制度勢(shì)能：政府權(quán)力清單制度的實(shí)施邏輯和效果差異考察

王 杰，張 宇

(揚(yáng)州大學(xué) 政府治理與公共政策研究中心，江蘇 揚(yáng)州 225127)

推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)的權(quán)力清單制度是我國(guó)政府系統(tǒng)內(nèi)部的一項(xiàng)革新性舉措，意在通過(guò)明確各級(jí)政府職權(quán)范圍及其運(yùn)行過(guò)程，進(jìn)一步提升施政的規(guī)范性和有效性。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出要實(shí)行政府權(quán)力清單制度，十八屆四中全會(huì)將這一制度作為消除權(quán)力設(shè)租尋租空間的重要安排，十九屆三中全會(huì)拓展性地將責(zé)任清單嵌入權(quán)力清單制度實(shí)施過(guò)程，十九屆四中全會(huì)將厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系作為清單實(shí)施的重要目標(biāo)，十九屆五中全會(huì)在此基礎(chǔ)上又按照深化“放管服”改革的要求，作出全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度的戰(zhàn)略部署。不難發(fā)現(xiàn)，黨中央通過(guò)持續(xù)不斷地部署，自上而下推動(dòng)著這場(chǎng)始于基層探索的制度變遷過(guò)程，展現(xiàn)了借由體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)政府規(guī)范履職與高效治理的決心。

政府權(quán)力清單作為一種創(chuàng)新性的制度安排，不論被當(dāng)成一種具有硬法性質(zhì)的行政法律規(guī)范[1]，還是具有軟性屬性的行政自制規(guī)則[2]，抑或一種不具備強(qiáng)制約束力的權(quán)力信息目錄[3]，其對(duì)政府履職過(guò)程的調(diào)節(jié)作用已然成為學(xué)界基本共識(shí)。具體而言，權(quán)力清單制度能夠通過(guò)重構(gòu)職權(quán)內(nèi)容深化簡(jiǎn)政放權(quán)[4]，通過(guò)公開(kāi)行政過(guò)程加快政府流程再造[5]132-141，通過(guò)優(yōu)化用權(quán)方式提升政府治理能力[6]，還能通過(guò)重塑政府與公民行動(dòng)邊界推進(jìn)政治變革[7]186-196。此外，權(quán)力清單制度在加速政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程[8]、構(gòu)建責(zé)任政府和服務(wù)型政府[9]等方面也具有重要現(xiàn)實(shí)意義。需要強(qiáng)調(diào)的是，權(quán)力清單制度改革一經(jīng)作出，旋即得到全國(guó)各級(jí)各地政府的積極響應(yīng)。一時(shí)間，各級(jí)政府紛紛投入權(quán)力清單制度改革行列，迅速出臺(tái)本級(jí)政府各部門(mén)的行政權(quán)力清單，為厘清自身職權(quán)邊界和接受社會(huì)監(jiān)督提供了制度保障。盡管如此，也有研究發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度對(duì)政府履職的規(guī)范作用并不十分明顯[10]，地方政府執(zhí)法用權(quán)過(guò)程也并未受到該制度的有效規(guī)約，不免令其改革價(jià)值遭受質(zhì)疑[11]。理論上講，各級(jí)政府實(shí)施的權(quán)力清單制度在功能指向上都是無(wú)差異的，均旨在實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范透明運(yùn)行并以此提升地方治理的有效性。那么，為什么有的地方在權(quán)力清單制度實(shí)施中取得了較好的制度績(jī)效，而有的地方效果不佳，難以?xún)冬F(xiàn)制度的價(jià)值承諾呢？鑒于此，本文將借助物理學(xué)中的“勢(shì)能”概念，通過(guò)“制度勢(shì)能→制度實(shí)施→制度成效”這一解釋邏輯，理解為什么權(quán)力清單制度在不同地方會(huì)有不同的實(shí)施效果，以此回答本文關(guān)注的核心問(wèn)題：權(quán)力清單制度勢(shì)能如何影響制度實(shí)施，如何從勢(shì)能蘊(yùn)積和釋放的角度增強(qiáng)權(quán)力清單制度的實(shí)施效果。

