河湖管理與保護(hù)范圍劃定 有關(guān)問題研究

呂建國(guó)

為有效展開河湖管理及保護(hù)，開展河湖防洪及供水、生態(tài)規(guī)劃，支持地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，各個(gè)地方政府均制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為合理開展河湖管理及水利工程管理提供指導(dǎo)。山東省水利廳在2017年10月發(fā)布《山東省河湖管理范圍及水利工程管理與保護(hù)范圍劃界確權(quán)工作技術(shù)指南》，為河湖管理與保護(hù)范圍劃定提供指導(dǎo)，在實(shí)際工作中，對(duì)鄒平市境內(nèi)的50處河湖水庫(kù)等進(jìn)行規(guī)劃，比如小清河、杏花河、勝利河等，部分河湖存在保護(hù)范圍不清及權(quán)屬不明問題，發(fā)生河道侵占及擠占河道等問題，嚴(yán)重威脅防洪工程及供水安全。開展鄒平市河湖管理及保護(hù)范圍劃定，對(duì)推進(jìn)權(quán)責(zé)歸屬及監(jiān)管工作開展具有重要意義。

一、地區(qū)河湖情況

在劃界確權(quán)過程中，針對(duì)鄒平市境內(nèi)的50處河湖水庫(kù)進(jìn)行規(guī)劃，包括2座湖泊、26條河道及22座水庫(kù)。在劃界過程中根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，比如《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中國(guó)人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等。劃界確權(quán)過程中確定各個(gè)河湖的長(zhǎng)度，比如，小清河長(zhǎng)度為46km，左堤23km，右堤46km，左堤提防頂寬度為12m，內(nèi)外護(hù)堤為8m，保護(hù)范圍是左堤因南水北調(diào)干渠，保護(hù)范圍是0m，右堤為100m，以小清河為例探究河湖管理與保護(hù)范圍劃定相關(guān)問題探究。

二、河湖劃界、確權(quán)

1.劃界

掌握河湖管理與保護(hù)范圍劃定工作流程，對(duì)河湖進(jìn)行測(cè)量、制圖、設(shè)立界樁及發(fā)布公告，完成測(cè)算及匯總，掌握界樁埋設(shè)工程量。

（1）布設(shè)界樁

河湖采取省級(jí)地理信息局1:10000地形圖及最新正射影像技術(shù)制作底圖。本次劃界為防護(hù)河堤，設(shè)計(jì)圖紙過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注堤防特點(diǎn)，保持清晰的堤腳線，以堤腳線作為依據(jù)進(jìn)行劃界，實(shí)際對(duì)堤腳線進(jìn)行測(cè)量。由于本次河湖管理與保護(hù)范圍劃定工作涉及湖泊及河流較多，可利用既往保護(hù)范圍線對(duì)地圖進(jìn)行繪制，直接對(duì)界樁進(jìn)行劃定，在埋設(shè)過程中，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)微調(diào)。界樁在布設(shè)過程中，保持100m左右的間距，城鎮(zhèn)段間距在100m以內(nèi)，非城鎮(zhèn)段間距在200m以內(nèi)，曲線段間距在100m，管理范圍變化位置可增加界樁，將管理范圍變化準(zhǔn)確反映。針對(duì)水事高發(fā)地區(qū)及容易發(fā)生問題的河段嚴(yán)密管理。在實(shí)際工作中進(jìn)行調(diào)整。告示牌布設(shè)過程中，1000m布設(shè)1個(gè)，比如，小清河主要分布在左堤與右堤，但集中在右堤。

