國土空間規(guī)劃功能定位與實施研究

林麗紅，姜圣澤

（1.沈陽建筑大學規(guī)劃建筑設計研究院，遼寧 沈陽 110168；2.沈陽宏邑規(guī)劃設計有限公司，遼寧 沈陽 110168）

0 引言

我國社會主義建設已經(jīng)進入新時代，需要對國土空間進行合理的規(guī)劃建設，確立國土開發(fā)的戰(zhàn)略格局和目標，從而實現(xiàn)健康可持續(xù)的規(guī)劃與發(fā)展。當前，在組織國土空間規(guī)劃工作的過程中仍存在一些問題，包括資源開發(fā)強度過大，導致生態(tài)平衡遭到破壞，資源嚴重匱乏，嚴重阻礙我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。通過合理的國土空間規(guī)劃，可以優(yōu)化空間保護格局，推動生態(tài)保護修復和土地綜合整治，構(gòu)建美麗宜居家園。

1 國土空間規(guī)劃概述

國土空間規(guī)劃的目的是提高國家治理能力現(xiàn)代化、提升人民的生活品質(zhì)。對國土空間進行規(guī)劃，既可以保護國土空間，也是對政府職能部門、行業(yè)人員及規(guī)劃專業(yè)人員工作模式及意識的提升與轉(zhuǎn)變，具有重要意義。我國國土空間規(guī)劃的演變過程總體上可分為3個階段。

1）改革開放初期的10年，主要體現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃相結(jié)合，空間區(qū)域、空間規(guī)劃、城市規(guī)劃等越來越受到重視，推動國土空間規(guī)劃雛形顯現(xiàn)。

2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，實現(xiàn)重心從城鎮(zhèn)空間到鄉(xiāng)村空間的轉(zhuǎn)化。

3）21世紀至今，我國走向城市時代，全面升級了空間性和區(qū)域性規(guī)劃。

在進行第二次國土空間規(guī)劃過程中，主要涉及戰(zhàn)略性區(qū)域空間規(guī)劃、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，同時還包括跨區(qū)域空間規(guī)劃。調(diào)查結(jié)果顯示，我國多數(shù)省市區(qū)逐步開展了都市圈或大區(qū)域的國土空間規(guī)劃，尤其是北上廣等一線城市，已經(jīng)成為國土規(guī)劃的引領。但是，當前在國土規(guī)劃的過程中仍然存在矛盾及缺失。各城市不斷加快對區(qū)域、城鄉(xiāng)規(guī)劃布局工作，以引領國土空間規(guī)劃的快速推進。

2 國土規(guī)劃的功能定位

2.1 總體定位

在進行國土空間規(guī)劃過程中，主要是對我國的土地資源進行開發(fā)、保護、治理，對整體進行戰(zhàn)略部署，以此推動社會環(huán)境保護等方面的和諧發(fā)展。在國土空間規(guī)劃的過程中，總體定位要體現(xiàn)出基礎性和戰(zhàn)略性特點，其中涉及國土空間的利用、保護和治理，對實際建設活動的開展具有指導性和管控作用。《全國國土空間規(guī)劃綱要（2020—2035年）》明確指出，要將國土資源的實際環(huán)境承受能力作為基礎，推動其開發(fā)、保護、治理等過程。在這些方面，我國國土空間規(guī)劃不斷完善，同時吸收其他國家的成功經(jīng)驗，逐步推動國土的優(yōu)化保護，從而實現(xiàn)綜合治理能力的全面提升。

2.2 主要功能

在當前社會發(fā)展的背景下，推動國土規(guī)劃過程與功能區(qū)域制度建設具有密切的聯(lián)系，可以使開發(fā)工作更好地實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。國土規(guī)劃主要是對土地使用、人口分布進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以此體現(xiàn)各空間的功能性，也是未來發(fā)展的引導方向。以此為基礎對國土開發(fā)進行科學控制，優(yōu)化各個環(huán)節(jié)。國土規(guī)劃的主要功能是實現(xiàn)開發(fā)格局的改進，對區(qū)域進行有效協(xié)調(diào)。

2.3 主要規(guī)劃與整治

國土空間規(guī)劃的開展與傳統(tǒng)的土地利用管理制度息息相關。國土規(guī)劃主要落實土地資源開發(fā)保護工作，屬于剛性管控，能讓保護管理工作更為科學。在規(guī)劃過程中，需要對資源進行合理開發(fā)與保護。還應充分體現(xiàn)空間規(guī)劃效果。土地整治規(guī)劃也是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，是當前土地綜合整治的重要手段。在實際規(guī)劃過程中，需要對各種活動進行統(tǒng)籌安排，從而構(gòu)建省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的規(guī)劃體系。此外，土地數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境在規(guī)劃過程中也不斷受到重視，在提高資源開發(fā)效率的同時，能推動其生態(tài)化、可持續(xù)發(fā)展。

3 國土空間規(guī)劃的具體實施策略

3.1 堅持“以人為本”的規(guī)劃理念

在國土空間規(guī)劃過程中，整個規(guī)劃過程需要在不同類型的空間下開展。整體規(guī)劃理念應重視以人為本。傳統(tǒng)規(guī)劃主要針對物質(zhì)環(huán)境，體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展方面。但是，在國土空間規(guī)劃過程中，需要以人為中心，將人的發(fā)展作為首要目的，改變傳統(tǒng)的思想，將人放在城市改造規(guī)劃的第一位，認識到人是空間的主人。與此同時，還需要按人口總量和分布配置公共服務設施，逐步實現(xiàn)公共設施均等化，滿足人均標準，同時滿足不同人群的需求。在規(guī)劃過程中讓民眾參與，讓他們有參與權和知情權，從而更好地實現(xiàn)以人為本，提高規(guī)劃效率。