1 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的生成

“勢(shì)能”是一個(gè)物理學(xué)概念，指物體因其位置或位形而具有的能量，本質(zhì)上屬于一種狀態(tài)量或潛在量，如重力勢(shì)能、彈力勢(shì)能、磁場(chǎng)勢(shì)能、電勢(shì)能等。勢(shì)能存在于系統(tǒng)之中，其大小由系統(tǒng)中不同要素的相對(duì)位置或相互關(guān)系決定。近年來(lái)，“勢(shì)能”概念被運(yùn)用到了多學(xué)科研究之中。有學(xué)者根據(jù)公共政策出臺(tái)位階之別提出“政治勢(shì)能”概念[12]，有學(xué)者根據(jù)區(qū)域生產(chǎn)要素配置能力和行政級(jí)別不同進(jìn)行“區(qū)位勢(shì)能”探索[13]，還有學(xué)者根據(jù)文化系統(tǒng)內(nèi)部存在的結(jié)構(gòu)性差異展開(kāi)“文化勢(shì)能”研究[14]。而“制度勢(shì)能”是制度場(chǎng)域中多重要素疊加形成的制度“位能”，是制度實(shí)施動(dòng)力和效力的前提約束。由于制度實(shí)施通常具備自上而下逐級(jí)推行的特征[15]，因此本文擬采用重力勢(shì)能模型對(duì)政府權(quán)力清單制度勢(shì)能進(jìn)行透視。

1.1 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的生成機(jī)理

圖1 重力勢(shì)能模型

在重力勢(shì)能模型中，某一物體擁有的勢(shì)能(E=m·g·h)實(shí)際上是由該物體所處空間位置與地球引力系統(tǒng)共同生成的。對(duì)于既定的重力加速度g，物體間縱向高度差(h)越大，或高度一定時(shí)物體質(zhì)量(m)越大，則蘊(yùn)含的勢(shì)能(E)越大(見(jiàn)圖1)。

在頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一安排下，制度勢(shì)能主要由體現(xiàn)制度治理地位的“位勢(shì)”和反映制度內(nèi)在特性的“機(jī)能”所決定。其中，制度位勢(shì)反映了制度場(chǎng)域的空間特征，主要涉及制度場(chǎng)域中制度推行主體的科層級(jí)別及層級(jí)權(quán)威的被認(rèn)同程度，二者均體現(xiàn)了制度空間的結(jié)構(gòu)性差異及一種狀態(tài)量對(duì)另一種狀態(tài)量的“順差”，這種差異是制度勢(shì)能產(chǎn)生的外部前提?？茖蛹?jí)別越高或?qū)蛹?jí)權(quán)威越認(rèn)同，制度位勢(shì)就越大，就越傾向于產(chǎn)生更大的制度勢(shì)能。而制度機(jī)能則屬于制度屬性之范疇，反映了制度理想與現(xiàn)實(shí)之間的治理張力及制度主體的組織力與執(zhí)行力，二者共同決定著制度的影響力，這種依附于制度本身的影響力是制度勢(shì)能產(chǎn)生的內(nèi)在基礎(chǔ)。制度張力越大或制度主體在制度實(shí)施過(guò)程中表現(xiàn)越積極，意味著制度機(jī)能就越強(qiáng)，就越傾向于形成更大的制度勢(shì)能。制度勢(shì)能不僅能使制度劣勢(shì)一方通過(guò)學(xué)習(xí)效仿使原有制度結(jié)構(gòu)獲得轉(zhuǎn)型與升級(jí)[16]，還能使制度在不同地方、不同主體或不同治理領(lǐng)域形成不同的執(zhí)行力，進(jìn)而使同樣的制度呈現(xiàn)出不同的治理績(jī)效。

一方面，公共政策的“高位推動(dòng)”是制度勢(shì)能的緣起力量?！案呶煌苿?dòng)”是我國(guó)公共政策過(guò)程的顯著優(yōu)勢(shì)，也是各級(jí)政府執(zhí)行政策或制度的基本遵循。我國(guó)政府組織法規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一指揮和對(duì)上負(fù)責(zé)的履職特征賦予了“高位推動(dòng)”以強(qiáng)大的科層壓力和政策執(zhí)行力，為實(shí)現(xiàn)自上而下的制度變遷提供了充分的外源助力。在此意義上，制度勢(shì)能作為一種科層“位能”，其與前述縱向體制壓力具有內(nèi)在的一致性，是評(píng)判某一制度執(zhí)行能力的基本標(biāo)志?？梢?jiàn)，有效的制度執(zhí)行離不開(kāi)充足的制度勢(shì)能及其蘊(yùn)含的體制動(dòng)力，而頂層安排的層級(jí)落實(shí)特征也為進(jìn)一步理解制度勢(shì)能提供了廣泛土壤。借助“勢(shì)能”視角，我們不難捕獲公共政策背后的“能級(jí)”特性與實(shí)施動(dòng)力，進(jìn)而解讀我國(guó)自上而下全面鋪陳的政府權(quán)力清單制度的功能特征與運(yùn)行邏輯。

