省級(jí)地區(qū)新一輪人才引進(jìn)政策與落實(shí)機(jī)制分析及改進(jìn)研究——以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例

張 艷，楊 康

省級(jí)地區(qū)新一輪人才引進(jìn)政策與落實(shí)機(jī)制分析及改進(jìn)研究——以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例

張 艷1，楊 康2

（1．安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 國(guó)際商務(wù)與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241002；2．安徽師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市新一輪的人才引進(jìn)政策和組織落實(shí)機(jī)制為研究對(duì)象，剖析各省市人才引進(jìn)政策和人才引進(jìn)組織落實(shí)現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題。研究表明，各地方政府人才引進(jìn)政策的同質(zhì)化情況較為嚴(yán)重，一些共性問(wèn)題較為突出，人才引進(jìn)工作落實(shí)過(guò)程中存在多頭管理。因此，應(yīng)提高人才政策與地方實(shí)際的匹配性，搭建系統(tǒng)化的人才管理政策體系，特設(shè)人才政策的統(tǒng)一化管理部門。

人才政策；組織落實(shí)機(jī)制；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；省級(jí)地區(qū)；文本分析

人才歷來(lái)是國(guó)家發(fā)展的核心要素，黨的“十九大”報(bào)告明確指出“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源”。黨的“十九大”以來(lái)，國(guó)內(nèi)數(shù)十個(gè)大中城市出臺(tái)人才引進(jìn)新政，爭(zhēng)相引進(jìn)人才，新一輪“搶人大戰(zhàn)”在全國(guó)輪番上演。自2017年下半年開(kāi)始，以杭州、西安、武漢、成都、南京為代表的15個(gè)“新一線”城市陸續(xù)出臺(tái)了人才引進(jìn)政策。截至2020年底，已有超過(guò)180個(gè)城市發(fā)布人才新政。

不僅地方政府積極推進(jìn)人才引進(jìn)政策的制定頒布，而且學(xué)術(shù)界也開(kāi)始對(duì)特定區(qū)域中不同城市的人才引進(jìn)政策進(jìn)行比較研究。例如劉媛（2012）、鞠煒（2013）、劉玉雅（2016）、劉曉光等人（2018）分別對(duì)江蘇省、京滬浙粵蘇、四川省的人才政策進(jìn)行了比較研究，分析了各地人才引進(jìn)政策的共性和差異，提出了相應(yīng)的人才政策優(yōu)化建議。[1-4]也有部分學(xué)者將研究聚焦于某個(gè)特定人才類型的引進(jìn)問(wèn)題。如李國(guó)君（2013）、陳文（2018）、呂旭寧（2018）等人分別針對(duì)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型人才、科技領(lǐng)軍型人才、科技智庫(kù)型人才進(jìn)行了人才政策的比較分析，提出了改進(jìn)的思路建議。[5-7]

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有研究成果的梳理分析不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的研究主要針對(duì)某個(gè)區(qū)域展開(kāi)，研究方法以文本分析為主，研究?jī)?nèi)容主要聚焦于人才引進(jìn)政策的比較。目前針對(duì)江蘇地區(qū)、京滬粵蘇浙地區(qū)、東西部地區(qū)、滬港地區(qū)的人才引進(jìn)政策研究都曾見(jiàn)諸于刊[8]，然而并未檢索到對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各大城市人才引進(jìn)政策的研究。此外，雖然已有針對(duì)我國(guó)“十二五”以來(lái)省級(jí)引才政策的研究，但2017年以后的最近一輪“搶人大戰(zhàn)”下的引才政策并未納入分析的樣本中。鑒于此，本文以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市為研究對(duì)象，分析2017年以后該區(qū)域省級(jí)人才引進(jìn)政策的屬性信息和文本內(nèi)容特性，挖掘人才引進(jìn)政策和組織落實(shí)過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)建議，以期為各地的人才引進(jìn)提供改進(jìn)思路。

