機(jī)動(dòng)車持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)下的大中城市公共停車設(shè)施建設(shè)發(fā)展思路探討
——以佛山市為例

李 旺

深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心股份有限公司

0 引 言

1 停車發(fā)展現(xiàn)狀

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，佛山機(jī)動(dòng)車保有量高速增長(zhǎng)，停車供需矛盾越發(fā)突出，為城市交通帶來(lái)巨大壓力，行車難、停車難問(wèn)題凸顯。為了滿足公眾出行的停車需求，除配建停車設(shè)施外，政府還會(huì)建設(shè)一定比例的公共停車設(shè)施，但是由于當(dāng)前建設(shè)用地難以保障、政府建設(shè)資金壓力大等突出問(wèn)題，極大地制約了公共停車設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展。因此，為解決這些突出困境，文章系統(tǒng)梳理相關(guān)部委和其他城市政策文件，從而在建設(shè)用地供給、建設(shè)資金補(bǔ)貼兩大方面進(jìn)行積極探索并實(shí)現(xiàn)了諸多新突破。

1.1 停車政策綜述

近年來(lái)，停車問(wèn)題越發(fā)引起國(guó)家相關(guān)部委重視，發(fā)展政策形勢(shì)逐步向好，尤其是在土地和補(bǔ)貼方面不斷放寬政策限制，詳見(jiàn)表1。一是用地供給方面，國(guó)家要求在土地規(guī)劃或供應(yīng)階段提前預(yù)留出一定比例用地，專項(xiàng)用于建設(shè)公共停車設(shè)施，如《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“中心城區(qū)功能搬遷等騰出的土地應(yīng)規(guī)劃一定比例預(yù)留用于停車設(shè)施建設(shè)”[1]；《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》提出“停車場(chǎng)用地供應(yīng)應(yīng)當(dāng)納入國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃”[2]。二是財(cái)政補(bǔ)貼方面，國(guó)家鼓勵(lì)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)模式，目前杭州、重慶等22個(gè)先進(jìn)城市紛紛出臺(tái)建設(shè)補(bǔ)貼政策，用來(lái)吸引社會(huì)資本投資建設(shè)公共停車設(shè)施，這也是各城市探索停車可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑之一。國(guó)家政策環(huán)境為佛山破解困境提供了思路和參考，但是對(duì)于佛山這種老舊小區(qū)、舊村舊廠較多的制造業(yè)強(qiáng)市來(lái)說(shuō)，用地條件、用地性質(zhì)錯(cuò)綜復(fù)雜，土地成本也對(duì)應(yīng)組團(tuán)型城市特征而波動(dòng)，因此亟需在地方層面進(jìn)一步深入研究適合城市自身發(fā)展政策體系。

表1 相關(guān)部門或城市政策

1.2 佛山停車供需矛盾

佛山經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)市民購(gòu)買力的不斷提高，小汽車綜合成本（擁有成本+使用成本）與人均收入的比值逐年降低，由2002年1.59下降至2019年0.97。擁有私人小汽車是市民提高生活品質(zhì)的必然選擇，私人交通出行極具幸福感和自豪感。到2019年底，佛山小汽車保有量約為252萬(wàn)輛，而合法的泊位供給僅有130萬(wàn)個(gè)，且小汽車年均增速要明顯高于泊位增速，如圖1所示。由此產(chǎn)生過(guò)多的停車缺口和出行需求又不斷加劇停車難問(wèn)題，進(jìn)而形成“小汽車快速增長(zhǎng)—泊位缺口增加—增加泊位供給（但不能無(wú)限量增加）—違停執(zhí)法不嚴(yán)（違停成本低）—路內(nèi)停車收費(fèi)沒(méi)效果（使用成本低）—小汽車快速增長(zhǎng)”的惡性循環(huán)。由于國(guó)家政策要求任何城市都不能出臺(tái)新的限購(gòu)政策，因此小汽車增長(zhǎng)源頭是失控的，這是不可持續(xù)的狀態(tài)，停車供需矛盾將越發(fā)突出。

