水利水電工程建設(shè)征地移民安置法律法規(guī)和規(guī)范性文件簡述

潘 斌 ，東 博

（1.國家電投黃河上游水電開發(fā)有限責(zé)任公司，青海 西寧 810008；2.中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計研究院有限公司，陜西西安 710065）

0 引言

2020 年1 月1 日，最新修訂的《土地管理法》開始實施，這是土地法頒布以來經(jīng)歷的第四次修訂，見證了我國土地制度的不斷發(fā)展和完善。水電工程等工程建設(shè)活動的土地征收和征用須遵從《土地管理法》的規(guī)定實施，所以《土地管理法》是我國征地移民政策體系中的重要指導(dǎo)法律。指導(dǎo)水電工程征地移民工作的另一部重要法律是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）。2017 年5 月2 日國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例〉的決定》，對《條例》做出第三次修訂。《條例》是我國水庫移民方面最主要的政策法規(guī)，它的不斷修訂完善伴隨著我國水利水電工程事業(yè)的蓬勃發(fā)展，見證了我國水庫移民政策體系的建立、發(fā)展到不斷完善的過程。

1 征地移民安置相關(guān)法律法規(guī)的沿革與發(fā)展

新中國成立伊始，中國政府就開始關(guān)注移民補償與安置工作，建立了一系列的政策法規(guī)。1953 年頒布的《關(guān)于國家建設(shè)用地征用土地辦法》中規(guī)定：“必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”，并就有關(guān)補償原則、對象及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體規(guī)定。1958 年發(fā)布的《國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)征用土地辦法》，除進(jìn)一步明確有關(guān)補償規(guī)定外，對農(nóng)村移民安置提出就近及農(nóng)業(yè)安置的指導(dǎo)原則。1964 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了原水利電力部《關(guān)于認(rèn)真制訂水庫移民安置規(guī)劃，爭取及早完成安置任務(wù)的意見》，進(jìn)一步要求安置移民應(yīng)該從生產(chǎn)、扶持移民恢復(fù)和發(fā)展方面著手。改革開放后，隨著大中型水利水電工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，征地移民工作逐漸成為項目建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)。1988 年頒布的《中華人民共和國土地管理法》（以下法律、法規(guī)、規(guī)章均用簡稱），規(guī)定了國家建設(shè)征用土地的補償和安置標(biāo)準(zhǔn)。1991 年國務(wù)院根據(jù)《土地管理法》和《水法》的有關(guān)規(guī)定，制定頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，該條例作為我國水利水電工程移民的第一部專業(yè)法規(guī)，明確了移民安置基本指導(dǎo)思想和目標(biāo)，即國家提倡和支持開發(fā)性移民，采取前期補償補助與后期生產(chǎn)扶持的方法，逐步使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。1998 年8月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議，第二次修訂了《土地管理法》，修訂后的《土地管理法》將土地補償補助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高：征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6~10 倍；安置補助費標(biāo)準(zhǔn)為4~6 倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。進(jìn)入21 世紀(jì)，市場經(jīng)濟(jì)在中國高速發(fā)展，同時移民安置和失地農(nóng)民利益問題受到全社會的極大關(guān)注，黨中央及時提出了以人為本、構(gòu)建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列重大舉措，以前所未有的廣度和深度踐行法治，形成全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略。

2 水利工程征地移民中的安置問題

在建設(shè)水利工程過程中，經(jīng)常需要占用施工地區(qū)以及周邊的用地，這些用地可能是居民住房或者農(nóng)業(yè)用地，若發(fā)生征用就必須使這些居民遷居別處，也就是工程征地移民。但是，水利工程征地移民與其他移民類型有所差異，這種征地移民形式具備一定的被動性，是一種維護(hù)國家利益的征地移民形式。具體來看，我國水利工程多選取在位置偏遠(yuǎn)的地區(qū)興建，而這些地區(qū)大多是農(nóng)村地區(qū)，因此，一旦興建水利工程就必然涉及大范圍的人口遷移活動。發(fā)生征地移民后，不僅要安置當(dāng)?shù)厝嗣?，還要解決其住房、耕地等問題，這就導(dǎo)致我國水利工程征地移民面臨較大挑戰(zhàn)。與此同時，出于為社會和人民謀福祉的角度，要求水利工程建設(shè)必須具備連貫性，當(dāng)?shù)鼐用駝?wù)必密切配合。但很多居民并非自愿移民，對于這種強(qiáng)制性的征地工作，當(dāng)?shù)鼐用裢鶗霈F(xiàn)抵觸情緒，甚至?xí)璧K水利工程建設(shè)。水利工程開始建設(shè)之前，必須做好征地工作，配備完善的征地材料，制訂科學(xué)合理的征地補償和移民安置方案，與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行充分溝通，使居民理解水利工程建設(shè)的重要性，盡量獲取所有居民的認(rèn)同感，從而避免居民產(chǎn)生抵抗情緒。