一、研究設(shè)計(jì)及樣本選擇

本研究以文本內(nèi)容分析法為核心，結(jié)合文獻(xiàn)研究結(jié)果，解構(gòu)樣本中的政策內(nèi)容，通過(guò)政策屬性信息的統(tǒng)計(jì)分析來(lái)提煉反映政策本質(zhì)的計(jì)量性特征，最終發(fā)現(xiàn)新規(guī)律、獲取新觀點(diǎn)。此方法有助于降低定性研究的主觀性和不確定性，以便全面、精確和深刻地理解政策文件的統(tǒng)計(jì)特征。

在樣本選擇上，無(wú)論是從政策頒布的時(shí)間前后性上還是從主流媒體的口徑上來(lái)看, 武漢市2017 年頒布的人才引進(jìn)政策都可以作為新一輪城市人才競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)。[9]因此，本文以2017 年作為樣本采集時(shí)間起點(diǎn)，按照人才引進(jìn)政策得出臺(tái)順序，通過(guò)政府官網(wǎng)信息搜集和整理了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市所公開(kāi)的具有典型性、代表性的人才引進(jìn)政策文件。其中，典型性和代表性主要通過(guò)政策發(fā)布機(jī)構(gòu)的層次和內(nèi)容的覆蓋面進(jìn)行衡量。政策文件的統(tǒng)計(jì)信息見(jiàn)表1。

為便于對(duì)各省人才政策的進(jìn)一步分析，本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的角度，以人均GDP為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)9省2市采用K-Means算法進(jìn)行聚類，K值取3，分成了高、中、低三個(gè)類型。然后按照宜昌為長(zhǎng)江上游和中游分界點(diǎn)，湖口為長(zhǎng)江中游和下游分界點(diǎn)的常規(guī)做法，從各省市所處的長(zhǎng)江區(qū)位角度，將9省2市進(jìn)行歸類。具體結(jié)果見(jiàn)表2。

表1 政策文件樣本統(tǒng)計(jì)表

表2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省級(jí)地區(qū)分維度歸類表

二、人才引進(jìn)政策特性及問(wèn)題分析

各地人才引進(jìn)政策的陸續(xù)出臺(tái)顯著促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝瞬诺牧魅肓俊Ｒ晕錆h為例，2017年人才引進(jìn)政策頒布后，留武漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生已達(dá)28.29萬(wàn)人，是頒布前2016年的2倍。雖然各地人才引進(jìn)政策取得了一定效果，但通過(guò)上述對(duì)政策文件的量化分析，不難發(fā)現(xiàn)人才引進(jìn)政策呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特性和問(wèn)題。

（一）人才引進(jìn)力度的差異較大

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和對(duì)人才引進(jìn)觀念的不同，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上的各個(gè)省市對(duì)人才引進(jìn)的力度差異性較大。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的角度看，呈現(xiàn)“中間強(qiáng)、兩頭弱”的橄欖型特點(diǎn)（詳見(jiàn)圖1）。

圖1 不同經(jīng)濟(jì)水平和地理區(qū)位的平均引才政策數(shù)量

具體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高和很低的省市的人才引進(jìn)實(shí)施較晚、力度較小，而處于中間位置省市的人才引進(jìn)工作實(shí)施較早、力度較大。例如，作為一線城市的上海在新一輪人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，人才政策的數(shù)量和力度較小，而諸如武漢、長(zhǎng)沙、重慶則快速制定并頒布極具吸引力的人才引進(jìn)政策，在這些城市政策的刺激下，經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較高的浙江、江蘇等省才開(kāi)始加強(qiáng)人才引進(jìn)的工作。因此，某種程度上而言，東西部地區(qū)人才引進(jìn)政策的制定更多源于中部地區(qū)的刺激而為之。

（二）過(guò)于偏重高層次人才引進(jìn)

通過(guò)對(duì)樣本統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)（詳見(jiàn)表3），所有省份地區(qū)的引才政策都涉及高層次的人才類型，甚至部分地區(qū)的政策文件標(biāo)題就含有“高層次”這一關(guān)鍵詞，如上海、浙江、江蘇等。此外，引才政策涉及海外人才的省份地區(qū)占72.73%，涉及技能人才的地區(qū)占54.54%，惠及高校普通畢業(yè)生的地區(qū)僅占27.27%。不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)更注重高層次人才的引進(jìn)，對(duì)于普通畢業(yè)生的“引、留、用”問(wèn)題，除地處長(zhǎng)江中游的江西、湖北和湖南較為關(guān)注，大多數(shù)地區(qū)都未能重視起來(lái)。