（2）劃界界樁及告示牌規(guī)格

①界樁：在制作界樁過程中，形狀為長(zhǎng)方形柱體，四個(gè)角的棱角切除，切除部分長(zhǎng)度為10mm，高度為1000mm，橫截面長(zhǎng)度為150mm*寬度100mm。標(biāo)示：豎排字規(guī)格為50mm*50mm，內(nèi)容是嚴(yán)禁破壞，背河道及湖泊面噴“禁止移動(dòng)”，利用藍(lán)色及紅色噴涂，每個(gè)字的間距在20mm。向河道及湖泊面左側(cè)面雕刻水利標(biāo)志，采用藍(lán)色字體，長(zhǎng)度為50mm，寬度為25mm。管理范圍線為藍(lán)色，字體規(guī)格是22mm*22mm，字體間距在5mm，與河道名稱間距為20mm，并預(yù)留空間噴涂編號(hào)。在河湖標(biāo)示右側(cè)面雕刻“鄒平縣人民政府”，字體為紅色，豎排雕刻，規(guī)格為40mm*40mm，字距離頂面為20mm，字間距為5mm，對(duì)寬度適當(dāng)調(diào)整，以上字體除編號(hào)外均適用隸書。在界樁管理過程中，將界樁頂蓋刷成藍(lán)色，厚度在15mm，針對(duì)數(shù)量較多的文字，可適當(dāng)縮減字體，保持標(biāo)示美觀、清晰。在制作材料上，選擇用花崗巖材料，埋設(shè)過程中，下地面600mm，上地面400mm，并設(shè)置混凝土墊層，回填過程中先回填C20混凝土300mm，保證填筑密實(shí)性。界樁埋設(shè)過程中，嚴(yán)禁移動(dòng)這幾個(gè)字應(yīng)當(dāng)背向河湖，與河道岸平齊。

②在告示牌制作過程中，寬度在1600mm，高度在2300mm，面板尺寸為1500mm及1000mm，其正面是政府告示，背面是水法相關(guān)內(nèi)容。制作材料是不銹鋼管支架及鋁制反光面板，在埋設(shè)過程中告示牌立柱在地下400mm，四周澆筑600mm*600mm混凝土基座。垂直反向偏離5%以內(nèi)，水平方向偏離15°以內(nèi)。

③劃界成果：界樁在埋設(shè)后，以數(shù)碼相機(jī)在3-5m處進(jìn)行拍攝，與坐標(biāo)表對(duì)應(yīng)，便于存檔，根據(jù)管理范圍線繪制地形圖，標(biāo)注其中的界樁位置及地理名稱，形成界樁身份證。本次劃界施工項(xiàng)目整體滿足要求，呈現(xiàn)豐碩的建設(shè)成果。

2.確權(quán)工作

（1）工作內(nèi)容及相關(guān)流程

現(xiàn)階段，鄒平市河湖工程中多數(shù)已經(jīng)領(lǐng)取土地使用證，還需進(jìn)一步完善界樁信息。在劃界確權(quán)工作中，首先提出申請(qǐng)，隨后在國(guó)土窗口辦理相關(guān)事務(wù)，相關(guān)科室對(duì)河湖進(jìn)行項(xiàng)目審查，地籍調(diào)查員對(duì)登記材料進(jìn)行審批，確定權(quán)屬，現(xiàn)場(chǎng)確定界限，填寫地籍調(diào)查表，并提出會(huì)審結(jié)果，政府部門審批后注冊(cè)等級(jí)，并設(shè)置界樁及告示牌。在地籍信息化系統(tǒng)中，建立共享系統(tǒng)，編制工作報(bào)告，縣級(jí)政府將報(bào)告驗(yàn)收后整理歸檔。

（2）確權(quán)界樁布設(shè)

根據(jù)河湖及水利工程管理單位規(guī)劃的界限布置確權(quán)界樁，并與鎮(zhèn)界樁等連接，河道直線500m處便可以布設(shè)界樁，界樁密度也能反映出地籍圖完整性。鄒平市河湖管理與保護(hù)范圍劃定工作中，對(duì)小清河、杏花河等河湖面積進(jìn)行復(fù)核，并展開地籍信息化處理。根據(jù)鄒平市實(shí)際情況，針對(duì)河道及水域面積進(jìn)行確權(quán)，灘地面積不進(jìn)行確權(quán)。

