淺析香格里拉市森林生態(tài)效益補償成效及存在的問題

楊四文 何永華

(香格里拉市林業(yè)和草原局，云南 香格里拉 674400)

為保護公益林資源，維護生態(tài)安全，2007年，財政部國家林業(yè)局印發(fā)《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》(財農〔2007〕7號)，中央財政安排專項資金建立中央財政森林生態(tài)效益補償基金，要求各級政府按照事權劃分建立森林生態(tài)效益補償基金。生態(tài)效益補償對象是承擔公益林保護管理的單位及公益林經營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農個人等，補償范圍是重點公益林[1]。

自2009年香格里拉市啟動森林生態(tài)效益補償試點工作以來，市林業(yè)和草原局與財政及扶貧部門密切配合，切實加強森林生態(tài)效益補償資金使用和管理工作，提高森林生態(tài)效益補償資金使用和公益林管護工作效率，緊緊圍繞“生態(tài)受保護，林農得實惠”的目標，積極開展相關工作，監(jiān)督指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有林場(站)結合當?shù)貙嶋H劃定管護責任區(qū)、簽訂管護合同、組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林管護員積極開展巡山管護工作，為做好森林生態(tài)效益補償工作，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的主體功能和三大效益，維護生態(tài)安全，實現(xiàn)“管好公益林，用好補償金”及“生態(tài)扶貧，生態(tài)脫貧”的目標不懈奮斗。

1 森林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀及成效

1.1 補償面積及標準

2009年香格里拉市啟動森林生態(tài)效益補償試點工作，根據(jù)《2009年新增中央財政森林生態(tài)效益補償資金云南省香格里拉縣實施方案》，確定香格里拉縣公益林面積847773 hm2，其中：國家級公益林493367 hm2，省級公益林229633 hm2，縣級公益林124773 hm2；其中，當年納入補償范圍的生態(tài)公益林面積為140867 hm2，占本市生態(tài)公益林面積的16.6%，補償標準為5元/畝；2011年補償面積增加到399653.4hm2，占全市公益林面積的47.14%，補償標準提高到15元/畝。

目前，國家級公益林納入補償面積為304786.7 hm2，占國家級公益林總面積的61.8%；省級公益林納入補償面積為94866.7 hm2，占省級公益林總面積的41.3%。權屬為集體的國家級公益林以及省級公益林全部納入補償，權屬為國有的公益林將五境、上江、洛吉國有林場及碧塔海、哈巴雪山保護區(qū)的66666.7 hm2納入補償，縣級公益林未納入補償范圍。

1.2 資金使用管理

為嚴格落實國家和省級惠農政策，進一步規(guī)范森林生態(tài)效益補償資金兌現(xiàn)工作，減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)約工作成本，減輕林農負擔，保障補償基金及時足額發(fā)放到林農手中，有效預防截留、挪用生態(tài)公益林補償資金的違規(guī)行為，本市及時制定《香格里拉市森林生態(tài)效益補償資金使用管理實施方案》，經市人民政府審查后，由市財政局、林業(yè)和草原局聯(lián)發(fā)行文將補償資金下達給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。公示無異議后，林農補償資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，通過“惠農一卡通”將資金兌現(xiàn)給林農；年底考核合格后，森林管護員管護勞務補助費也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，通過“惠農一卡通”兌現(xiàn)給森林管護員；市級統(tǒng)籌資金按照相關規(guī)定依法依規(guī)統(tǒng)籌使用。

1.3 落實管護責任

自實施森林生態(tài)效益補償以來，香格里拉市切實做好森林管護員選聘和生態(tài)公益林管理工作，積極開展業(yè)務培訓，不斷提高管護人員業(yè)務技能和知識水平，進一步加強森林生態(tài)效益補償資金的使用管理，確保全市生態(tài)公益林管理質量，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的多種功能和三大效益，維護國土生態(tài)安全，實現(xiàn)“管好公益林，用好補償金”的目標。以《迪慶州生態(tài)公益林管理和森林生態(tài)效益補償責任狀》為依據(jù)，市林業(yè)和草原局與11個國有林場(站)、哈巴雪山及碧塔海自然保護區(qū)管理所簽訂《香格里拉市生態(tài)公益林管理和森林生態(tài)效益補償工作責任狀》，國有林場(站)與管護點、職工簽訂管護責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會、村委會與森林管護員簽訂森林管護合同。把森林管護責任落實到山頭地塊，落實到責任人，管護責任落實率達到100%，初步建立了“全民參與，齊抓共管”的新體系。2011年至2019年，一共聘用森林管護員10576名，簽訂管護責任協(xié)議10576份。