對(duì)于一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，高端人才固然能起到引領(lǐng)作用，但相對(duì)基礎(chǔ)的人力資本才是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐性力量，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)不高的省份來(lái)說(shuō)，在普通人力資本已經(jīng)大量外流的情況下，一味地高價(jià)引進(jìn)高端人才并不能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生顯著效應(yīng)。

（三）獎(jiǎng)勵(lì)性政策偏多，發(fā)展性政策不足

從人力資源管理的角度來(lái)說(shuō)，員工管理包括選、用、育、留四個(gè)方面，其中“育”和“留”是重中之重。對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，吸引人才僅僅是人才管理的第一步，如何留住、用好人才才是核心問(wèn)題。通過(guò)對(duì)樣本統(tǒng)計(jì)不難發(fā)現(xiàn)（詳見(jiàn)圖2），幾乎所有地區(qū)的人才政策中都包含了諸如補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)支持、科研經(jīng)費(fèi)等方面的獎(jiǎng)勵(lì)措施，而在諸如個(gè)人發(fā)展路徑、職稱榮譽(yù)等方面的發(fā)展性政策嚴(yán)重不足。這說(shuō)明目前絕大多數(shù)省級(jí)地區(qū)的人才政策往往更側(cè)重于吸引人才，忽略了留住人才和用好人才的問(wèn)題。

表3 引才政策目標(biāo)對(duì)象統(tǒng)計(jì)表

圖2 人才引進(jìn)措施出現(xiàn)的頻次

這將導(dǎo)致兩種后果，一是人才對(duì)于地方缺乏“粘性”，在面對(duì)更有誘惑力的條件時(shí)，大都會(huì)遠(yuǎn)走高飛，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。二是由于缺乏發(fā)展性政策的激勵(lì)，人才在流入后往往安于現(xiàn)狀，進(jìn)而退化成為普通人力資本，不能發(fā)揮出人才應(yīng)有的價(jià)值。

（四）發(fā)文機(jī)構(gòu)眾多，不利于政策宣傳

各地的引才政策大多由2個(gè)及以上部門聯(lián)合發(fā)布，四川省制定的《四川省“天府萬(wàn)人計(jì)劃”實(shí)施辦法》涉及的部門最多，由13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)。從機(jī)構(gòu)參與的情況看（詳見(jiàn)表4），省委的參與度最高，其次為省政府、省人社廳、省人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組。該結(jié)果說(shuō)明省委、省政府是省級(jí)地區(qū)人才引進(jìn)工作的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，省人社廳、省財(cái)政廳、省教育廳、省科技廳等機(jī)構(gòu)則從各自的業(yè)務(wù)方向提供支持。當(dāng)引才政策主要針對(duì)某一特定領(lǐng)域的人才時(shí)，一般該領(lǐng)域的對(duì)口機(jī)構(gòu)都會(huì)參與政策的制定發(fā)布。

表4 參與發(fā)文機(jī)構(gòu)的數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

雖然很多地區(qū)制定人才引進(jìn)政策的初衷是為了吸引更多優(yōu)秀人才到該地工作和生活。但現(xiàn)實(shí)往往是某人因?yàn)閭€(gè)人原因到該地工作和生活，然后才了解并享受到一些零散的人才政策，引才政策中“引”的價(jià)值作用沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。出現(xiàn)該問(wèn)題的主要原因在于人才引進(jìn)政策的宣傳不到位，一方面，各地區(qū)的人才政策習(xí)慣性的對(duì)內(nèi)傳達(dá)，忽略了對(duì)外宣傳，導(dǎo)致政策只有內(nèi)部人知曉，自然無(wú)法發(fā)揮政策“引才”的作用。另一方面，各省級(jí)區(qū)域人才引進(jìn)政策的來(lái)源較多，政策文件分布零散，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的政策歸口部門。雖然部分地區(qū)特設(shè)省級(jí)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但該小組缺少實(shí)體屬性，不能發(fā)揮政策宣傳和政策咨詢的實(shí)際職能。

