氣候暖化和“雙碳”目標約束下的大城市交通發(fā)展策略

楊 濤，孫曉莉

南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司

0 引 言

全球氣候暖化及其引發(fā)的極端惡劣天氣、氣候災(zāi)害、海平面上升等已經(jīng)越來越成為可感知、多遭遇的全球挑戰(zhàn)與危機。全球氣候暖化成為中西方國家能夠共同關(guān)注、共同商議并開展務(wù)實合作的議題與領(lǐng)域，《京都議定書》列出二氧化碳等溫室氣體減排清單，要求全球各國共同參與，努力減少碳排放。

2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，即“碳達峰、碳中和”（簡稱“雙碳”）目標。2021年9月《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出，要立足新發(fā)展階段，堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排的關(guān)系，把碳達峰、碳中和納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局，以經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路，確保如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和。

1 大城市交通發(fā)展策略轉(zhuǎn)變必要性

我國的碳排放從20世紀70年代隨著經(jīng)濟增長而開始同步抬升，2020年碳排放量占全球碳排放量的30.7%，是世界第一大碳排放國家[1]。與此同時，我國人口底數(shù)巨大，人均資源能源擁有量稀缺，環(huán)境承載能力低下，意味著我國城市與交通的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展，更加迫切地面對著現(xiàn)實問題與挑戰(zhàn)。

氣候暖化的主要原因是工業(yè)革命、科技革命帶來的人類生產(chǎn)、生活和生存方式的巨大改變，以及對土地的利用和城市化導致的能源消耗和含碳溫室氣體濃度大幅升高。其中，交通運輸產(chǎn)業(yè)是全球第二大碳排放源，2019年交通運輸領(lǐng)域的碳排放占全球碳排放總量的24.5%，我國交通領(lǐng)域碳排放占碳排放總量的9.2%[2]。這種以高能耗機動化為最顯著特征的現(xiàn)代交通運輸方式的普及，雖然為人類創(chuàng)造了巨大動力、機會與福祉，但是消耗了巨大的碳基不可再生能源，并產(chǎn)生大量污染排放和溫室氣體。所以交通運輸及相關(guān)領(lǐng)域是減排減碳的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是人類共同面臨的重大課題與重點任務(wù)，應(yīng)在學習借鑒世界各國先進理念、理論、技術(shù)和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極探索我國城市與交通集約節(jié)約、低碳綠色發(fā)展的可行之路。

2 城市交通規(guī)劃策略轉(zhuǎn)變

自20世紀70年代石油危機與全球暖化引起重視以來，國際國內(nèi)城市與交通規(guī)劃領(lǐng)域圍繞節(jié)能減排與可持續(xù)發(fā)展的訴求和目標，開展了大量研究、探索和實踐，積累了豐富的經(jīng)驗，主要包括：精明增長理論與模式，TOD（Transit Oriented Development）理論與模式，以控需求（TDM， Traffic Demand Management）、調(diào)結(jié)構(gòu)、低碳出行為主要目的的交通政策規(guī)劃與實踐，以營造緊湊集約、交通減量、節(jié)能減排為主要目標的公交都市理論與實踐，以低碳可持續(xù)為主要目標的城市可持續(xù)出行規(guī)劃等。

2.1 交通減量，源頭治理

土地利用是交通需求產(chǎn)生的源頭，城市土地利用與交通系統(tǒng)之間存在著強大的互動關(guān)系。城市交通問題的真正解決，有賴于通過調(diào)整城市用地布局和開發(fā)強度來改變交通需求的分布與強度，使交通需求與交通資源供給達到動態(tài)平衡。而要實現(xiàn)城市用地與交通的協(xié)調(diào)發(fā)展，低碳綠色交通概念必須融入城市規(guī)劃，研究城市土地利用與交通資源供給、交通和環(huán)境承載能力的匹配關(guān)系，突出以公共交通為導向的國土空間規(guī)劃，積極推動軌道上的城市帶、軌道上的城市群、軌道上的都市圈和公交都市、公交走廊、公交社區(qū)、公交樓宇規(guī)劃建設(shè)，做好城市功能綜合布局規(guī)劃和配套公共設(shè)施的同步建設(shè)，從而實現(xiàn)公交引導下的城市居住與就業(yè)平衡、居住與消費平衡，盡可能減少跨區(qū)長距離機動化交通出行需求總量[3,4]。

