城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開發(fā)用地的規(guī)劃管理

楊文

（甘肅省靈臺(tái)縣規(guī)劃事務(wù)中心，甘肅平?jīng)?744400）

0 引言

城鎮(zhèn)建設(shè)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展獲得了進(jìn)一步創(chuàng)新，當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)廣泛應(yīng)用建筑工程開發(fā)用地的規(guī)劃管理。然而，在國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開發(fā)用地的規(guī)劃管理中還存在很多需要進(jìn)一步完善的地方。所以，必須對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)中建筑工程開發(fā)用地規(guī)劃管理的影響因素進(jìn)行全面梳理和總結(jié)，通過(guò)科學(xué)的手段提高規(guī)劃品質(zhì)，以更能滿足人們對(duì)規(guī)劃管理的需要。在城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開發(fā)用地規(guī)劃管理的應(yīng)用時(shí)，必須對(duì)規(guī)劃品質(zhì)給予高度重視，有效保證城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的穩(wěn)定安全。

1 城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開發(fā)用地的特點(diǎn)

1.1 具有空間拓展性

對(duì)城鎮(zhèn)而言，注重空間拓展性是建設(shè)用地的一個(gè)重要部分，尤其是針對(duì)部分大城鎮(zhèn)的中心城區(qū)，地段好價(jià)格高，甚至到十分昂貴的地步，因此，針對(duì)這些部分的地段，必須充分考慮發(fā)展和利用其垂直空間，以此從縱向拓展土地的空間，大大提高土地利用率。當(dāng)前，在使用建設(shè)用地過(guò)程中，日益增加了對(duì)土地縱向的空間開發(fā)，從增加密度和容積兩方面體現(xiàn)了空間的擴(kuò)展特性。

1.2 難以實(shí)現(xiàn)逆轉(zhuǎn)性

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)大部分都是利用城鎮(zhèn)周邊耕地進(jìn)行建設(shè)，這是因?yàn)檫@部分用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地成本較少，難度較小，只需較少的資金就能開發(fā)利用，然而，這樣的改造最大的弊端是具有不可逆性，即農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地后就無(wú)法恢復(fù)原狀，因此，擁有這塊土地所需要付出的價(jià)格就更高。由此，正因?yàn)檫@種不可逆轉(zhuǎn)的特性，必須在全面考察和充分論證的基礎(chǔ)上，選擇用地，并控制好轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地的農(nóng)用土地指標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)更加科學(xué)、合理地利用農(nóng)用土地，保證土地轉(zhuǎn)變的可行性。

2 城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開發(fā)用地規(guī)劃管理存在的問(wèn)題

2.1 無(wú)序擴(kuò)張

在擴(kuò)展城鎮(zhèn)用地，大刀闊度推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過(guò)程中，建設(shè)用地日益縮減，這一問(wèn)題充分體現(xiàn)在我國(guó)日益高漲的房產(chǎn)價(jià)格上，部分政府出于提升本地GDP 和業(yè)績(jī)的目的，常以興建土木的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然在一定程度上推動(dòng)了本地經(jīng)濟(jì)，然而也帶來(lái)一系列突出的問(wèn)題，例如盲目不斷擴(kuò)張使建設(shè)用地大大縮減，不利于為人們創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，降低生活品質(zhì)。

2.2 非建設(shè)用地大幅縮減

隨著我國(guó)進(jìn)入了城市化快速發(fā)展的時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)用地的供應(yīng)和需求之間的矛盾越來(lái)越尖銳。由于無(wú)須使用建設(shè)用地導(dǎo)致非建設(shè)用地大幅縮減。當(dāng)前，許多城鎮(zhèn)趨于飽和狀態(tài)，為了增加建設(shè)用地，人們把注意力轉(zhuǎn)移到非建設(shè)用地上，許多城鎮(zhèn)的非建設(shè)用地都被改造為建設(shè)用地，大大減少了非建設(shè)用地面積，尤其是占地面積比重較大的綠化用地。換言之，出于商業(yè)利益的目的，許多環(huán)保綠化，改善生活環(huán)境的非建設(shè)用地被無(wú)序使用，然而這一問(wèn)題仍未得到高度重視，肆意開墾和建設(shè)的行為大有所在，進(jìn)而嚴(yán)重破壞了許多非建設(shè)用地，嚴(yán)重?fù)p害城鎮(zhèn)與自然生態(tài)結(jié)構(gòu)的平衡，破壞環(huán)境，大大影響生態(tài)功能。