三、人才引進(jìn)政策改進(jìn)及組織實(shí)施建議

科學(xué)合理的人才政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有顯著的推動(dòng)作用。本文圍繞上述分析結(jié)果，提出如下幾個(gè)方面的改進(jìn)建議：

（一）提高人才政策與地方實(shí)際的匹配性

通過(guò)上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，各地人才政策缺乏地區(qū)特色，跟風(fēng)和同質(zhì)化的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。對(duì)人才的引進(jìn)和管理不能采用簡(jiǎn)單地照搬主義，而應(yīng)結(jié)合地方的經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活環(huán)境等各方面因素，制定與地區(qū)特點(diǎn)相匹配的人才政策。在我國(guó)，城市所處發(fā)展水平對(duì)于人才聚集起到顯著的影響作用，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中的省市地理上呈現(xiàn)從東至西分布，東西部地區(qū)發(fā)展的不平衡造成了區(qū)域人才分布的不均衡。因此，在人才引進(jìn)上，東西部地區(qū)的政策應(yīng)該有所差異，否則相似的政策實(shí)施后必然對(duì)處于地域劣勢(shì)的省市造成不利影響。例如，上海作為超一線城市和國(guó)際化大都市有著得天獨(dú)厚的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，不需要通過(guò)資金補(bǔ)貼和福利待遇吸引人才，僅憑其戶籍、住房、教育、醫(yī)療等社會(huì)保障類政策就足以招到符合要求的高層次人才。相比之下，西部地區(qū)城市競(jìng)爭(zhēng)力略顯不足，吸引力處于劣勢(shì)，其人才政策提供的不能只是資金補(bǔ)貼，還要配套高規(guī)格的發(fā)展性政策，以期吸引到所需人才。此外，對(duì)于西部地區(qū)而言，高層次人才固然重要，基礎(chǔ)的人力資本同樣不可忽略，因此政策的目標(biāo)群體應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，制定普惠性的人才政策，使普通高校畢業(yè)生也能享受政策紅利。

（二）搭建系統(tǒng)化的人才管理政策體系

人才管理是一個(gè)系統(tǒng)化的工作，人才政策制定應(yīng)該滿足系統(tǒng)化的要求。首先，人才的管理要系統(tǒng)化。人才政策內(nèi)容應(yīng)涵蓋從引人、育人、留人到用人的各個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)雙因素理論，個(gè)人成長(zhǎng)和成就方面的因素能給員工帶來(lái)滿意感。從某種程度上說(shuō)，育人、留人和用人比“引人”更加重要。圍繞人才引進(jìn)政策，還應(yīng)配套建立人才培養(yǎng)機(jī)制，制定有助于提升人才對(duì)城市地區(qū)“黏性”的發(fā)展性政策措施，分層分類評(píng)價(jià)不同人才群體的績(jī)效產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)對(duì)人才績(jī)效的精準(zhǔn)化管理，進(jìn)而提升人才隊(duì)伍的整體效能。其次，政策的目標(biāo)群體要系統(tǒng)化。每個(gè)地方都有自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，相應(yīng)地也要有對(duì)應(yīng)的人才結(jié)構(gòu)。制定政策的目標(biāo)群體應(yīng)結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，高層次人才固然不可少，中低層次的人才也應(yīng)受到關(guān)注。最后，政策的管理要系統(tǒng)化。對(duì)于人才政策，不能一發(fā)了之，后續(xù)政策的有效落地、政策的效果評(píng)價(jià)、政策的動(dòng)態(tài)優(yōu)化等環(huán)節(jié)都不可或缺，完整的政策管理閉環(huán)可以顯著提高人才政策的合理性。需要強(qiáng)調(diào)的是，系統(tǒng)化不是平均化，不論是政策內(nèi)容的制定，還是政策目標(biāo)群體的選擇，都應(yīng)該結(jié)合地方的實(shí)際情況有所側(cè)重。