圖1 小汽車與泊位發(fā)展情況對(duì)比

為了緩解供需矛盾問(wèn)題，政府需要科學(xué)合理地增加泊位供給。一方面是提高停車配建指標(biāo)，依賴配建停車來(lái)解決大部分停車需求，彌補(bǔ)因早期對(duì)機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展預(yù)判不足而產(chǎn)生的歷史欠賬。另一方面，通過(guò)建設(shè)公共停車設(shè)施來(lái)緩解老舊小區(qū)、城中村等重點(diǎn)區(qū)域停車難問(wèn)題，這類區(qū)域周邊的土地情況尤為復(fù)雜，有的是符合城市規(guī)劃而不符合土地利用規(guī)劃，有的是土地性質(zhì)不滿足建設(shè)條件的，諸如此類問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，這就導(dǎo)致政府的有心無(wú)力，明明是有土地但卻無(wú)法推進(jìn)建設(shè)，久而久之形成了放任自流的不良狀態(tài)。另外，由于土地成本、建設(shè)成本不斷增加，單純依靠政府建設(shè)公共停車設(shè)施并非一條可持續(xù)發(fā)展之路，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)大、產(chǎn)出效益低，這又進(jìn)一步加劇停車設(shè)施供給乏力。

2 公共停車建設(shè)困境

2.1 用地供給存在嚴(yán)重不足，限制條件較多

用地供給一直是制約公共停車設(shè)施建設(shè)的“卡脖子”問(wèn)題。目前，佛山公共停車設(shè)施建設(shè)用地供給難以保障，根據(jù)《佛山市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2015年修訂版）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），交通場(chǎng)站用地S4可作為公共停車場(chǎng)建設(shè)用地，供應(yīng)量?jī)H占土地供應(yīng)計(jì)劃的10%～20%，且需要優(yōu)先滿足公交、出租車場(chǎng)站等公益設(shè)施，可想而知能夠分給公共停車設(shè)施的用地比例很少。

從用地性質(zhì)兼容情況看，只有軌道交通用地可相容交通場(chǎng)站用地S4，如表2所示，如二類居住用地、商業(yè)用地等都需要經(jīng)過(guò)城市規(guī)劃部門的批準(zhǔn)后方可使用，這恰恰是需要突破的重點(diǎn)方向。根據(jù)《規(guī)定》要求“所有兼容的建筑用地面積不得超過(guò)總用地面積的30%，計(jì)容建筑面積不能超過(guò)總計(jì)容建筑面積的40%”，這就極大限制兼容土地的面積利用率，導(dǎo)致在用地供給方面的進(jìn)一步短缺。

表2 用地性質(zhì)兼容表（節(jié)選）

2.2 投資收益率低，社會(huì)資本引入困難重重

佛山城市發(fā)展歷程造就了市弱區(qū)強(qiáng)的財(cái)稅體制，而市區(qū)兩級(jí)建設(shè)任務(wù)又是由各鎮(zhèn)（街道）來(lái)實(shí)施。因此，公共停車設(shè)施建設(shè)主體和出資主體均是鎮(zhèn)（街道），市區(qū)兩級(jí)并無(wú)任何資金支持，僅依靠鎮(zhèn)（街道）政府出資出力進(jìn)行建設(shè)，壓力很大且動(dòng)力不足。同時(shí)，各鎮(zhèn)（街道）對(duì)于違停執(zhí)法力度普遍偏弱，又存在較多長(zhǎng)期占用免費(fèi)路內(nèi)泊位的行為，對(duì)于收費(fèi)停車場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)無(wú)保障，進(jìn)一步弱化了鎮(zhèn)（街道）建設(shè)公共設(shè)施的主觀能動(dòng)性。

另一方面，由于公共停車設(shè)施建設(shè)資金投入大，加之土地、運(yùn)營(yíng)成本不斷提高，收支不平衡導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)前期虧損嚴(yán)重，整體投資回報(bào)周期長(zhǎng)，以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園和東翠園立體停車樓為例，根據(jù)現(xiàn)狀使用特征計(jì)算這兩個(gè)項(xiàng)目的成本投資回報(bào)期約為11～13年[3]，詳見(jiàn)表3。這就很難吸引社會(huì)資本投資，限制了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展路徑的形成。

表3 立體停車樓單個(gè)泊位投資回報(bào)計(jì)算[3]