2.3 規(guī)劃指導(dǎo)作用差

若決策者對(duì)土地的建設(shè)再不做出正確、有效的控制手段，則會(huì)導(dǎo)致更加嚴(yán)重的土地浪費(fèi)和濫用的情況。就目前實(shí)際而言，許多地區(qū)決策者依然沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)該問(wèn)題，地方政府對(duì)城鎮(zhèn)土地的供需關(guān)系和供求關(guān)系未做出謹(jǐn)慎、全面的分析，因此，產(chǎn)生大量盲目開發(fā)非建設(shè)用地，一味追求經(jīng)濟(jì)利益的行為，甚至還有一些地區(qū)開墾耕地，造成極其不良的后果。此外，部分規(guī)劃決策未獲得社會(huì)大眾的普遍認(rèn)可就隨意濫用土地，這是由于部分土地使用者利益可能會(huì)因土地規(guī)劃受損，因此，在土地規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃決策中充分納入土地使用者的權(quán)益，才能保證規(guī)劃決策受到肯定和普遍認(rèn)可，為順利實(shí)施規(guī)劃掃除障礙，降低難度。此外，土地規(guī)劃還應(yīng)以法律為武器，保障決策方案與決策目標(biāo)的一致性。

2.4 規(guī)劃決策缺少可執(zhí)行性

許多地方存在土地規(guī)劃決策與地方政府目標(biāo)不契合的現(xiàn)象。比如，許多沿海發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)為大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)及工業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)了犧牲耕地，將其改造為建設(shè)用地的行為。而許多經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的內(nèi)陸西部地區(qū)卻自以為耕地多，也占用耕地來(lái)尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略了對(duì)耕地的保護(hù)，土地資源利用規(guī)劃嚴(yán)重不合理。所以，從自身來(lái)看，土地規(guī)劃操作性問(wèn)題不足，因此，其決策實(shí)施效果受到大眾滿意度的影響。大量地區(qū)政府編制規(guī)劃中，嚴(yán)重缺乏完善的方法體系與科學(xué)理論知識(shí)。因此，規(guī)劃決策執(zhí)行力嚴(yán)重不足、缺乏較強(qiáng)的可操作性最根本的原因就是土地規(guī)劃、規(guī)劃方案、投資計(jì)劃市場(chǎng)不配套所致。

2.5 城鎮(zhèn)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)不夠合理

目前我國(guó)部分城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)存在不夠合理的現(xiàn)象。雖然我國(guó)近年來(lái)一直堅(jiān)持的是嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，重點(diǎn)發(fā)展小城市和中等城市的發(fā)展方針，但是目前我國(guó)部分大城市出現(xiàn)快速外延擴(kuò)張的現(xiàn)象，國(guó)內(nèi)也迅速發(fā)展起來(lái)很多的小城鎮(zhèn)，這也就使我國(guó)的部分城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)存在不夠合理的現(xiàn)象，和區(qū)域土地之間的利用不能很好地進(jìn)行銜接，也不符合這一區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，區(qū)域城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃較為落后，不能很好地和土地利用規(guī)劃進(jìn)行銜接，現(xiàn)階段我國(guó)大量的農(nóng)村人口逐漸進(jìn)入城鎮(zhèn)中，這就使城鎮(zhèn)用地不斷拓展，但農(nóng)村人口在農(nóng)村中的用地并沒(méi)有減少，很多農(nóng)民都存在“雙重占地”的現(xiàn)象。

3 城鎮(zhèn)建設(shè)建筑工程開發(fā)用地規(guī)劃管理的有效策略

3.1 合理處理土地資源

土地使用情況是農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要的內(nèi)容，它是國(guó)家能否穩(wěn)定發(fā)展的重要決定性因素。所以，地方政府在規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)中，要減少耕地面積的使用，保證城鎮(zhèn)農(nóng)田數(shù)量。另外，雖然我國(guó)在西方國(guó)家眼中是資源大國(guó)，然而由于我國(guó)龐大的人口數(shù)量，即使擁有豐富的整體資源，但人均資源量很少，有限的耕地面積若得不到充分保護(hù)，盲目占用耕地，忽視對(duì)其保護(hù)，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的不良影響。我國(guó)在耕地保護(hù)上已經(jīng)頒布了不少法律法規(guī)。地方政府工作人員應(yīng)當(dāng)掌握相關(guān)法律法規(guī)，按照規(guī)定和要求合理規(guī)劃土地，保證城鎮(zhèn)建設(shè)用地與非建設(shè)用地的均衡發(fā)展。