2.2 公交引導和公交優(yōu)先

在運送同等數(shù)量乘客的情況下，公共汽車在道路空間占用、道路環(huán)境污染和能源消耗等方面具有小汽車無法比擬的優(yōu)勢。與國外城市尤其北美城市不同，我國城市的特征是人口密度大、土地資源緊張、土地開發(fā)強度高，城市向外蔓延的特征是人口高密度、建筑高密度的模式。因此，在我國城市化過程中，優(yōu)先發(fā)展公共交通，以公共交通引導、支撐城市空間拓展，是解決城市交通擁堵問題的唯一出路，也是體現(xiàn)社會公平、解決低收入人群出行的基本保障。為了提高公共交通對人口的服務(wù)覆蓋率，應(yīng)盡量將70%以上的居住人口、就業(yè)崗位和消費吸引源規(guī)劃安排在軌道公交走廊沿線和公交樞紐周邊500m范圍內(nèi)，讓絕大多數(shù)居民能在300～500m距離內(nèi)到達軌道或公交車站。同時，城市道路交叉口信號給公交車輛充分的優(yōu)先通行權(quán)，并保證公交發(fā)車頻率不超過5分鐘，高峰期不超過2分鐘，最大程度讓居民公交出行享受足夠的便利性、時效性、可靠性，提高公共交通對小汽車的競爭力和提升乘客公交出行體驗，減少居民對小汽車出行的依賴。

2.3 慢行友好、綠色出行主導

慢行交通（步行和自行車）是最為低碳環(huán)保的出行方式，又益于健康，能增強城市人氣和經(jīng)濟活力。慢行友好的出行環(huán)境還能提高道路資源利用率，緩解城市機動車交通運行壓力，促進城市節(jié)能減排。

我國城市慢行出行比例基本保持在60%以上，但是隨著小汽車迅猛發(fā)展，大城市慢行出行比例下降明顯，小汽車交通出行比例迅速增加。南京、蘇州主城區(qū)慢行出行比例分別從2008年的64.8%、65.6%下降為2018年的51.4%、51.0%，而同期小汽車出行比例分別從5%、15.3%上升到17.7%、29.1%[5～8]。保障慢行友好的出行環(huán)境，引導居民出行方式向低碳綠色出行轉(zhuǎn)變刻不容緩。

步行一般發(fā)生在起始地或中轉(zhuǎn)地500～800m范圍內(nèi)，自行車出行范圍一般在3～5km內(nèi)，通常是居民日常生活和休閑出行，或是其它交通方式兩端的銜接出行，具有距離較短、目的多樣、彈性和隨機性較大的特點。對于慢行系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)圍繞居民日常生活，立足于5～10分鐘慢行便利生活圈，生活圈片區(qū)內(nèi)出行以慢行主導；跨片區(qū)出行以公交主導，遵循TOD理念規(guī)劃營造公交社區(qū)、公交樓宇，優(yōu)化、整合慢行道網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施，做好軌道公交車站接駁換乘，提供門到門響應(yīng)式微公交服務(wù)。通過慢行友好出行環(huán)境的構(gòu)建，鼓勵居民慢行出行，實現(xiàn)綠色出行（公交+步行+自行車）分擔率不低于80%（即南京主城區(qū)2017年的綠色出行水平[8]）。

2.4 小汽車交通科學管控

國際國內(nèi)城市交通治理實踐表明，僅依靠公共交通和慢行交通的投入，并不能成功實現(xiàn)城市交通向綠色低碳方式的轉(zhuǎn)變，還必須對小汽車交通進行管控，降低居民出行對小汽車的依賴。

