探究當(dāng)前基層水利工程質(zhì)量 監(jiān)督工作現(xiàn)狀和發(fā)展方向

張鵬飛

一、水利工程質(zhì)量監(jiān)督的歷史

我國(guó)工程質(zhì)量監(jiān)督作為政府對(duì)使用國(guó)有資金建設(shè)的工程進(jìn)行監(jiān)管的手段，已經(jīng)走過了三十多年的歷史。早在80年代初期，原國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于試行＜建筑工程質(zhì)量監(jiān)督條例＞的通知》，提出積極推行全面質(zhì)量管理，做好質(zhì)量監(jiān)督工作。隨后，國(guó)家先后頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，提出要建立專門的機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量監(jiān)督工作。1990年，國(guó)家建設(shè)部制定并頒布了《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，明確了由政府主管部門授權(quán)的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)各類新建、改建、擴(kuò)建的工業(yè)、交通和民用、市政公用工程及建筑配件、原材料實(shí)行質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)力。水利工程質(zhì)量監(jiān)督起步于1986年，水利電力部頒布《水利電力部基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督條例》，并成立水利電力工程質(zhì)量監(jiān)督總站。1997年，國(guó)家水利部制定并頒布《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，同年12月又頒布《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》，正式明確了水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)利與職責(zé)，水利工程正式進(jìn)入了業(yè)主質(zhì)量負(fù)責(zé)、監(jiān)理質(zhì)量控制、設(shè)計(jì)質(zhì)量服務(wù)、施工質(zhì)量保證、政府質(zhì)量監(jiān)督的全方面質(zhì)量管理體系。2000年，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《國(guó)務(wù)院第279號(hào)令》經(jīng)國(guó)務(wù)院第25次常務(wù)會(huì)議通過，將工程質(zhì)量監(jiān)督以法規(guī)條例的方式確定下來，賦予了工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位，明確了工程建設(shè)各方質(zhì)量責(zé)任主體的權(quán)責(zé)和義務(wù)，為我國(guó)工程質(zhì)量監(jiān)督工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、水利工程質(zhì)量監(jiān)督職能相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)

根據(jù)《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（水利部水建〔1997〕339號(hào)）文件規(guī)定，工程質(zhì)量監(jiān)督的依據(jù)為：（1）國(guó)家有關(guān)的法律、法規(guī)；（2）水利水電行業(yè)有關(guān)技術(shù)規(guī)程、規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；（3）經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件等。其中水利工程質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)法律主要為《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》等，相關(guān)行政法規(guī)主要為《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》等，部門規(guī)章主要為《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《水利部貫徹質(zhì)量發(fā)展綱要提升水利工程質(zhì)量的實(shí)施意見》《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作清單的通知》《水利部關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督檢查辦法》等；水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作常用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有：《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗(yàn)與評(píng)定規(guī)程》《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》《水利水電工程單元工程施工質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》以及各類規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等。從職能依據(jù)的文件來看，工程質(zhì)量監(jiān)督既涉及行政性文件，同時(shí)涉及眾多的技術(shù)規(guī)程文件（各類規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)）。假如從依據(jù)文件來定義工程質(zhì)量監(jiān)督的性質(zhì)，筆者認(rèn)為，水利工程質(zhì)量監(jiān)督是一種對(duì)技術(shù)和知識(shí)要求較高的行政監(jiān)督檢查。

三、近幾年基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀（以筆者所在蓬江區(qū)為例）

筆者有幸見證了所在地區(qū)近幾年水利工程質(zhì)量監(jiān)督的發(fā)展，以下以江門市蓬江區(qū)為例，介紹基層水利質(zhì)量監(jiān)督工程機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀：

第一階段：2010年以前。蓬江區(qū)轄區(qū)內(nèi)水利工程的質(zhì)量監(jiān)督工作由市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站負(fù)責(zé)，后由于受監(jiān)工程增多，市質(zhì)監(jiān)站不再負(fù)責(zé)區(qū)屬工程的質(zhì)量監(jiān)督工作，2010年后轉(zhuǎn)由蓬江區(qū)農(nóng)林和水務(wù)局負(fù)責(zé)。第二階段：2010-2017年。蓬江區(qū)農(nóng)林和水務(wù)局為蓬江區(qū)水行政主管部門，但未成立專職質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，質(zhì)監(jiān)人員為局股室內(nèi)部人員兼任。隨著高質(zhì)量發(fā)展的要求，政府加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)管的需求日益凸顯，兼職模式已難以滿足發(fā)展要求。第三階段：2017年-2019年。2017年12月，蓬江區(qū)正式設(shè)立專職水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)-蓬江區(qū)水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督站，為蓬江區(qū)農(nóng)林和水務(wù)局的下屬公益一類事業(yè)單位。第四階段：2019年至今。2019年，蓬江區(qū)開始事業(yè)單位改革，為進(jìn)一步厘清行政職能和公益職能邊界，蓬江區(qū)水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督站更名為蓬江區(qū)水利水電工程質(zhì)量管理站，質(zhì)量監(jiān)督包含的行政職能回歸到區(qū)水利局局機(jī)關(guān)，質(zhì)管站保留質(zhì)量監(jiān)督的公益性職能。從以上四個(gè)階段可以看出，質(zhì)量監(jiān)督工作先從一開始的水利局兼職承擔(dān)，到后來的質(zhì)監(jiān)站專職承擔(dān)，再到后來水利局與質(zhì)監(jiān)站分別承擔(dān)，體現(xiàn)了水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作朝專職化、精細(xì)化發(fā)展的趨勢(shì)，筆者預(yù)測(cè)，基層質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)下一步將繼續(xù)朝著專業(yè)化、高度標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方向縱深發(fā)展。

