現(xiàn)各類專項(xiàng)規(guī)劃對空間性總體規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)和空間性專項(xiàng)規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)，是新時代國土空間規(guī)劃體系建立的目標(biāo)之一。本文探討國土空間規(guī)劃背景下水系專項(xiàng)規(guī)劃編制方法：在工作模式上由多專業(yè)團(tuán)隊(duì)聯(lián)合編制，破除專業(yè)壁壘；在專題研究上涵蓋水系治理多方面內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)全域水系綜合治理；在空間協(xié)調(diào)上與空間總體規(guī)劃和其他空間專項(xiàng)規(guī)劃做好協(xié)調(diào)，形成水系空間布局一張“藍(lán)圖”，保障規(guī)劃的科學(xué)性和可實(shí)施性。