國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村振興實(shí)施路徑研究

黃慧茵

（佛山市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣東 佛山 528300）

0 引言

國土空間規(guī)劃的提出為我國鄉(xiāng)村振興的實(shí)施帶了來新理念、新生機(jī)，同時(shí)也帶來了新的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村振興面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的難題。由于村莊規(guī)劃理論缺乏、技術(shù)不到位，導(dǎo)致我國鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃并不合理。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先要綜合配置空間資源，重構(gòu)區(qū)域化的鄉(xiāng)村空間，加強(qiáng)鄉(xiāng)村空間治理，注重生態(tài)空間建設(shè)。

1 國土空間規(guī)劃給鄉(xiāng)村振興實(shí)施路徑帶來的新變化

1.1 劃定“三區(qū)三線”，樹立底線思維

國土空間規(guī)劃中明確劃分出城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間（簡稱“三區(qū)”），同時(shí)確定了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線（簡稱“三線”），這就確定了鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)守“三區(qū)三線”的底線思維，地方政府在開展國土空間規(guī)劃時(shí)，要嚴(yán)格按照“三區(qū)三線”的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同時(shí)要結(jié)合地方特色，突出空間發(fā)展戰(zhàn)略的地方特色，從而建立起剛性控制線。在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過程中，要將開發(fā)建設(shè)行為嚴(yán)格控制在剛性控制線以內(nèi)，銜接好區(qū)域管控邊界、管控強(qiáng)度之間的聯(lián)系，同時(shí)遵循自上而下的引導(dǎo)方式，建立自下而上的訴求反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)二者和諧發(fā)展。

1.2 鄉(xiāng)村生態(tài)治理，打造綠色新農(nóng)村

國土空間規(guī)劃中明確指出鄉(xiāng)村生態(tài)治理是規(guī)劃的本質(zhì)內(nèi)容，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)。目前，我國鄉(xiāng)村還存在著污染嚴(yán)重、生態(tài)治理不到位的現(xiàn)象，因此，在國土空間規(guī)劃背景下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需強(qiáng)化生態(tài)管理意識。在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過程中還需完善鄉(xiāng)村生活配套設(shè)施，改善老舊的生活設(shè)施，整治村莊的環(huán)境污染，使其達(dá)到鄉(xiāng)村發(fā)展的生態(tài)指標(biāo)，提升環(huán)境的承載力，力求打造綠色、生態(tài)發(fā)展的新農(nóng)村。

1.3 村莊發(fā)展動(dòng)力需綜合區(qū)域特色

鄉(xiāng)村振興離不開發(fā)展動(dòng)力，而發(fā)展動(dòng)力又是鄉(xiāng)村區(qū)別于其他鄉(xiāng)村的首要特征。因而，在開展鄉(xiāng)村振興工作時(shí)要做到結(jié)合地域特色，發(fā)展鄉(xiāng)村文化，并與時(shí)代接軌，打造特色村莊。我國地大物博，不同的鄉(xiāng)村具有不同的鄉(xiāng)土特色，因而在鄉(xiāng)村振興要注重打造自己的特色，弘揚(yáng)本村的鄉(xiāng)土文化，也可以參考其他地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，但要避免出現(xiàn)千篇一律的樣板化鄉(xiāng)村。

1.4 變革村莊管理方式

鄉(xiāng)村整治是國土空間規(guī)劃背景下的必經(jīng)階段。這就要求地方政府要做好管控引導(dǎo)工作，積極變革傳統(tǒng)的村莊的理方式。村莊管理要使用剛?cè)嵯酀?jì)的方式，推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展目標(biāo)，提升鄉(xiāng)村人的生活品質(zhì)，傳播鄉(xiāng)土特色文化，高效達(dá)成綜合治理鄉(xiāng)村的整體目標(biāo)。同時(shí)，管理村莊應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，守住永久性基本農(nóng)田的底線，合理規(guī)劃“三區(qū)”空間，并劃分出管控邊界，力求在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，追求人與人、人與地、人與房、人與產(chǎn)業(yè)之間的良性循環(huán)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2 鄉(xiāng)村振興亟待解決的問題

