農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的制約因素及措施探索
——以永春縣為例

張菊萍

(福建省地質(zhì)遙感與地理信息服務(wù)中心，福建 福州 350011)

中國人多地少，經(jīng)濟社會的發(fā)展對土地的依賴性強，伴隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，土地資源供需矛盾日益凸顯。為解決經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境問題，順應(yīng)國家生態(tài)文明體制改革、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求，節(jié)約集約利用土地勢在必行。本次研究以福建省泉州市永春縣為例，永春縣是我國農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)，也是沿海山區(qū)縣，地形多為丘陵山地、少平地，土地資源缺乏，積極探索其建設(shè)用地節(jié)約集約利用的制約因素及措施，對編制永春縣國土空間規(guī)劃，推動國土空間高效利用，促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要參考意義。

1 研究區(qū)概況

1.1 縣域概況

永春地處福建省東南部、晉江東溪上游，東鄰仙游縣，南接南安市、安溪縣，西連漳平市，北與德化、大田交界?？h域土地總面積1 455(km)2，下轄18個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)。2018年，戶籍總?cè)丝?0.55萬人，常住人口46.8萬人，常住人口城鎮(zhèn)化水平59.7%；地區(qū)生產(chǎn)總值419.46億元，比上年增長8.7%，近年來增長速度有所減緩，較2013年增速減少了3.6個百分點。全縣農(nóng)用地128 749.08hm2、建設(shè)用地9 966.3hm2、未利用地6 827.47hm2。

1.2 建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況

(1)城鎮(zhèn)用地

2008—2018年，永春人均城鎮(zhèn)工礦用地由104m2/人提升至118m2/人，超出規(guī)劃確定的111m2/人的控制目標(biāo)；人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地由81m2/人提升至99m2/人，與同地區(qū)山區(qū)縣相比，遠(yuǎn)低于安溪縣的61m2/人。

(2)工業(yè)用地

永春工業(yè)用地約8.2(km)2，主要位于永春工業(yè)園區(qū)，其余位于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)或村莊。工業(yè)園區(qū)位于縣城，于1993年批準(zhǔn)設(shè)立，近年來園區(qū)積極推動智能化改造，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升，工業(yè)區(qū)節(jié)約集約利用取得了一定效果，但仍存在一些問題，如綜合容積率0.95，在福建省開發(fā)區(qū)中位于末等偏上水平；地均稅收實現(xiàn)度較低；另外，經(jīng)調(diào)查，園區(qū)企業(yè)閑置土地約有1 190畝，占被調(diào)查企業(yè)用地的24%左右；目前園區(qū)儲備地較少，已無法支撐永春縣招商發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地分布較為零散，企業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)落后，供水、排水等設(shè)施配套不完善。

(3)村莊用地

永春大部分農(nóng)村人口處于較明顯流出狀態(tài)，但農(nóng)村居民點規(guī)模卻沒有明顯降低。2008—2018年，農(nóng)村常住人口減少41%，農(nóng)村居民點用地規(guī)模僅減少約1%?，F(xiàn)狀人均農(nóng)村居民點233m2/人，10年間增長了69%；考慮到流動人口戶籍未遷出，戶籍人均農(nóng)村居民點達(dá)139m2/人，與《福建省村莊規(guī)劃編制指南(試行)》中規(guī)定的120m2/人以內(nèi)，還有一定的差距。

2 制約因素分析

綜上，永春縣建設(shè)用地節(jié)約集約利用方面存在的問題，積極探索這些問題產(chǎn)生的原因及制約因素，對解決永春縣經(jīng)濟發(fā)展用地瓶頸至關(guān)重要。經(jīng)研究了解，問題產(chǎn)生的原因和制約因素主要如下。

2.1 城鎮(zhèn)用地

(1)城鎮(zhèn)總體布局分散，且規(guī)模較小，經(jīng)濟實力較弱，對人口吸引力不足。永春縣山多地少，受地形條件影響以及區(qū)位、交通等因素的促進(jìn)，城鎮(zhèn)發(fā)展空間受到較大限制，中心城區(qū)建成區(qū)面積僅16(km)2，工業(yè)企業(yè)競爭力普遍不強，缺乏有影響力的大中型企業(yè)和名牌產(chǎn)品，縣城中心城市尚未形成帶動全縣經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的動力。

(2)缺乏合理的規(guī)劃控制和引導(dǎo)。以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃對建設(shè)用地規(guī)模強制性約束較弱，且用地拓展以平面為主，較少考慮地下空間規(guī)劃布局，導(dǎo)致規(guī)劃范圍偏大，土地利用效率偏低。

2.2 工業(yè)用地

(1)從用地標(biāo)準(zhǔn)看，因園區(qū)設(shè)立較早，入園標(biāo)準(zhǔn)低，企業(yè)用地的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)也偏低，而在后期升級轉(zhuǎn)型方面，企業(yè)對升級改造相關(guān)政策尚有疑慮，且難以獲得充足資金支持，同時受限于現(xiàn)行的工業(yè)用地招拍掛出讓制度，在無法保證收益增加的情況下，企業(yè)對提升用地效率缺乏動力。