另一方面，權(quán)力清單制度各實(shí)施要素的有機(jī)整合又為制度勢(shì)能的存續(xù)提供了環(huán)境支撐。制度勢(shì)能不僅能為理解制度的功能來(lái)源提供一個(gè)可操作性的分析框架，在制度實(shí)施過(guò)程中，制度勢(shì)能還體現(xiàn)了各地制度環(huán)境的異同及要素資源的不同投入整合狀態(tài)。公共治理是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，任何制度的實(shí)施過(guò)程都是一個(gè)不同要素相互疊加、互為作用的過(guò)程，都離不開(kāi)治理資源的輸入和轉(zhuǎn)換。實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力清單制度的落地見(jiàn)效，除了需要規(guī)范化的清單建構(gòu)外，還離不開(kāi)制度實(shí)施主體、對(duì)象的積極配合及相關(guān)制度的有序銜接和配套，這些要素和環(huán)節(jié)的有機(jī)整合奠定了權(quán)力清單制度勢(shì)能產(chǎn)生的外部環(huán)境基礎(chǔ)。因此，透過(guò)制度勢(shì)能，我們能夠發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度的治理情境差異，識(shí)別制度要素的投入程度和不同組合形態(tài)，進(jìn)而找出權(quán)力清單制度實(shí)施效果差異的深層次緣由。

圖2 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的生成模型

1.2 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的主要變量

作為一項(xiàng)發(fā)軔于地方探索的創(chuàng)新改革舉措，政府權(quán)力清單制度從局部實(shí)踐到普遍實(shí)行，不僅得益于中央自上而下的統(tǒng)一部署(g′)，更得益于這一制度蘊(yùn)含的改革邏輯及其治理價(jià)值，凸顯了制度勢(shì)能對(duì)制度實(shí)施結(jié)果的重要影響。一方面，作為權(quán)力清單制度實(shí)施主導(dǎo)力量的政府的行政級(jí)別(h1′)，以及各級(jí)政府對(duì)權(quán)力清單制度的認(rèn)同與遵從(h2′)，是權(quán)力清單制度勢(shì)能產(chǎn)生的重要位勢(shì)條件；另一方面，權(quán)力清單制度的控權(quán)目標(biāo)與政府用權(quán)現(xiàn)狀之間的張力(m1′)，以及各級(jí)政府為推動(dòng)制度落地而采取的各類(lèi)保障性舉措(m2′)又為制度勢(shì)能的集聚提供了內(nèi)在機(jī)能基礎(chǔ)(見(jiàn)圖2)。

第一，政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的位勢(shì)變量。權(quán)力清單制度對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范實(shí)際上是以壓縮權(quán)力的自由裁量空間為前提的，這對(duì)政府部門(mén)而言，無(wú)疑是一種“損益”性的制度設(shè)計(jì)，不免會(huì)受到一些行政部門(mén)的消極執(zhí)行乃至反對(duì)。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府若不能對(duì)權(quán)力清單制度改革形成廣泛認(rèn)同并積極落實(shí)，制度的實(shí)施就需要權(quán)威性政治力量的介入，通過(guò)各級(jí)政府所處的科層地位以及依附其上的科層權(quán)威，采用宣傳動(dòng)員、實(shí)地指導(dǎo)或強(qiáng)行推動(dòng)等手段使權(quán)力清單制度得到落實(shí)，避免制度實(shí)施遲緩不前或陷入僵局。因此，不能忽視科層權(quán)威在制度勢(shì)能集聚中的重要作用，且通?？茖蛹?jí)別越高，權(quán)威資源就越豐富，就越能集聚更大的制度勢(shì)能。另一方面，權(quán)力清單制度改革本身就蘊(yùn)含著一種自上而下的強(qiáng)制性制度變遷意味，這一過(guò)程不僅需要層級(jí)權(quán)威的大力推進(jìn)，還離不開(kāi)自下而上的制度認(rèn)知與認(rèn)同過(guò)程。制度認(rèn)知是對(duì)制度內(nèi)容及其治理目標(biāo)的把握，而制度認(rèn)同是對(duì)制度價(jià)值功能的認(rèn)可，根本上體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有體制和層級(jí)權(quán)威的認(rèn)同，這一認(rèn)同是確保權(quán)力清單制度得到有效遵行的基本前提?，F(xiàn)實(shí)中，權(quán)力清單制度越能得到各級(jí)政府部門(mén)的遵從，制度的位勢(shì)就越顯著，就越能形成更強(qiáng)的制度勢(shì)能。