四、基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督發(fā)展中面臨的一些問題

雖然我國(guó)在90年代末就開始實(shí)施水利工程質(zhì)量監(jiān)督制度，但并沒有強(qiáng)制規(guī)定縣（區(qū)）級(jí)必須設(shè)立質(zhì)監(jiān)專職機(jī)構(gòu)，到2014年水利部要求加強(qiáng)水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督責(zé)任，明確提出各地要建立健全水利行政主管部門質(zhì)量與安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大力推進(jìn)縣級(jí)質(zhì)量與安全機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置。至此，基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督開始進(jìn)入發(fā)展階段。縣（區(qū)）基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督發(fā)展有其自身的規(guī)律，遇到的問題也有其自身的特點(diǎn)，主要有以下幾點(diǎn)：

（1）工程數(shù)量多，人員不足。雖然目前來看，我國(guó)大型水利工程建設(shè)中心在向國(guó)內(nèi)西部和國(guó)外轉(zhuǎn)移，但是基層中小型水利項(xiàng)目呈增加趨勢(shì)。以蓬江區(qū)為例，2015年開始的中小河流綜合治理項(xiàng)目，總投資為8361萬元，2019年開始的水環(huán)境治理（一期）項(xiàng)目，水利項(xiàng)目總投資達(dá)2.3億元，2020年開始的水環(huán)境治理（二期）項(xiàng)目，水利項(xiàng)目總投資達(dá)6.2億元。接下來還有西江潭江綜合治理項(xiàng)目等多個(gè)超億元規(guī)模項(xiàng)目。以上的項(xiàng)目，都為一個(gè)綜合項(xiàng)目里面包含了眾多小型水利工程，類型多樣如水閘、泵站、堤防加固、清淤等。由此可見，基層水利工程建設(shè)數(shù)量非常多，任務(wù)特別繁重。但到2020年上半年，蓬江區(qū)專職水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)-蓬江區(qū)水利水電工程質(zhì)量管理站在崗人數(shù)僅為2人，質(zhì)監(jiān)人員明顯不足。經(jīng)筆者了解，江門市其他縣級(jí)市（區(qū)），情況也大抵如此。（2）質(zhì)量監(jiān)督規(guī)范化仍有待加強(qiáng)。在筆者從事質(zhì)量監(jiān)督的過程中，深深感受到基層質(zhì)量監(jiān)督工作的規(guī)范化仍需要加強(qiáng)。究其原因，可能有兩點(diǎn)：①人員自身能力水平較弱?；鶎铀瞬艊?yán)重短缺。②傳統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)督模式對(duì)小型工程存在部分不適應(yīng)。各類規(guī)范文件針對(duì)大中型工程制定，小型工程僅為參考實(shí)施，小型工程的項(xiàng)目法人大多為政府基層部門，非獨(dú)立企業(yè)組織，往往難以專職。另外小型工程的建設(shè)管理模式有其自身的特點(diǎn)，如工程類型眾多、工程分散、重復(fù)性工程內(nèi)容少、施工管理不固定等。（3）質(zhì)量監(jiān)督效力仍有待加強(qiáng)。在新一輪機(jī)構(gòu)改革后，質(zhì)量監(jiān)督的行政職能從專職機(jī)構(gòu)剝離回歸行政機(jī)關(guān)?；鶎铀こ藤|(zhì)量監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)的職權(quán)為公益服務(wù)，但由于現(xiàn)行法律規(guī)定工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)完全承擔(dān)行政職能，質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)與專職機(jī)構(gòu)的剝離導(dǎo)致專職機(jī)構(gòu)的行為效力削弱，雖有行政職能委托的形式，但如何使得專職質(zhì)監(jiān)人員更好的使用行政檢查執(zhí)法權(quán)，增加政府質(zhì)量監(jiān)督的效力，仍有待探索。（4）新工程模式增加質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)工程承包模式為項(xiàng)目法人發(fā)包、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等分別承包，近兩年，基層涌現(xiàn)了一批新承包模式的工程項(xiàng)目，如PPP(Public-Private Partnership)模 式、EPC(Engineering Procurement Construction)模式、EPC+O(Engineering Procurement Construction+Operation)模式等，如蓬江區(qū)2019年和2020年的水環(huán)境治理項(xiàng)目即為EPC+O模式，新的工程建設(shè)模式給質(zhì)量監(jiān)管帶來了風(fēng)險(xiǎn)和更重的責(zé)任。傳統(tǒng)水利工程項(xiàng)目質(zhì)量由項(xiàng)目法人（建設(shè)單位）負(fù)全面責(zé)任，監(jiān)理、施工、設(shè)計(jì)按照合同等對(duì)各自工作負(fù)責(zé)，質(zhì)量終身責(zé)任制也是建立在此基礎(chǔ)之上。但根據(jù)最新的規(guī)定，工程總承包單位對(duì)工程質(zhì)量全面負(fù)責(zé)。這是否能作為免除項(xiàng)目法人質(zhì)量責(zé)任的依據(jù)暫時(shí)還不好判定，但項(xiàng)目法人的監(jiān)管動(dòng)力已經(jīng)被削弱，而關(guān)于新模式下的質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)責(zé)邊界仍然沒有規(guī)定，這勢(shì)必增加質(zhì)量監(jiān)督的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