2.1 農(nóng)村空心化，人口流失嚴(yán)重

農(nóng)村空心化是我國鄉(xiāng)村振興亟待解決的首要問題。據(jù)有效數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國鄉(xiāng)村消亡數(shù)量約為80個(gè)/d。截至2019年年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%，自此之后，該數(shù)字一直呈加速增長的趨勢。經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步促使農(nóng)村人口逐漸流向城鎮(zhèn)，造成農(nóng)村人口大量流失，產(chǎn)生空心化問題。針對該現(xiàn)象，目前尚無較好的解決辦法。解決農(nóng)村空心化問題是耗時(shí)長、成效緩慢的動(dòng)態(tài)過程，在此過程中還會出現(xiàn)各種問題。因而，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，地方政府應(yīng)加強(qiáng)組織建設(shè)，建設(shè)好基層黨組織、村民自治組織等，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治。

2.2 內(nèi)生動(dòng)力不足，政策執(zhí)行力度不夠

鄉(xiāng)村發(fā)展在落實(shí)國家扶貧政策中取得了重大成效。但在政策推行過程中，內(nèi)生動(dòng)力不足，政策執(zhí)行力度不夠也亟待解決，主要表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、教育水平偏低等。因此，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興還應(yīng)加大農(nóng)村教育的投入，同時(shí)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供技術(shù)支持。此外，還要加大政策的執(zhí)行力度。

2.3 鄉(xiāng)土特色消亡，被迫同化

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興還應(yīng)解決拯救鄉(xiāng)土特色消亡的問題。由于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，造成農(nóng)村人口大量流失，他們進(jìn)城務(wù)工或從事商業(yè)經(jīng)營，參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，他們的消費(fèi)方式、生活模式也發(fā)生了很大改變。原本具有農(nóng)村特色的人口被迫城鎮(zhèn)化，失去了原有的鄉(xiāng)土特色。此外，一些具有歷史底蘊(yùn)的村莊因人口流失也成了“空心村”，失去了原有色彩。

2.4 政策及資金配套不足

政策和資金配套不足是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興亟待解決的問題之一。財(cái)政專項(xiàng)投入和涉農(nóng)資金的整合是農(nóng)村進(jìn)行土地綜合整治的主要資金來源。政府需墊付前期綜合整治的資金投入部分，如果墊付的資金無法及時(shí)回籠，振興鄉(xiāng)村的政策和資金將匹配不足，易拖慢農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，同時(shí)還增大政府的資金壓力。

3 鄉(xiāng)村振興實(shí)踐案例分析

3.1 構(gòu)筑鄉(xiāng)村振興新格局

以福州高新區(qū)的發(fā)展為例。該區(qū)地處福州中心城區(qū)的西南側(cè)，隸屬于閩侯上街鎮(zhèn)五村和南嶼鎮(zhèn)，其管理模式為“一區(qū)多園”，內(nèi)有6個(gè)園區(qū)。該區(qū)以山地為主，農(nóng)村人口多，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也面臨上述問題。為突破困境，福州高新區(qū)黨工委決定抓住鄉(xiāng)村振興的契機(jī)，打造產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展、建設(shè)生態(tài)宜居、有效綜合治理、傳承鄉(xiāng)土民風(fēng)的鄉(xiāng)村振興新格局。實(shí)踐證明該決定正確。福州高新區(qū)在構(gòu)筑鄉(xiāng)村振興發(fā)展新格局的主要經(jīng)驗(yàn)如下。

1）守住鄉(xiāng)村振興的基本原則，即堅(jiān)持黨管農(nóng)村，建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展機(jī)制，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好國土空間區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，編制責(zé)任清單，為振興鄉(xiāng)村提供堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

2）在保有城鎮(zhèn)空間的基礎(chǔ)上，與產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行融合，加大對高新區(qū)土地空間用途的管理力度，打造“三區(qū)”和諧發(fā)展的格局。

3）充分利用高新區(qū)便利的交通優(yōu)勢，綜合推進(jìn)山水、人文和生態(tài)資源的和諧發(fā)展，打造城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的關(guān)系，推動(dòng)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程。

4）利用高新區(qū)的技術(shù)優(yōu)勢為南嶼鎮(zhèn)發(fā)展助力，挖掘南嶼鎮(zhèn)的歷史人文底蘊(yùn)、生態(tài)自然優(yōu)勢，找到鄉(xiāng)村發(fā)展的特色，如修繕?biāo)髁痔厣珰v史街區(qū)，并對其進(jìn)行文物保護(hù)，開放大旗山特色文化歷史旅游區(qū)。為有效留住人才，高新區(qū)出臺相關(guān)人才截留政策，并完善人才福利待遇，如建人才公寓等，充分實(shí)現(xiàn)高新區(qū)城鄉(xiāng)間深度融合發(fā)展。