3 征地移民法律法規(guī)和規(guī)范性文件

3.1 新時代移民政策

進(jìn)入“十三五”后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時代，開始從量向質(zhì)的轉(zhuǎn)變，同樣，水利水電行業(yè)經(jīng)過幾十年的高速發(fā)展，“十二五”末，我國水電裝機(jī)總規(guī)模已達(dá)到3.2 億kW，我國東部、中部的水電資源基本開發(fā)完畢，剩余資源集中在西部地區(qū)水利水電行業(yè)發(fā)展也需要從高速向深度發(fā)展轉(zhuǎn)變。水利水電開發(fā)將會放緩速度，巨型、大型水電站將會越來越少，同時由水利水電工程建設(shè)產(chǎn)生的水庫移民數(shù)量也將會相應(yīng)減少。在新時代經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展方向下，水庫移民政策也將做出必要的調(diào)整。2017 年5 月2日，國務(wù)院通過國務(wù)院令第679 號，公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例〉的決定》。主要修改內(nèi)容為大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補償標(biāo)準(zhǔn)，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。與471號令頒布時明確廢止74 號令版本移民條例不同，此次679 號令修訂并未廢止471 號令版本的條例，修改內(nèi)容主要是征地補償、零星樹木及青苗補償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)的調(diào)整以及補充，移民條例的整體框架和其他內(nèi)容不做改變。此次移民條例的修訂顯示出我國移民政策框架已經(jīng)相對完整和固定，以后的發(fā)展方向?qū)⑹请S社會發(fā)展而產(chǎn)生的局部調(diào)整和改進(jìn)。

3.2 移民相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件

①土地管理類：《土地管理法》（中華人民共和國主席令第二十八號，2004 年修訂）、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（國務(wù)院令第588號，2011 年）、《耕地占用稅法》（實施時間：2019 年 9 月）、《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院令第592 號，2011 年）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（實施時間：2021 年9 月）等；②林地管理類：《森林法》（2019 年修訂版）、《森林法實施條例》（國務(wù)院令第666號修訂2016 年）（注：新條例還未出臺）；財政部、國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《森林植被恢復(fù)費征收使用管理暫行辦法》的通知（財綜〔2002〕73 號）等；③其他法律法規(guī)：《水法》（2016 年 7 月修訂）、《防洪法》（2016 年修正）、《文物保護(hù)法》（2017 年修正）、《礦產(chǎn)資源法》（2009 年修正）、《河道管理條例》（國務(wù)院令第698 號修訂，2018 年）等。

4 總結(jié)與展望

首先水電行業(yè)被征地農(nóng)民社會保障政策與其他行業(yè)被征地農(nóng)民社會保障政策的差異將會破除。水電行業(yè)被征地移民的保障政策長久以來低于其他行業(yè)而造成移民攀比、阻工等問題將會減少。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策保障標(biāo)準(zhǔn)將得到提升，已有省份出臺失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障銜接城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的政策，失地農(nóng)民生活保障水平大幅提升?，F(xiàn)階段多數(shù)省份的基本養(yǎng)老保障政策規(guī)定資金來源為政府補貼部分、村集體繳存部分和個人繳存部分三部分組成，未來失地農(nóng)民個人繳存部分將進(jìn)一步降低，失地農(nóng)民個人繳款壓力降低。多種安置方式引入，市場化機(jī)制將成主流?，F(xiàn)階段水電行業(yè)主要的移民安置方式為基本養(yǎng)老保障安置結(jié)合貨幣安置，輔以農(nóng)業(yè)安置，這與《移民條例》提倡的農(nóng)業(yè)安置不符，因為現(xiàn)在農(nóng)村大部分為留守的老人與未成年人，壯年勞動力大部分外出打工，以農(nóng)業(yè)安置方式去安置移民，常常不符合移民的意愿，而且農(nóng)業(yè)安置需要調(diào)劑土地，大部分省份土地確權(quán)后，調(diào)劑土地十分困難，農(nóng)業(yè)安置很難實現(xiàn)。所以，未來移民安置將會以社保安置為基礎(chǔ)，結(jié)合更自由的市場化安置方式，比如移民入股、成立移民安置基金動態(tài)運作、商業(yè)保險等

5 結(jié)語

總而言之，水利工程是我國非常關(guān)鍵的民生工程，是我國政府和人民格外重視的工程之一，我國每年都會投入大量資金保障水利工程充分發(fā)揮其作用。在工程建設(shè)過程中，征地移民的安置工作也受到了國家和社會的廣泛關(guān)注，必須做好萬全的保障措施，避免因為水利工程建設(shè)而影響人們的正常生活。在建設(shè)水利工程之前，必須做好完善的移民安置工作，采取多樣化的安置方式，保障移民的權(quán)益，從根本上保障水利工程順利完成。