3.2 合理設置規(guī)劃指標

為更好地實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的整體控制，需要遵循相關原則。例如，在國土空間規(guī)劃過程中，需要對整個空間進行合理開發(fā)和整治。做好國土空間的規(guī)劃，可以讓開發(fā)方式更加多樣，從而提高資源保護效率，讓生態(tài)環(huán)境不遭受破壞。通常情況下，規(guī)劃指標的設置包括很多類別，如海洋資源開發(fā)保護、國土開發(fā)順序與分類等。當前，在國土空間規(guī)劃過程中需要對開發(fā)環(huán)節(jié)加強管理，包括開發(fā)面積、強度等。在開發(fā)過程中，整個流程十分關鍵，針對不同土地類型進行統(tǒng)籌規(guī)劃；與此同時，城市空間及城鎮(zhèn)工礦整體規(guī)劃目標相一致。在規(guī)劃過程中，需要確保整體規(guī)劃與土地使用的銜接。在國土規(guī)劃過程中，也需要明確治理指標，將城鄉(xiāng)治理目標分解處理，做好治理規(guī)劃，立足于堅守耕地紅線以及提升糧食產(chǎn)量，建立符合標準的農(nóng)田規(guī)模，以此提高耕地質(zhì)量。此外，在國土空間規(guī)劃過程中，還需要充分考慮不同層級政府的司法立法、行政、權力的差異，明確各個層級相對應的職權，以此形成完善的統(tǒng)籌管理格局。如國家的權責在于指導性和政策性，省一級需要保障其協(xié)調(diào)性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市縣重在實施性。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，需推進村莊和社區(qū)規(guī)劃。在規(guī)劃過程中需基于1∶2 000至1∶5 000的比例，建立地籍管理數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)各類別空間規(guī)劃“一張圖”管理。

3.3 保障規(guī)劃實施

在實施國土空間規(guī)劃的過程中，需要將生態(tài)文明建設作為綱要，強化生態(tài)的保護、修復。在國家層面，需要做好層層傳遞，制定相應的管制和監(jiān)督要求。同時，在體制、機制、法制上構(gòu)建相應的保障體系。在實際規(guī)劃過程中，法治保障體系主要針對的是國土空間規(guī)劃法律，需要明確各級政府的分工，制定相應的規(guī)章制度，明確各層次空間規(guī)劃、技術標準等。體制保障主要是推行體制改革，監(jiān)督、實施、決策要分別開展，多部門實施，實現(xiàn)事權不重疊、全覆蓋。保障機制主要是建立動態(tài)的彈性管理機制來應對空間發(fā)展的不確定性。通過對土地利用計劃執(zhí)行情況、土地利用情況、人口規(guī)模等相關數(shù)據(jù)進行分析調(diào)整、年度評價，提高規(guī)劃的適用性。同時，需要建立相應的處罰機制和行政問責機制。若在規(guī)劃過程中出現(xiàn)違反規(guī)劃建設和擅自修改規(guī)范的行為，需要進行處罰。另外，在市場資源配置過程中，需要完善作用機制建設，建立資產(chǎn)核算體系，從而不斷優(yōu)化自然資源的配置效率。

3.4 開放協(xié)調(diào)理念

遵循生態(tài)文明的理念，在國土空間規(guī)劃過程中需要改變傳統(tǒng)的理念和方式，以適應現(xiàn)代化發(fā)展需求。國土空間規(guī)劃需要注重協(xié)調(diào)性和開放性，更好地實現(xiàn)國土空間的優(yōu)化。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，通過建立開放、合作的理念，能更好地為經(jīng)濟發(fā)展注入動力，也可實現(xiàn)跨區(qū)域規(guī)劃，確保過渡空間的順利進行。各地區(qū)在規(guī)劃過程中，需要認識跨區(qū)域的作用，并將其與周邊區(qū)域規(guī)劃更好地結(jié)合起來，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，使各區(qū)域的資源和要素到合理應用。

3.5 規(guī)范數(shù)據(jù)整理

當前，在信息數(shù)據(jù)處理過程中存在數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一的問題，各部門在分享數(shù)據(jù)的過程中易出現(xiàn)相互矛盾、重復的情況，影響國土空間規(guī)劃性。因此，在國土空間規(guī)劃過程中嚴格執(zhí)行各類技術規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，有效整合各種數(shù)據(jù)。合理審核各種數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的真實性，將數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫中，整合利用國土空間規(guī)劃。與此同時，在規(guī)劃過程中會采集到部分涉及國家機密和隱私的信息，應加強對數(shù)據(jù)庫的安全防御，防止數(shù)據(jù)信息遭到黑客侵襲，捍衛(wèi)國家和人民的信息安全。

4 結(jié)語

在進行國土空間規(guī)劃的過程中，需要明確其功能定位和實施策略。國土空間規(guī)劃的功能定位包括總體定位、主體功能、布局規(guī)劃與整治規(guī)劃等。因此，在實施過程中，應堅持以人為本的規(guī)劃理念，合理設置規(guī)劃指標，保障規(guī)劃的實施。同時，秉持開放、協(xié)調(diào)的理念，規(guī)范數(shù)據(jù)整理，國土規(guī)劃管理變得更為協(xié)調(diào)，保證各功能銜接流暢，進一步完善我國國土開發(fā)、保護和管理機制，使經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)。