3.2 重視綠化用地

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題頻出，例如沙塵暴等，這些問(wèn)題都對(duì)人們的生活環(huán)境造成破壞，影響城鎮(zhèn)居民正常生活和生活品質(zhì)，由此來(lái)看，城鎮(zhèn)綠化建設(shè)工作應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁叨戎匾?，?guī)劃人員必須注重綠色、協(xié)調(diào)、循環(huán)發(fā)展，把城鎮(zhèn)建設(shè)用地與綠化建設(shè)用地?cái)[在同等重要的位置，充分發(fā)揮綠化帶對(duì)環(huán)境的保護(hù)作用。綠化用地的應(yīng)用價(jià)值不言而喻，不僅能設(shè)置在居民區(qū)與工業(yè)區(qū)之間阻隔工業(yè)區(qū)對(duì)居民區(qū)的污染，保障城鎮(zhèn)居民的身心健康，還能應(yīng)用在道路兩側(cè)，凈化汽車尾氣，凈化空氣，具有良好的環(huán)境保護(hù)作用。

3.3 加強(qiáng)工業(yè)區(qū)污染問(wèn)題整治

過(guò)去我國(guó)在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上走了“先污染、后治理”的彎路，如今，人們的思想觀念出現(xiàn)了極大變化，隨著社會(huì)發(fā)展越來(lái)越注重環(huán)境保護(hù)，我國(guó)把綠色可持續(xù)發(fā)展作為一項(xiàng)基本國(guó)策，在城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中，堅(jiān)決不走過(guò)去的老路，而要走一條綠色發(fā)展之路。在城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中，要把居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)的關(guān)系處理好，盡可能減少工業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)環(huán)境造成污染和破壞。通常而言，工業(yè)區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)置在離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的地方，遠(yuǎn)離居民區(qū)。規(guī)劃者還要根據(jù)本地的地形、氣候等環(huán)境因素，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)各區(qū)域，避免居民生活受到其他外界因素的干擾。

3.4 加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督工作

城鎮(zhèn)規(guī)劃的任務(wù)是由政府承擔(dān)和負(fù)責(zé)的，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)相關(guān)政府，強(qiáng)有力開展監(jiān)督工作。政府部門必須監(jiān)督城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程與方式上建立專門的監(jiān)督部門，嚴(yán)厲打擊侵占耕地的行為，避免違章搭建等情況。另外，政府還承擔(dān)著落實(shí)土地規(guī)劃工作的職責(zé)，在方案建立后，政府部門應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，互相監(jiān)督，保證合理有效利用土地資源。

3.5 提高土地編制規(guī)劃預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性

土地規(guī)劃方案具有一定的技術(shù)難度，因此在規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮技術(shù)性問(wèn)題，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人口等方面的情況做出全面的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，做出合理的預(yù)測(cè)方案及模型，平衡城鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地與非建設(shè)用地的關(guān)系，禁止浪費(fèi)土地資源。土地供需關(guān)系的預(yù)測(cè)必須遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，以政府為主要抓手，合理、準(zhǔn)確、科學(xué)地進(jìn)行預(yù)測(cè)，有效開展土地規(guī)劃。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)中越來(lái)越普及應(yīng)用建筑工程開發(fā)用地的規(guī)劃管理理念和相關(guān)策略，但直到現(xiàn)在，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)仍處于對(duì)建筑工程開發(fā)用地規(guī)劃管理的探究過(guò)程。所以，如何促進(jìn)建筑工程開發(fā)用地規(guī)劃管理質(zhì)量的提高已成為我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)急待解決的重要問(wèn)題。因此有必要通過(guò)科學(xué)有效的手段控制建筑工程開發(fā)用地的規(guī)劃管理質(zhì)量，保障其規(guī)劃品質(zhì)，從而更好地推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。