第二，政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的機(jī)能變量。與制度位勢(shì)共同影響制度勢(shì)能的另一變量是制度的機(jī)能，它是一種制度內(nèi)在的特征呈現(xiàn)，是制度擴(kuò)散力和影響力的重要來(lái)源。前已述及，一項(xiàng)新生制度要想在短期內(nèi)得到普遍認(rèn)同和推行，離不開(kāi)廣泛的制度認(rèn)同，而制度認(rèn)同度很大程度上又取決于制度的實(shí)際治理價(jià)值，也即制度解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或增加社會(huì)總福利的能力?，F(xiàn)實(shí)的權(quán)力生態(tài)總是時(shí)不時(shí)顯露出行政系統(tǒng)存在的庸政怠政、效率低下或裁量權(quán)濫用等問(wèn)題，而權(quán)力清單在實(shí)現(xiàn)有效治權(quán)上的制度理想，恰恰體現(xiàn)了其對(duì)化解行政權(quán)力消極運(yùn)行問(wèn)題的治理能力，且二者間張力越大，給制度實(shí)施留下的空間就越大，從而越有助于彰顯制度的機(jī)能屬性。與此同時(shí)，為做好權(quán)力清單制度實(shí)施工作，各級(jí)政府通常還會(huì)借助一定的配套舉措來(lái)加快制度落地，如制定實(shí)施細(xì)則、組建工作專(zhuān)班、強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)估等，這些舉措不僅反映了各級(jí)政府的制度遵從程度，還塑造著權(quán)力清單制度的執(zhí)行能力，決定著制度落地的速度與深度。

2 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的實(shí)踐指向

圖3 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能實(shí)踐指向的冰山模型

制度勢(shì)能在制度位勢(shì)和制度機(jī)能的雙重作用下得以生成和累積，決定著制度功能發(fā)揮的力度、速度和效度，為我們理解為何同一權(quán)力清單制度會(huì)有著不同實(shí)施效果提供了一個(gè)新的視角。從制度勢(shì)能的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化看，權(quán)力清單制度的直接目的在于規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行，確保“清單之外無(wú)權(quán)力”，這一價(jià)值已成為理論界與實(shí)務(wù)界的普遍共識(shí)。而實(shí)現(xiàn)“人民滿(mǎn)意”的治理目標(biāo)，需要在重新審視現(xiàn)有治理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上重新確立社會(huì)建構(gòu)的起點(diǎn)，從行動(dòng)者出發(fā)建構(gòu)合作的社會(huì)[17]。在此意義上，合作行動(dòng)理應(yīng)成為權(quán)力清單確權(quán)任務(wù)完成后的新目標(biāo)追求。這意味著，權(quán)力清單制度需要在實(shí)踐層面作出有力回應(yīng)，充分釋放其作為“顯勢(shì)”的劃界控權(quán)功能和作為“潛勢(shì)”的跨界合作功能(見(jiàn)圖3)。

2.1 劃界控權(quán)：權(quán)力清單制度的“顯勢(shì)”指向

劃界控權(quán)是權(quán)力清單制度勢(shì)能在實(shí)踐層面的直接體現(xiàn)。從配權(quán)到確權(quán)、從用權(quán)到督權(quán)，權(quán)力清單制度實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)無(wú)不彰顯其邊界性邏輯，通過(guò)對(duì)裁量空間的壓縮和履職過(guò)程的規(guī)范，不斷強(qiáng)化著“清單之外無(wú)權(quán)力”的制度追求。