對小汽車交通的科學管控，一方面是從減少小汽車出行需求角度，通過法律法規(guī)、經(jīng)濟杠桿、規(guī)范標準等非行政手段，提高小汽車擁車成本、用車成本、停車成本、違法成本，降低居民對小汽車出行的依賴。國際國內(nèi)城市曾采取的措施如提高燃油稅率、收取通行費、擁堵費、排碳稅、限制中心區(qū)停車供給、取消政府和企事業(yè)單位免費停車、實施差異化停車價格機制等，在調(diào)控小汽車的整體使用率或者在某一特定區(qū)域內(nèi)的使用率方面取得了顯著效果。

另一方面，研究表明機動車在勻速和中高速狀態(tài)下行駛，其油耗和排放量均低于在非勻速和低速狀態(tài)下行駛。因此，從小汽車交通運行角度，減少交通擁堵、提高機動車運行效率也是實現(xiàn)節(jié)能減排的一個有力手段。通過智能交通、智慧導航和科學精細化交通設(shè)計等技術(shù)手段，提高道路網(wǎng)絡(luò)通行效率，改善交通秩序等，降低交通碳排放。

2.5 鼓勵和推廣新清潔能源車輛、綠色物流與配送

交通運輸領(lǐng)域“雙碳”目標的真正實現(xiàn)還需要交通工具向清潔能源轉(zhuǎn)變。中國是貧油國也是石油消費大國，從2017年開始，我國成為全球第一大石油進口國。近年我國石油進口依存度持續(xù)上升，十三五期間攀升到70%以上。隨著全球經(jīng)濟不確定性增加，能源安全問題事關(guān)國家安全戰(zhàn)略。據(jù)統(tǒng)計，中國每年石油消耗中汽車占比大約為57%。所以，控制交通工具對石油的依賴，一定程度上可以緩解國家對石油的依賴。

專家認為，貨物從生產(chǎn)到銷售僅占生產(chǎn)和加工時間的10%，而幾乎90%的時間用于存儲和運輸、裝卸等物流過程。貨運二氧化碳排放量約占我國運輸領(lǐng)域總排放量的65%左右，促進貨運減排對推動交通行業(yè)實現(xiàn)“雙碳”目標有著非常重要的意義。利用先進的物流技術(shù)推進綠色物流發(fā)展，大力發(fā)展多式聯(lián)運，改變物流運輸結(jié)構(gòu)，提高水路、鐵路在綜合運輸中的承運比例，能夠減少物流配送造成的環(huán)境污染和能源消耗。

2020年，國務(wù)院《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》提出近期要大幅降低純電動乘用車新車平均電耗，提高新能源汽車在新車銷售量的比例，遠期達到純電動汽車成為新銷售車輛的主流，公共領(lǐng)域用車全面電動化。電動汽車、氫能源汽車等新能源車輛低碳環(huán)保的關(guān)鍵，除了包括電動汽車的使用環(huán)節(jié)，重要的是電能來源、電池儲能與回收問題。2020年，我國清潔能源（水、風、核、太陽能）發(fā)電量比例上升到32.1%[9]，隨著清潔發(fā)電能源比例提升，火電污染排放處理、電池處理利用等技術(shù)的提高，電動汽車、氫能源車輛等新能源車輛將有力推動我國“雙碳”戰(zhàn)略的落地實現(xiàn)。

為配合新能源車輛和綠色物流戰(zhàn)略的實施，江蘇等多地區(qū)已將公共充電樁建設(shè)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)范圍，加大用地、資金等支持力度，規(guī)劃建設(shè)充電站。南京從2015年開始在建筑物停車位配建標準與準則中明確提出城市建筑物配建停車場應(yīng)配建汽車充電設(shè)施，電動汽車充電設(shè)施的配置標準和技術(shù)要求應(yīng)在核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃條件中予以明確[10]；2019年版配建標準進一步強化和擴展了充電設(shè)施的范圍，如要求各類建筑物不低于30%的非機動車配建停車位集中設(shè)置非機動車充電設(shè)施等[11]。成都、佛山、蘇州等城市制定了新能源配送車輛便利通行政策，改善車輛通行條件。很多城市建立新能源配送車輛運營補貼機制，降低使用成本。