1.4 生態(tài)受保護，林農得實惠

實施森林生態(tài)效益補償以來，本市生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，林地涵養(yǎng)水源、保持水土能力不斷增強，對自然災害發(fā)生頻率的降低和強度的下降起到積極作用。據(jù)云南省森林資源連續(xù)清查估算數(shù)據(jù)顯示：森林生態(tài)效益補償機制的建立和補償政策的落實，切實促進了本市生態(tài)公益林管護工作，對全省森林資源持續(xù)增長、生態(tài)功能不斷提升發(fā)揮了重要作用。

2009-2019年，香格里拉市累計投入森林生態(tài)效益補償資金67300.03萬元。其中：林農補償資金42799.66萬元，管護勞務費16459.39萬元，市級統(tǒng)籌7706.98萬元，公共管護334萬元。香格里拉市11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)65個村民委員會691個村民小組26979戶農戶118600人從林農補償資金中直接受益。截止2019年12月，全市林農戶均受益林農補償資金15864.1元，人均受益3608.7元。與此同時，10576位管護員參與森林管護工作，一共獲得管護勞務費收入15637.07萬元，人均受益14785.4元。上述兩個資金渠道，增加了當?shù)剞r民的收入，解決了森林管護經費不足的問題。實現(xiàn)了農村剩余勞動力就近轉移就業(yè)，保障了林農的收益權，調動了林農愛林護林的積極性，促進了林區(qū)社會經濟的和諧發(fā)展，對“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)貧困人口脫貧致富提供了經濟支撐。

1.5 森林資源數(shù)量增加、質量提升

通過不斷的探索與實踐，全市上下對森林生態(tài)效益補償工作認識到位、宣傳到位、工作扎實、措施有力、成效顯著，森林生態(tài)效益補償政策效應開始顯現(xiàn)。 嚴格的公益林管護，使本市森林資源得到有效保護，森林指標穩(wěn)步提升，積極有效地促進了森林資源保護工作。2019年本市林地面積為959908.22hm2，森林面積885992.19hm2，比實施前增加29786.79m2；森林覆蓋率達到77.60%，比實施前提高2.61%；森林蓄積138272726m3，比實施前增加13051686m3。

1.6 森林資源管理能力得到提升

森林生態(tài)效益補償機制的建立和補償工作的持續(xù)開展，加大了生態(tài)環(huán)境保護資金的投入，使巡護人員得到增加，基礎設施建設能力得以提升，加大了森林草原防火、有害生物防治、森草資源監(jiān)測、檔案管理等工作力度，林業(yè)防災減災能力大幅提升。

1.7 實現(xiàn)林業(yè)產業(yè)和農村經濟的可持續(xù)發(fā)展

2011年以來，本市森林生態(tài)效益補償形成了長效機制，通過生態(tài)效益補償及管護勞務費兩個渠道惠農資金的連續(xù)投入，廣大林農從森林生態(tài)環(huán)境保護中不斷受益，農村產業(yè)結構從傳統(tǒng)農業(yè)生產方式向生態(tài)效益資金補償轉變，促進了香格里拉市農村社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。

2 存在的問題

2.1 森林生態(tài)效益補償標準偏低

香格里拉市屬于“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)貧困縣，財政收入很低，沒有能力實施綜合補償，森林生態(tài)效益補償資金來源只有中央及省級財政專項補償資金支持，現(xiàn)行補償標準(15元/畝·年)確實偏低。這種標準遠低于公益林的管理成本和其經濟效益，嚴重地制約了森林生態(tài)效益提高[2]。林農雖然從生態(tài)效益補償中得到了一定的實惠，但是生態(tài)效益(付出)與經濟效益(收益)不成正比，導致林農自覺參與保護森林資源的積極性不高。