3 破題思路與建議

3.1 強(qiáng)化公共停車設(shè)施用地供應(yīng)，突破現(xiàn)有用地條件束縛

一是重點(diǎn)突破《規(guī)定》中對(duì)于土地兼容和土地供給數(shù)量要求。首先，要將停車設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，作為公共停車場(chǎng)建設(shè)的依據(jù)，另外政府每年在儲(chǔ)備的土地中確定一定數(shù)量用地專項(xiàng)用于引進(jìn)社會(huì)資本投資建設(shè)，作為建設(shè)用地保障的基礎(chǔ)。其次，要重點(diǎn)突破《規(guī)定》中對(duì)可建設(shè)用地性質(zhì)的要求，建議控規(guī)中除農(nóng)用地、城市道路、公用設(shè)施、廣場(chǎng)用地外的土地，均可在不改變其規(guī)劃用地性質(zhì)的前提下建設(shè)公共停車場(chǎng)，這就突破了土地兼容性和土地供給數(shù)量比例的嚴(yán)苛條件，在佛山是一次大膽的嘗試與創(chuàng)新。以一類、二類工業(yè)用地為例，這兩種用地與公共停車設(shè)施建設(shè)用地（S4）并不相容，理論上不能用于建設(shè)公共停車場(chǎng)，但是在突破上述規(guī)定后就意味著可不受到規(guī)劃土地性質(zhì)的約束從而用于公共停車設(shè)施建設(shè)。

二是重點(diǎn)突破《規(guī)定》中對(duì)于局限建設(shè)條件下建筑退距要求。結(jié)合佛山當(dāng)前公用設(shè)施短缺的實(shí)際，鼓勵(lì)公共停車場(chǎng)與經(jīng)鎮(zhèn)（街道）民政、市政等相關(guān)政府主管部門認(rèn)定的如垃圾站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等公共配套服務(wù)設(shè)施共同建設(shè)，其中公共停車場(chǎng)部分不計(jì)容。另外，重點(diǎn)解決村居內(nèi)停車設(shè)施匱乏與土地利用條件局限的突出矛盾，建議對(duì)于村居、社區(qū)內(nèi)可利用建設(shè)用地面積較小或較為緊張的情況，在符合消防、交通要求前提下，盡量滿足日照要求，并征得周邊影響范圍內(nèi)居民同意后，將停車場(chǎng)建設(shè)地塊建筑退讓距離最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為3m。這個(gè)3m也是《規(guī)定》中臨路建筑退讓道路紅線的最小距離，換言之，在需退讓基本道路通行區(qū)域外，其他區(qū)域都可用來(lái)建設(shè)停車設(shè)施。上述兩點(diǎn)對(duì)于提高土地復(fù)合利用率具有很大意義，既保障了停車用地供給，又兼顧了其他公用需求，一舉兩得。

三是重點(diǎn)突破原國(guó)土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》中對(duì)于用地供給方式的要求。根據(jù)《劃撥用地目錄》，公共停車場(chǎng)設(shè)施用地并不屬于目錄范疇，只能通過(guò)招拍掛方式獲得，這樣無(wú)疑增加建設(shè)前期的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本。但《劃撥用地目錄》并非完全不可以突破，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法（2019年修訂版）》第54條規(guī)定“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”。理論上公共停車設(shè)施是準(zhǔn)公共物品，其建設(shè)用地應(yīng)屬于“公益事業(yè)用地”之中。因此，為了簡(jiǎn)化前期招投標(biāo)時(shí)間，縮減經(jīng)濟(jì)成本，建議政府或國(guó)有公司投資建設(shè)的公共停車設(shè)施項(xiàng)目用地，可以劃撥方式供地，按實(shí)際發(fā)生的征地及整治費(fèi)用確定劃撥土地成本[4]，突破現(xiàn)有《劃撥用地目錄》束縛，這樣既能保障國(guó)有土地資源不流失，又能快速地完成供地程序、加速建設(shè)。

3.2 研究制定停車建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提升社會(huì)投資吸引力

重點(diǎn)分析珠三角城市和同體量城市的建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，得到不同類別的停車設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼范圍，詳見(jiàn)表4。另外，重慶、長(zhǎng)沙為了更精準(zhǔn)地進(jìn)行補(bǔ)貼，制定了分區(qū)差異化補(bǔ)貼政策，這對(duì)于佛山這種組團(tuán)型城市具有十分重要的借鑒意義。