3.2 打造融合型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系

打造融合型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系要守住生態(tài)保護(hù)的紅線，決不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，要留住綠水青山，在不破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的前提下，打造綠色發(fā)展的生態(tài)農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展契機(jī)，重新規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局，重點(diǎn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，并做大做強(qiáng)。同時(shí)，以此為基礎(chǔ)加快農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，積極發(fā)展旅游業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

1）發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造多樣化的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。以三坪村為例。該村共有山地60 360畝、毛竹地18 000畝、耕地2 190畝。該村在嚴(yán)格保證永久性基本農(nóng)田的前提下，充分發(fā)揮林地資源優(yōu)勢，開發(fā)了“林藥模式”，種植金線蓮、鐵皮石斛、蕨菜等；積極發(fā)展花卉產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大蘭花種植基地，擴(kuò)展蜜柚種植園面積，建立玫瑰種植園，打造玫瑰花海。發(fā)展特色鄉(xiāng)村觀光旅游，構(gòu)建特色化的觀光旅游示范基地，提升三坪村的旅游競爭力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2）旅游產(chǎn)業(yè)是振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)型第三產(chǎn)業(yè)的首選，可優(yōu)先發(fā)展。選擇旅游資源豐富、適合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的地區(qū)，同時(shí)還要具備住宿、餐飲、休閑娛樂設(shè)施完善，擁有便利的交通，距離城鎮(zhèn)距離近等條件。休閑旅游型美麗鄉(xiāng)村模式是該類型的典型發(fā)展模式。以江灣鎮(zhèn)的特色旅游景觀發(fā)展為例。該地區(qū)旅游景觀資源豐富，內(nèi)有夢里江灣5A級旅游景區(qū)、古埠名祠汪口4A級旅游景區(qū)、生態(tài)家園曉起和5A級標(biāo)準(zhǔn)的梯云人家篁嶺4個(gè)品牌景區(qū)。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，該鎮(zhèn)充分利用品牌景區(qū)，建造度假村（蓮花谷），發(fā)展古鎮(zhèn)特色旅游，打造文化生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)鏈。中國美，看鄉(xiāng)村。一個(gè)天藍(lán)水凈地綠的美麗江灣，正成為“美麗中國在鄉(xiāng)村的鮮活樣本”，并以旅游轉(zhuǎn)型升級為拓展空間，加快成為中國旅游第一鎮(zhèn)。

3.3 保留鄉(xiāng)土特色，打造特色新農(nóng)村

保留鄉(xiāng)土特色，打造具有特色的新農(nóng)村，也是鄉(xiāng)村振興的實(shí)施路徑。選址時(shí)要注意具有特殊性的人文景觀，比如古村落、古建筑、古民居或者文化底蘊(yùn)比較豐厚的鄉(xiāng)村，這樣可以充分利用鄉(xiāng)村文化資源，推廣民俗文化，傳承文化經(jīng)典。這種類型比較成功的鄉(xiāng)村文化振興典型當(dāng)屬河南省洛陽市孟津縣平樂鎮(zhèn)平樂村?！捌綐反濉钡拿衷从诠?2年東漢明帝修建的“平樂觀”。該村地處漢魏故城的遺址上，有著豐富的歷史文化底蘊(yùn)。該村有超過800人的農(nóng)民畫家擅長畫牡丹，有的甚至名揚(yáng)全國，農(nóng)民牡丹畫逐漸成為該村發(fā)展的新特色。該村將牡丹畫產(chǎn)業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)，協(xié)調(diào)發(fā)展特色旅游業(yè)，打造有名氣、有特色、有依托、有基礎(chǔ)的新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈，并將其發(fā)展成為具有傳承特色的美麗新農(nóng)村。

4 結(jié)語

在國土空間規(guī)劃背景下振興鄉(xiāng)村，要構(gòu)建鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃支撐體系，著眼于人口產(chǎn)業(yè)與資源文化的發(fā)展，從整體出發(fā)、全局規(guī)劃，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興發(fā)展的新格局。地域特征是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的重要特色，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的時(shí)代背景下，我國振興鄉(xiāng)村更應(yīng)樹立起重視國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略意識，認(rèn)識到發(fā)展條件的不平衡性、差異性，從各方面全面發(fā)展鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。