2.2 納入生態(tài)補償?shù)墓媪置娣e小

香格里拉市納入補償范圍的生態(tài)公益林面積僅為399653.3hm2，占全市公益林面積的47.14%，其中：國家級公益林納入補償面積為304787 hm2，占國家級公益林總面積的61.8%；省級公益林納入補償面積為94866.7 hm2，占省級公益林總面積的41.3%，縣級公益林納入補償。權屬為集體的公益林已全部納入補償，國有林公益林僅納入66666.7 hm2。

2.3 補償制度不健全，補償模式單一

國內許多專家學者在探討我國生態(tài)效益補償存在的問題時提出：中國森林生態(tài)效益補償制度存在的問題表現(xiàn)為補償支付主體單一、補償對象及范圍界定不明、補償模式單一、補償標準不科學以及缺乏多元化補償資金來源[3]。香格里拉市生態(tài)效益補償也存在上述亟待解決的問題。

2.4 林權糾紛導致生態(tài)效益補償資金沉淀

2011年，香格里拉市完成全市11個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 65個村委會691個村民小組26443戶林農集體林權制度主體改革，共確權到戶集體林地面積407800hm2，涉及林地14124宗，發(fā)放林權證11094本，集體林權制度主體改革取得了圓滿成功。本市三壩鄉(xiāng)安南村中心水磨房村民小組、小中甸鎮(zhèn)團結村尼細布細村民小組及聯(lián)合村諾南保村民小組部分山林存在林權糾紛，多次調解未能達成一致，至今難以確權，未能發(fā)放林權證，所涉及村民小組的林農補償資金無法兌現(xiàn)，造成財政涉農資金沉淀。

3 相關對策和建議

3.1 提高森林生態(tài)效益補償標準

合理的補償標準有利于維護林權所有者的合法權益，提高廣大林農愛林護林的積極性，確保森林生態(tài)保護成效。長江下游發(fā)達地區(qū)的經濟水平完全能承載上游森林生態(tài)效益補償標準的提高，從而盡量滿足長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護的需求程度，實現(xiàn)國民經濟與森林生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。建議將補償標準從現(xiàn)在的每畝15元提高到300元以上，讓邊遠山區(qū)真正實現(xiàn)“生態(tài)受保護、農民得實惠”的目標。

3.2 增加公益林補償面積

本市地處長江上游，是長江流域重要的生態(tài)屏障，保護好本市生態(tài)環(huán)境對長江中下游地區(qū)生態(tài)平衡至關重要。從國土生態(tài)安全及國家戰(zhàn)略層面增加香格里拉市森林生態(tài)效益補償面積十分必要，應該在統(tǒng)籌兼顧的原則下，區(qū)分輕重緩急，充分考慮生態(tài)區(qū)位重要性，建議將本市生態(tài)公益林全部納入補償范圍內，進一步加大生態(tài)效益補償力度。

3.3 建立生態(tài)效益補償制度，建立多元化補償機制

國外森林生態(tài)效益補償?shù)慕涷炛饕猩鷳B(tài)補償?shù)姆ㄖ苹潭雀?、充分發(fā)揮政府和市場的互補作用、注重私有林的補償、補償標準公平合理、補償資金來源多元化。因此，中國森林生態(tài)效益補償制度的完善應當從補償支付主體的多元化、明確界定補償范圍及對象、制定科學的補償標準、補償資金籌集方式多元化等方面努力[3]。

3.4 加大林權糾紛調處力度，解決資金沉淀問題

將林改遺留的林權糾紛調處納入地方政府工作重點及議事日程，進一步加大林權糾紛調處力度，解決林權糾紛、核發(fā)不動產證，盡快兌現(xiàn)沉淀在財政賬戶的林農補償資金，徹底解決惠農資金沉淀問題。