表4 各城市對(duì)公共停車場(chǎng)建設(shè)補(bǔ)貼（單位：元/車位）

根據(jù)佛山組團(tuán)型城市特點(diǎn)，采用兩種方式確定分區(qū)。一是根據(jù)鎮(zhèn)（街道）樓面地價(jià)測(cè)算，樓面地價(jià)為土地總價(jià)與規(guī)劃建筑面積的比值，即為土地單價(jià)除以容積率，而規(guī)劃建筑面積等于土地面積乘以容積率，容積率等于地上建筑總面積與規(guī)劃用地面積的比值，經(jīng)過(guò)計(jì)算可近似認(rèn)為樓面地價(jià)與土地單價(jià)基本成正比[4]。二是根據(jù)停車缺口和需求劃分，即停車缺口大、需求大的區(qū)域，建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高。由此，綜合得到全市補(bǔ)貼分區(qū)如圖2所示，這也與佛山組團(tuán)型城市特征是十分契合的。

圖2 停車建設(shè)補(bǔ)貼分區(qū)建議（左圖）及城市空間結(jié)構(gòu)（右圖）

參考建筑工程成本，計(jì)算得到不同類別單個(gè)泊位平均建安成本：地上自走式8萬(wàn)元，平面移動(dòng)式/巷道堆垛式等6萬(wàn)元，垂直升降式8萬(wàn)元；地下自走式12萬(wàn)元，平面移動(dòng)式/巷道堆垛式/垂直循環(huán)式等12萬(wàn)元。根據(jù)其他城市經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)貼金額一般為泊位建安成本的25%，計(jì)算得到一類區(qū)建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，二、三類區(qū)按照25%的層級(jí)遞減，詳見(jiàn)表5。本次標(biāo)準(zhǔn)僅設(shè)定各類設(shè)施補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的下限，為不同經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鎮(zhèn)街差異化補(bǔ)貼預(yù)留了靈活空間。

表5 佛山市公共停車設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（單位：元/車位）

4 應(yīng)用案例

文中所提到的重點(diǎn)建議已經(jīng)在佛山實(shí)際工作中得到應(yīng)用。2019年11月，南海區(qū)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)佛山市南海區(qū)公共停車場(chǎng)建設(shè)管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》中將用地性質(zhì)突破、建設(shè)要求放寬、靈活供地方式和建設(shè)資金補(bǔ)貼寫入其中，如“鼓勵(lì)公共停車場(chǎng)與經(jīng)鎮(zhèn)（街道）民政、市政等相關(guān)政府主管部門認(rèn)定的公共配套服務(wù)設(shè)施等共同建設(shè)，其中公共停車場(chǎng)部分不計(jì)容”、“利用城市道路、城市廣場(chǎng)、公園綠地、防護(hù)綠地的地下空間和橋下空間建設(shè)公共停車場(chǎng)的，按劃撥方式供地”、“研究制定停車產(chǎn)業(yè)扶持和鼓勵(lì)性政策，各鎮(zhèn)（街道）可結(jié)合地價(jià)、建安成本等綜合情況，制定差異化建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”[5]等條款。

根據(jù)上述政策，南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)（一類區(qū)）鼓勵(lì)村居（社區(qū)）自主建設(shè)公共停車場(chǎng)，將每個(gè)車位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高至3萬(wàn)元，吸引較多社會(huì)資本參與到停車設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自政策實(shí)施后半年內(nèi)約有62宗設(shè)施建設(shè)意向報(bào)送，如按照政策實(shí)施前的規(guī)定審核只有7宗符合建設(shè)條件，而在政策實(shí)施后審核有45宗是符合條件的，提高約60%。在該政策指導(dǎo)下大瀝鎮(zhèn)工作取得扎實(shí)成效，為全市推動(dòng)公共停車建設(shè)發(fā)展樹(shù)立了優(yōu)質(zhì)的樣板工程。

5 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，停車難問(wèn)題已經(jīng)成為了民生熱點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)乎到市民生活、出行的各個(gè)層面。然而由于用地供給不足、建設(shè)成本過(guò)高、收益回報(bào)率低、周期長(zhǎng)等不利因素，導(dǎo)致佛山在公共停車設(shè)施建設(shè)方面存在較大的困境。為解決上述困境，從土地供給、建設(shè)補(bǔ)貼兩個(gè)方面提出破題思路與建議，并在南海區(qū)得到實(shí)踐，能夠有效增加土地資源供給、吸引社會(huì)資本投資，為推動(dòng)全市停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。