第一，依單配權(quán)：形成對(duì)法的有效補(bǔ)充。我國(guó)行政法從組織、行為和程序等層面對(duì)行政權(quán)力的設(shè)置及其運(yùn)行程序進(jìn)行了規(guī)定，但現(xiàn)有規(guī)定依然較為簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)[18]，難以對(duì)政府權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行操作性配置，從而無(wú)法發(fā)揮有效的控權(quán)效果。權(quán)力清單對(duì)行政權(quán)進(jìn)行了體系化處理，一方面通過(guò)詳細(xì)列舉各部門(mén)的權(quán)力大項(xiàng)、權(quán)力子項(xiàng)、責(zé)任內(nèi)容及其后果，明確了權(quán)力的廣度和深度，另一方面又通過(guò)繪制權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范流程，使行政權(quán)的寬度得以清晰界定，從而將行政權(quán)置于一個(gè)周延的線狀控制過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的系統(tǒng)性配置。從實(shí)踐情況看，各級(jí)政府在清單制定環(huán)節(jié)提出的“清權(quán)”“減權(quán)”“制權(quán)”“曬權(quán)”等要求，或在權(quán)力清理中普遍采取的“取消”“凍結(jié)”“下放”“整合”等做法，也無(wú)不體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的重新配置[19]，以及對(duì)實(shí)質(zhì)法治的追求[20]，具有明顯的法律意義。應(yīng)當(dāng)指出，權(quán)力清單從控權(quán)邏輯對(duì)行政權(quán)力的配置，使權(quán)力清單具備了行政組織、行政行為和行政程序的規(guī)則與屬性，但并不意味著對(duì)行政法律的僭越或取代，而是對(duì)后者的有效補(bǔ)充，很大程度上滿(mǎn)足了我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的新期待。

第二，用單厘界：劃定公權(quán)力行動(dòng)邊界。黨的十九屆四中全會(huì)將政府權(quán)力清單制度作為處理好政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系的重要舉措，凸顯了權(quán)力清單在厘清主體行動(dòng)邊界上的重要作用。現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力清單制度需要妥善處理好公與公、公與私、權(quán)與責(zé)之間的關(guān)系，使政府既清楚自己“能做什么”和“必須做什么”，還知道“應(yīng)該怎樣做”。首先，21世紀(jì)伊始我國(guó)開(kāi)啟的行政審批制度改革雖取消和下放了大批審批事項(xiàng)，減輕了對(duì)社會(huì)與市場(chǎng)的過(guò)多管制，但改革成效僅限于行政審批領(lǐng)域，行政行為不規(guī)范的問(wèn)題依然未得到妥善解決。對(duì)此，權(quán)力清單制度需要在延續(xù)審改經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將職權(quán)事項(xiàng)公開(kāi)范圍由審批權(quán)推廣至全部法定職權(quán)，由靜態(tài)的權(quán)力目錄拓寬到動(dòng)態(tài)的權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，使公私邊界得到更好厘清。其次，治理任務(wù)的日益繁雜離不開(kāi)多部門(mén)的聯(lián)手應(yīng)對(duì)，這不免會(huì)使部門(mén)間的職責(zé)交叉現(xiàn)象成為政府履職過(guò)程中的常態(tài)[21]。對(duì)此，權(quán)力清單應(yīng)圍繞政府職能中的“一件事”，做好相關(guān)部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分，避免治理的碎片化。再次，權(quán)力清單在列示各部門(mén)職權(quán)內(nèi)容的同時(shí)還應(yīng)載明履職的程序性責(zé)任、實(shí)體性責(zé)任及因不當(dāng)用權(quán)或行政不作為所需承擔(dān)的不利后果，避免權(quán)責(zé)關(guān)系不清帶來(lái)的低效治理。

第三，照單履職：實(shí)現(xiàn)各部門(mén)依法行政。政府權(quán)力清單依法而制，是對(duì)法律法規(guī)的細(xì)化和流程化，理論上講，行政機(jī)關(guān)只需“按圖索驥”就可實(shí)現(xiàn)規(guī)范履職和有序治理。“依單行政”雖不完全等同于依法行政，卻契合了依法行政的基本要求，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要路徑。首先，權(quán)力清單對(duì)政府職權(quán)的條目化規(guī)定，是實(shí)現(xiàn)“法無(wú)授權(quán)不可為”的制度保障，因而“依單行政”能夠有效避免政府法外設(shè)權(quán)和行政不作為現(xiàn)象，助推合法行政和權(quán)責(zé)統(tǒng)一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，權(quán)力運(yùn)行流程圖是強(qiáng)化程序約束和限制裁量空間的有效方式，能夠推動(dòng)合理行政與程序正當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一。再次，權(quán)力清單對(duì)政府權(quán)責(zé)事項(xiàng)的詳細(xì)規(guī)定不僅能使公眾快速鎖定辦事部門(mén)和辦事要求，提升辦事效率，還能增強(qiáng)政府行為的確定性和可預(yù)期性，最大限度維護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益。在此意義上，權(quán)力清單雖產(chǎn)生于法律，但在現(xiàn)實(shí)的政府治理中，其實(shí)用性已“超越”了法律，使“照單履職”成了政府依法行政的最佳闡釋。