(2)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，園區(qū)重點企業(yè)以輕紡鞋服、機械裝備制造為主，但從總體看缺乏大型龍頭企業(yè)，沒有形成產(chǎn)業(yè)集聚，多數(shù)企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈上游，如紡織類企業(yè)多以外貿(mào)代工為主，其產(chǎn)品可替代性強，附加值低，同時由于企業(yè)盈利能力受市場波動影響較大，在總體經(jīng)濟形勢趨緩、產(chǎn)品需求量減少、成本上升的情況下，進(jìn)一步加大了產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平提升和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的難度，極大制約了建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

(3)從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況看，園區(qū)工業(yè)用地出讓年期均為50年，受讓土地使用權(quán)的企業(yè)資金壓力較大，造成部分企業(yè)在一期建設(shè)完成后，需先生產(chǎn)盈利后才能開展后續(xù)建設(shè)的情況，降低了土地利用效率，而園區(qū)大部分工業(yè)用地供地較早，無法部分分割出讓，這部分暫無力建設(shè)的土地使用權(quán)也無法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，阻礙了土地效率的提升。

2.3 村莊用地

(1)永春村莊規(guī)劃編制率約50%，大部分村莊缺乏嚴(yán)格的規(guī)劃指導(dǎo)和管控。規(guī)劃強制性約束較少，且執(zhí)行情況較差，村莊建設(shè)監(jiān)管難度大。

(2)居民點分布與功能缺乏合理性。農(nóng)戶已經(jīng)習(xí)慣以自然院落形式散居，在住宅建設(shè)時，受以往的生產(chǎn)生活方式與居住觀念所影響，以大、扁平化為特征，形成了村莊用地零散、建筑空間利用率低的局面。

(3)大部分農(nóng)村流出人口持有“城有房、村有居”傳統(tǒng)觀念，從而導(dǎo)致了離村不退宅和減人不減地等現(xiàn)象。

3 建設(shè)用地節(jié)約集約利用的措施

3.1 城鎮(zhèn)用地

(1)科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。落實國土空間規(guī)劃三條控制線要求，以雙評估、雙評價為基礎(chǔ)，銜接生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田，科學(xué)預(yù)測城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和用地布局安排。(2)堅持內(nèi)涵式發(fā)展，合理開發(fā)地下空間，構(gòu)建立體城鎮(zhèn)，科學(xué)利用城鎮(zhèn)空間。

3.2 工業(yè)用地

(1)對未來進(jìn)園區(qū)的，適當(dāng)提高入園標(biāo)準(zhǔn)；對已落地的，積極推動廠區(qū)升級改造，鼓勵企業(yè)增強自主升級能力，制定獎懲措施，打通融資渠道，提供政策和資金支持。鼓勵和支持企業(yè)逐步向“綠色化、科技化、輕型化、高附加值化”方向進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。提升產(chǎn)業(yè)品牌質(zhì)量水平、實施工業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略、引入高新技術(shù)項目培育新產(chǎn)業(yè)，提升土地利用效率。探索不同年期土地使用權(quán)出讓、工業(yè)用地租賃模式，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、推進(jìn)智慧園區(qū)建設(shè)，減輕企業(yè)資金壓力，推動存量土地流轉(zhuǎn)。

(2)關(guān)閉鄉(xiāng)村低效企業(yè)用地，復(fù)墾或改造成其他用途；科學(xué)統(tǒng)一構(gòu)建排水、供水等公用與儲存等生產(chǎn)設(shè)施，提高設(shè)施共享性，繼而提升土地利用率；積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村企業(yè)向城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)集聚，在土地有限的情況下，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地布局，提高產(chǎn)業(yè)層次，發(fā)揮集聚效益。

3.3 村莊用地

(1)開展農(nóng)村全域土地綜合整治，有效治理空心村和閑置宅基地。(2)按需編制村莊規(guī)劃，與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田銜接，合理劃定規(guī)劃范圍，既為村莊未來發(fā)展留有空間，又避免村莊無序發(fā)展。(3)積極宣傳，樹立一戶一宅與超占交額等觀念，規(guī)范宅基地管理。

4 結(jié) 語

綜上，本文通過調(diào)查研究分析，發(fā)現(xiàn)了永春縣城鄉(xiāng)建設(shè)節(jié)約集約利用存在的一些問題和制約因素，并努力探索節(jié)約集約利用的措施，為永春縣國土空間規(guī)劃編制提供了一部分基礎(chǔ)參考。以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃更多的是擴張型、增量式的規(guī)劃，隨著空間規(guī)劃體系改革推進(jìn)，國土空間規(guī)劃作為新的高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃，更加注重落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，并向內(nèi)涵式、集約型和綠色型規(guī)劃轉(zhuǎn)變。因此，探索國土空間節(jié)約集約利用是我們要持續(xù)研究的課題。