五、對(duì)基層水利質(zhì)量監(jiān)督下一步發(fā)展的思考

（1）高位推動(dòng)、強(qiáng)化人員培訓(xùn)、出臺(tái)指導(dǎo)性規(guī)范?；鶎淤|(zhì)量監(jiān)督過程中仍使用的是適用大中型工程監(jiān)管的手段，對(duì)小型工程并不是十分適用。水利部或者省水利廳可以根據(jù)基層水利監(jiān)督的實(shí)際情況，出臺(tái)一批適合基層水利質(zhì)量監(jiān)督的相關(guān)法規(guī)辦法，同時(shí)把水利工程質(zhì)量監(jiān)督優(yōu)秀的做法案例，梳理成典型模板，在全國(guó)或者一定區(qū)域范圍內(nèi)推廣實(shí)行，提高基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督的專業(yè)性和規(guī)范性。（2）厘清質(zhì)量監(jiān)督權(quán)責(zé)的關(guān)鍵點(diǎn)，避免一味追責(zé)。工程質(zhì)量與投資、招標(biāo)等情況密切相關(guān)，政府質(zhì)量監(jiān)督作為一種抽查手段，難以完全發(fā)現(xiàn)工程中存在的質(zhì)量問題，而一旦出現(xiàn)工程質(zhì)量安全事故，作為政府監(jiān)管部門似乎無論是否履職盡責(zé)都會(huì)難辭其咎。然而如果想要工程質(zhì)量水平真正提高，就必須將責(zé)任壓實(shí)到工程的相關(guān)建設(shè)方和責(zé)任人。如項(xiàng)目總承包模式的工程，作為項(xiàng)目建設(shè)方的項(xiàng)目法人（建設(shè)單位）的質(zhì)量責(zé)任減少了，但相應(yīng)的責(zé)任應(yīng)該落實(shí)到項(xiàng)目總承包相關(guān)單位而不是轉(zhuǎn)移到政府監(jiān)管部門。因此厘清政府質(zhì)量監(jiān)督權(quán)責(zé)的關(guān)鍵點(diǎn)，是保障政府監(jiān)管、落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任的重要手段。（3）加強(qiáng)質(zhì)量信息化工作。目前工程質(zhì)量資料仍以紙質(zhì)資料為主，檢查資料需要到項(xiàng)目部查閱，同時(shí)資料的及時(shí)性和真實(shí)性難以確保。工程重要的質(zhì)量信息應(yīng)該系統(tǒng)化整理并歸檔，如果能建立一個(gè)質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)，各參建方依照不同的權(quán)限操作，將不同階段的質(zhì)量文件上傳、審查、保存、調(diào)閱等，同時(shí)可以附加管理人員人臉識(shí)別打卡等相關(guān)監(jiān)管功能，形成透明施工、質(zhì)量溯源的模式，必將改革工程質(zhì)量發(fā)展的阻礙，提升政府監(jiān)管水平能力，強(qiáng)化工程質(zhì)量安全的保障。

六、結(jié)語

總體而言，我國(guó)水利工程質(zhì)量監(jiān)督發(fā)展過程中推動(dòng)了工程質(zhì)量的提升，有力保障了國(guó)家投資項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。但基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督起步較晚，目前及今后一段時(shí)期仍將遇到不少問題，如何運(yùn)用新手段、新科技、新辦法去解決這些問題，將是基層水利工程質(zhì)量監(jiān)督的關(guān)鍵所在。