第四，憑單監(jiān)督：倒逼政府規(guī)范施政。權(quán)力清單不僅為行政機(jī)關(guān)的規(guī)范用權(quán)提供了操作范本，還為社會(huì)監(jiān)督政府開(kāi)辟了新路。權(quán)力清單對(duì)行政職權(quán)的公開(kāi)，意在表明權(quán)力的合法化和流程的標(biāo)準(zhǔn)化，任何與清單規(guī)定相沖突的行政行為將被視同對(duì)法律的違背。可見(jiàn)，政府權(quán)力清單制度在其創(chuàng)設(shè)之初即被賦予了監(jiān)督問(wèn)責(zé)的功能，為公眾維護(hù)自身合法權(quán)益和政府規(guī)范履職提供了新的方式。一是對(duì)政府履職過(guò)程的監(jiān)督。權(quán)力清單對(duì)職權(quán)事項(xiàng)的載明強(qiáng)化了行政行為的確定力和拘束力，若政府的某種行為構(gòu)成了對(duì)自身合法權(quán)益的侵害，人們便可依據(jù)清單申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟。同時(shí)，責(zé)任內(nèi)容的細(xì)化和具體化還實(shí)現(xiàn)了責(zé)任到崗到人，能夠?yàn)樵鰪?qiáng)問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)性和公正性提供必要依據(jù)。二是對(duì)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。權(quán)力清單提供有標(biāo)準(zhǔn)化的辦事流程和服務(wù)規(guī)范，如一些地方在權(quán)力清單中公布的辦理結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)樣式，不僅明確了公眾的辦事預(yù)期，還便于其對(duì)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量加以監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

2.2 跨界合作：權(quán)力清單制度的“潛勢(shì)”指向

政府權(quán)力清單制度不僅意在規(guī)范政府行為，更在于通過(guò)劃定公權(quán)力邊界，明確市場(chǎng)和社會(huì)的行動(dòng)空間，從而為主體間的跨界平等合作提供前提與規(guī)則。在此意義上，權(quán)力清單制度的顯勢(shì)與潛勢(shì)在實(shí)踐中有其內(nèi)在一致性，劃界是為了未來(lái)的跨界，控權(quán)是為了更好地合作，二者均指向治理效能的提升。

第一，“公-私共治”：實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民群眾對(duì)物質(zhì)文化的需求已升級(jí)為對(duì)美好生活的向往，這是一種全方位、高質(zhì)量的公共服務(wù)需求轉(zhuǎn)向。人民群眾不再滿(mǎn)足于被動(dòng)接受公共部門(mén)的公共服務(wù)供給，而是希望通過(guò)親自參與公共政策過(guò)程謀求公共服務(wù)的共同生產(chǎn)[22]。作為全面深化改革的一項(xiàng)重要舉措，政府權(quán)力清單制度旨在通過(guò)改進(jìn)政府治理以達(dá)到“以人民為中心”的治理目標(biāo)，這與實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往具有內(nèi)在一致性。政府權(quán)力清單制度通過(guò)公開(kāi)各部門(mén)行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)責(zé)事項(xiàng)，建構(gòu)起一種權(quán)威性的“地方公共知識(shí)”，為政府與民眾之間的合作奠定共識(shí)基礎(chǔ)，推動(dòng)公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。

權(quán)力清單制度突破了以往對(duì)于行政體制機(jī)制的單向度變革，而轉(zhuǎn)向?qū)φ卫斫巧母菊{(diào)適，是基于“以人民為中心”理念對(duì)“政府中心主義”的消解。在此基礎(chǔ)上，市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和普通公眾等將被納入治理與公共服務(wù)供給過(guò)程，推動(dòng)市場(chǎng)決定作用與政府能動(dòng)作用相互配合、社會(huì)自治與政府托底有效協(xié)調(diào)，為高質(zhì)量公共服務(wù)供給確立主體架構(gòu)。與此同時(shí)，權(quán)力清單制度通過(guò)對(duì)個(gè)體的吸納，將社會(huì)多元利益訴求納入決策議程，不但滿(mǎn)足了個(gè)體參與治理的愿望，還為政府決策過(guò)程注入智力支持與合法性資源，增強(qiáng)公共服務(wù)有效性和民眾獲得感。此外，權(quán)力清單賦予社會(huì)監(jiān)督政府的新渠道，倒逼政府增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)更新服務(wù)方式，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量與水平。