（三）特設(shè)人才政策的統(tǒng)一化管理部門

目前，我國(guó)各級(jí)政府均設(shè)有相應(yīng)的人力資源和社會(huì)保障部門。通過(guò)上文的政策發(fā)文機(jī)構(gòu)分析不難看出，各地人社部門對(duì)人才政策方面管理的參與度并不相同。有的地區(qū)雖設(shè)有省級(jí)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但該小組更多的是從事人才政策的審批事務(wù)，沒(méi)有真正履行對(duì)人才政策的全面管理。正是由于一些地區(qū)的人才政策管理部門的工作缺失，其人才政策往往只停留在發(fā)文的階段。因此，各地政府有必要特設(shè)人才政策的統(tǒng)一化管理部門，推進(jìn)政策向縱深發(fā)展。所設(shè)部門將負(fù)責(zé)地方人才政策的歸集、宣傳和咨詢，建立政策效果評(píng)價(jià)和改進(jìn)機(jī)制，跟蹤分析人才政策的實(shí)施效果，協(xié)助政策發(fā)文機(jī)構(gòu)不斷修改和完善政策內(nèi)容。

[1]劉媛，吳鳳兵.江蘇三大區(qū)域科技創(chuàng)新人才政策比較研究[J].科技管理研究，2012（1）：72-75.

[2]鞠煒，劉寧.京滬浙粵蘇人才政策比較研究[J].中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2013（15）：87-92.

[3]劉玉雅，李紅艷.京滬粵蘇浙地區(qū)人才政策比較[J].中國(guó)管理科學(xué)，2016（S1）: 733-739.

[4]劉曉光，黃愜.我國(guó)東西部高層次人才引進(jìn)政策文本比較——以四川省和江蘇省為例[J].科技管理研究，2018（24）： 51-56.

[5]李國(guó)君，韋偉光.高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策的比較分析[J].中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2013（9）：82-84.

[6]陳文，胡翔，李燕萍.江蘇省科技領(lǐng)軍人才引進(jìn)與培育政策演進(jìn)脈絡(luò)——2003-2017年政策文本內(nèi)容分析[J].科技進(jìn)步與對(duì)策，2018（23）：43-51.

[7]呂旭寧.科技智庫(kù)人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用和管理研究[J].科技管理研究，2018（10）：258-262.

[8]瞿群臻，孫麗玲.滬港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)人才引進(jìn)與培養(yǎng)的政策比較研究[J].江蘇商論，2011（7）：83-84.

[9]趙國(guó)欽，張戰(zhàn)，沈展西，等.新一輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的工具導(dǎo)向和價(jià)值反思:基于政策文本分析的視角[J].中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2018（6）：75-84.

Analysis of Talent Introduction Policy and Organization Implementation Mechanism in Provincial Level Areas During a New Period——Taking the Yangtze River Economic Belt as an example

Zhang Yan1, Yang Kang2

Taking the talent introduction policies and organizational implementation mechanisms in 9 provinces and 2 cities in the Yangtze River Economic Belt during the new round as the research object, we can figure out the existing problems of talent introduction policies and organization implementation of talent introduction in various provinces and cities. Studies have shown that the homogeneity of the talent introduction policies of various local governments is becoming more and more serious. Besides, there are some common problems and there is multiple management in the implementation of talent introduction. Therefore, it is necessary to improve the matching of the talent policy with the local reality, build a systematic talent management policy system and set up a unified management department for the talent policy.

Talent policy; organization and implementation mechanism; Yangtze River Economic Belt; provincial-level regions; text analysis

2020-02-05

安徽省高校人文社科重點(diǎn)研究項(xiàng)目（SK2019A0869）；安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院科研項(xiàng)目（2019KYR06）

張艷（1988－），女，安徽阜陽(yáng)人，安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院國(guó)際商務(wù)與旅游學(xué)院講師，碩士；楊康（1985－），男，安徽阜陽(yáng)人，安徽師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師，博士，主要從事企業(yè)管理研究。

10.13685/j.cnki.abc. 000539

C964.2

A

1671-9255（2021）01-0029-04