三、河湖管理保護(hù)范圍劃定常見的問題及建議

1.河湖管理保護(hù)范圍劃定常見的問題

自水利工程土地劃界工作開展后，我國(guó)多數(shù)地區(qū)已經(jīng)完成土地劃界及確權(quán)工作，但整體效果一般。部分已經(jīng)確權(quán)的土地，受到歷史時(shí)間及資料丟失影響，沒有證據(jù)可以查詢。部分已經(jīng)辦理土地使用證，但初始資料不健全，不被土地管理部門認(rèn)可，國(guó)有土地使用證回收后，部分國(guó)有土地使用證被取消，也有部分地區(qū)，政府為村民辦理國(guó)土使用證時(shí)，存在一地兩證的情況。我國(guó)部分地區(qū)河湖劃界時(shí)，政府無(wú)償補(bǔ)給占用款，多數(shù)未辦理征地及劃界確權(quán)手續(xù)，導(dǎo)致河湖在保護(hù)規(guī)劃后，依舊被村民占用，執(zhí)法無(wú)據(jù)可依。部分辦理使用證的工程修建公路及鐵路等，權(quán)屬劃定困難。長(zhǎng)期受到河道管制及權(quán)屬不清問題影響，部分河道管理范圍被村民占用的情況依舊存在，尤其是不流水的干涸渠道，被周圍居民及耕地占用。劃界確權(quán)工作設(shè)計(jì)工作范圍廣泛，包括國(guó)土及林業(yè)、財(cái)政等，協(xié)調(diào)工作量較大，面對(duì)困難較多。部分地區(qū)群眾認(rèn)為河湖劃界是爭(zhēng)土地，在劃界確權(quán)工作中配合度不高，導(dǎo)致劃界確權(quán)工作開展困難。

2.河湖管理與保護(hù)范圍劃定的建議

各地區(qū)在劃界確權(quán)工作中，還需建立工作小組，負(fù)責(zé)河湖工程確權(quán)工作，落實(shí)各項(xiàng)分工，并召開例會(huì)，觀察工作進(jìn)展，協(xié)調(diào)跨界確權(quán)各項(xiàng)事務(wù)。牢牢把握各項(xiàng)工作制度，構(gòu)建溝通機(jī)制及協(xié)調(diào)機(jī)制，保證水利工程劃界確權(quán)工作的順利進(jìn)展。劃界確權(quán)工作相對(duì)復(fù)雜，任務(wù)較為艱巨，還需積極展開業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升技術(shù)人員綜合能力，解決劃界確權(quán)中的技術(shù)問題。河湖管理與保護(hù)范圍劃定涉及水利、自然資源及城建等多個(gè)部門，部分河灘被規(guī)劃作為農(nóng)業(yè)用地或者建設(shè)娛樂設(shè)施，權(quán)屬關(guān)系較為復(fù)雜。根據(jù)地方實(shí)際情況，省級(jí)層面應(yīng)當(dāng)帶頭，發(fā)布相關(guān)文件，確定責(zé)任權(quán)屬，使地方水利部門及自然資源分工合作，將經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處，共同解決河湖管理與保護(hù)范圍劃定重點(diǎn)及難點(diǎn)問題，市級(jí)及縣級(jí)單位應(yīng)當(dāng)關(guān)注監(jiān)督及考核工作，推進(jìn)整體工作進(jìn)程?，F(xiàn)階段，針對(duì)無(wú)堤防河湖如何進(jìn)行劃分依舊是一項(xiàng)難題，經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)轄區(qū)中的河道形態(tài)及周邊情況綜合考量，探究歷史遺留因素，做好頂層設(shè)計(jì)，保證劃界確權(quán)工作的科學(xué)性。在河湖管理與保護(hù)范圍劃定中還需盡快明確河湖管理范圍內(nèi)在要求，并制定違法約束條件，針對(duì)歷史遺留問題需逐個(gè)處理。比如，部分河流橫穿村莊，群眾在周圍建房屋、挖魚塘，還需思考地區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣及河道保護(hù)要求，從而細(xì)化管理規(guī)定。明確管理范圍埋設(shè)界樁規(guī)定，部分地區(qū)則是插花地區(qū)，界樁設(shè)立及管理難度較大，針對(duì)此類問題均需要設(shè)計(jì)施工單位與地方政府協(xié)調(diào)，找到解決辦法。

四、結(jié)語(yǔ)

河湖管理與保護(hù)范圍劃定對(duì)維護(hù)河湖健康及保證水利工程安全運(yùn)行具有重要意義，為實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理及制度化管理，還需將未能納入河湖管理范圍的河湖進(jìn)行劃界確權(quán)，避免發(fā)生管理范圍不清及執(zhí)法不明等問題。自推進(jìn)依法管理的角度，展開河湖水利工程劃界確權(quán)工作已經(jīng)迫在眉睫。通過河湖管理與保護(hù)范圍劃定避免河湖水利工程被占用，將河湖納入管制范圍，對(duì)恢復(fù)河湖生態(tài)文明具有重要意義。