第二，“公-公協(xié)同”：推動(dòng)治理效能的高效率轉(zhuǎn)化。政府治理現(xiàn)代化是政府制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，其質(zhì)量和水平需要靠治理效能來(lái)衡量。黨的十九屆五中全會(huì)提出“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的目標(biāo)任務(wù)。對(duì)此，除了要厘清政府與市場(chǎng)及社會(huì)之間的關(guān)系，回歸政府在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等方面的元治理角色外，還要處理好部門(mén)間職責(zé)交叉問(wèn)題，基于清晰的權(quán)責(zé)歸屬和府際協(xié)同進(jìn)一步增強(qiáng)治理有效性，釋放治理效能。

橫向上看，權(quán)力清單制度應(yīng)通過(guò)權(quán)責(zé)的重新劃分彌合治理縫隙，避免以往“劃界分治”可能產(chǎn)生的“新碎片化”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間從局部參與到全程協(xié)同的轉(zhuǎn)變。權(quán)力清單不等于職權(quán)目錄，而是基于“治權(quán)”使命對(duì)政府行動(dòng)范圍加以限制，并圍繞特定治理事項(xiàng)對(duì)權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行歸口。實(shí)踐中，權(quán)力清單應(yīng)圍繞政府治理過(guò)程中的“一件事”，將分散在不同部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行整合，通過(guò)文字和流程圖形式將不同部門(mén)的權(quán)責(zé)事項(xiàng)予以固定，減少推諉扯皮的發(fā)生。如河北省井陘縣財(cái)政局在權(quán)力清單中就“稅收管理”事項(xiàng)明確了其與縣稅務(wù)局的責(zé)任分工，其中財(cái)政局負(fù)責(zé)“提出稅收地方性法規(guī)立法建議，與縣稅務(wù)局等部門(mén)提出上級(jí)授權(quán)稅目稅率調(diào)整、減免稅等建議”，而稅務(wù)局負(fù)責(zé)“具體起草稅收地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案及實(shí)施細(xì)則并提出稅收政策建議，由縣財(cái)政局組織審議后與縣稅務(wù)局共同上報(bào)和下發(fā)”。這種以特定事項(xiàng)為中心進(jìn)行的責(zé)任劃分方式能夠有效避免治理缺位和責(zé)任推諉，進(jìn)而增強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的整體治理。

縱向上看，權(quán)力清單制度還能借助權(quán)力的調(diào)整或重新配置以?xún)?yōu)化權(quán)能設(shè)置，推動(dòng)層級(jí)間的府際合作。權(quán)力清單制度實(shí)施以來(lái)，各級(jí)政府不僅清理了大量過(guò)時(shí)或不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的無(wú)效職權(quán)，還使大量曾被上收或下放的權(quán)力重新回歸法定主體。職權(quán)的調(diào)整不是上下級(jí)政府間的簡(jiǎn)單放權(quán)或接權(quán)，它還涉及資源、責(zé)任、人員等內(nèi)容在不同層級(jí)和不同部門(mén)間的重新配置，實(shí)質(zhì)是一種府際關(guān)系的調(diào)適過(guò)程，能夠?yàn)閷蛹?jí)協(xié)同創(chuàng)造條件。這一過(guò)程一方面旨在說(shuō)明行政權(quán)責(zé)的相稱(chēng)性，各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)與其權(quán)限在量上應(yīng)保持總體一致，且職能履行應(yīng)以具備正常履職所需的權(quán)力和能力為前提[23]，另一方面還在于強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府保留的職權(quán)應(yīng)與其科層定位相契合，如省市政府應(yīng)主要致力于區(qū)域宏觀政策的制定及改革發(fā)展穩(wěn)定大局的把握，而縣鄉(xiāng)政府則應(yīng)將履職重點(diǎn)放在維護(hù)公共秩序和改善民生等方面，以便形成互補(bǔ)性的層級(jí)合作空間。權(quán)力清單制度通過(guò)行政職權(quán)的層級(jí)調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)縱向政府間權(quán)責(zé)的均衡配置，為提升治理水平、實(shí)現(xiàn)治理效能的高效轉(zhuǎn)化奠定了協(xié)同基礎(chǔ)。