2.6 建設(shè)綠色交通走廊

城市交通走廊是以某一大運量交通廊道為主體，包括協(xié)同影響腹地空間和必要交通喂給銜接系統(tǒng)，三者共同構(gòu)成的帶狀復(fù)合系統(tǒng)[12]。世界各地的經(jīng)驗表明，建設(shè)城市交通走廊是緩解城市交通主要矛盾、推動城市交通可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)選方法。交通走廊具有提升交通效率和地區(qū)連接性，節(jié)省出行時間和成本，優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)的重大作用，還包括走廊土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的節(jié)約，引導、帶動沿線城市功能和用地的集聚重構(gòu)，以及節(jié)能、減排、污染治理等方面的顯著效果[12]。城市交通走廊包括公交走廊、個體機動化走廊、步行走廊、自行車走廊和貨運走廊等，其中公交走廊運用更廣、所起到的效果也更明顯，尤其是對于人口密度高的大城市、特大城市，公交走廊的地位更高甚至不可或缺。

2.7 推廣綠色交通基建與維養(yǎng)

隨著城市化進程的不斷深入，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資源環(huán)境剛性約束的矛盾日益凸顯。我國建筑垃圾資源化率不足10%，遠低于歐美國家的90%和日韓的95%[13]。2017年《交通運輸部關(guān)于全面深入推進綠色交通發(fā)展的意見》提出推進綠色基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)建，把生態(tài)保護理念貫穿到交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營和養(yǎng)護全過程，合理選用降低生態(tài)影響的工程結(jié)構(gòu)、建筑材料和施工工藝，降低交通建設(shè)造成的生態(tài)影響，并開展交通基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)修復(fù)。

在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面，應(yīng)以降低交通運輸能耗和碳排放為核心，在材料使用、建設(shè)施工及維養(yǎng)等環(huán)節(jié)采取措施。其中，材料使用方面，應(yīng)從理念和管理上充分重視建筑垃圾的再生利用，推進廢舊路面、建筑垃圾、工業(yè)固廢等在交通建設(shè)領(lǐng)域的循環(huán)利用，扭轉(zhuǎn)建筑垃圾、廢舊路面材料對環(huán)境產(chǎn)生的不利影響；推廣采用新型綠色鋪裝材料，降低汽車單位行使里程的能耗和尾氣排放。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工和維養(yǎng)環(huán)節(jié)，應(yīng)加強管理，做到及時清潔施工周邊區(qū)域、施工車輛保潔、道路揚塵控制等。

2.8 交通信息化與智能化技術(shù)應(yīng)用

這是交通新科技應(yīng)用的另一個重要方面，由此發(fā)展起來的智能交通系統(tǒng)、基于互聯(lián)網(wǎng)的車輛共享服務(wù)、基于需求響應(yīng)的多元化公交服務(wù)和在線個人出行計劃對提升交通效率與安全具有巨大推動作用。

交通信息化與智能化技術(shù)的基本出發(fā)點是利用電子、通信、計算機、GPS、GIS等高新技術(shù)，提高交通系統(tǒng)中的人、交通設(shè)施和交通工具之間的有機聯(lián)系，最佳利用交通系統(tǒng)的“時空”資源，降低運輸成本，提高運輸效率，達到節(jié)能減排的目的。從這個意義上來說，智能交通是低碳綠色交通的必然選擇。

3 結(jié) 語

隨著全球氣候暖化，節(jié)能減碳成為全球共同面對的議題，在我國提出“雙碳”目標的大背景下，大城市交通應(yīng)圍繞減碳降耗，從政策法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、運行管理等層面，轉(zhuǎn)變發(fā)展策略，構(gòu)建綠色低碳健康可持續(xù)的交通體系。大城市交通發(fā)展策略轉(zhuǎn)變的內(nèi)容主要應(yīng)包括：城市土地和空間規(guī)劃從源頭減少交通需求量；公交優(yōu)先，慢行友好，管控小汽車，構(gòu)建以慢行和公交為主導的低碳交通出行模式；推進新能源交通工具；推動綠色貨運物流與配送；建設(shè)綠色交通走廊，推廣綠色交通基建與維養(yǎng)；交通信息化與智能化技術(shù)應(yīng)用等。