3 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的影響因素

圖4 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的影響因素分析模型

勢(shì)能是物體基于特定狀態(tài)而產(chǎn)生的能量，與其空間位形息息相關(guān)。與此類(lèi)似，制度勢(shì)能往往存在于制度環(huán)境或制度系統(tǒng)之中，由制度系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性安排所決定，制度位勢(shì)和制度機(jī)能的改變將影響著制度的功能和績(jī)效表現(xiàn)。有學(xué)者曾從規(guī)則、對(duì)象、理念、載體等要素視角理解制度的基本構(gòu)成[24]85-92，還有學(xué)者指出制度結(jié)構(gòu)的核心要件至少包括制度意識(shí)、目標(biāo)、機(jī)關(guān)、技術(shù)、條文及載體等[25]83-88，這些觀點(diǎn)揭示了制度的系統(tǒng)性特征，指出了制度結(jié)構(gòu)的規(guī)范性成分和條件性成分。從政府權(quán)力清單制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行與建構(gòu)特征看，制度的規(guī)則、內(nèi)容、主體和機(jī)制等制度要素是形成完整權(quán)力清單制度的最主要構(gòu)成，它們分別從合法性來(lái)源、能量依托、實(shí)現(xiàn)力量和保障條件等層面對(duì)制度勢(shì)能施加影響(見(jiàn)圖4)。

3.1 運(yùn)行規(guī)則：制度勢(shì)能的合法性來(lái)源

黨的十九大提出以人民為中心的發(fā)展思想，指出要把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，為政府施政提供了原則和方向。在各級(jí)政府中，縣鄉(xiāng)政府作為國(guó)家治理鏈條中的“一線執(zhí)行官”，只有樹(shù)立以人民為中心的執(zhí)法理念，才能令各項(xiàng)政策落地見(jiàn)效。中央和省市政府雖不直面廣大民眾，但其宏觀政策若不能體現(xiàn)人民中心論原則，也難保政策的合法性。因此，作為重要施政依據(jù)的權(quán)力清單制度，“以人民為中心”的運(yùn)行規(guī)則應(yīng)貫穿其制定和實(shí)施的全過(guò)程，它是制度位勢(shì)與機(jī)能合法性的重要來(lái)源，是制度勢(shì)能釋放的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

“以人民為中心”的運(yùn)行規(guī)則主要體現(xiàn)為以市場(chǎng)主體為中心和以社會(huì)公眾為中心，二者共同形成制度勢(shì)能的合法性基礎(chǔ)。在權(quán)力清單制度實(shí)施背景下，以市場(chǎng)主體為中心就是要?jiǎng)澢逭c市場(chǎng)的邊界，讓政府抽身于微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，使制度建設(shè)和實(shí)施能為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供有力支撐。具體而言，權(quán)力清單制度旨在通過(guò)精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和完善服務(wù)流程，進(jìn)一步深化“放管服”改革，逐步降低制度性交易成本，優(yōu)化轄區(qū)營(yíng)商環(huán)境；通過(guò)相對(duì)固化并公開(kāi)各級(jí)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)限，使市場(chǎng)執(zhí)法邊界和過(guò)程得以確定化和透明化，從而增強(qiáng)市場(chǎng)主體的政策預(yù)期，提振市場(chǎng)發(fā)展活力。新時(shí)代政府權(quán)力清單制度需要以精細(xì)化的方式和精準(zhǔn)性的要求，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，提升政府治理的群眾滿(mǎn)意度。因此，以社會(huì)公眾為中心就意味著權(quán)力清單制度需要以政府權(quán)力運(yùn)作的具象化明確各類(lèi)辦事條件與要求，從而為民眾提供可靠的辦事指南，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的精細(xì)化。而清單文本對(duì)政府用權(quán)要求及其責(zé)任監(jiān)督方式的載明，還能有效增強(qiáng)社會(huì)制約政府的能力，倒逼各部門(mén)主動(dòng)提升公共服務(wù)效能。

3.2 清單文本：制度勢(shì)能的能量依托

實(shí)行政府權(quán)力清單制度是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，黨的十八大以來(lái)，權(quán)力清單制度從地方經(jīng)驗(yàn)上升為頂層設(shè)計(jì)，并經(jīng)科層系統(tǒng)自上而下逐級(jí)鋪陳。以往推行的行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行改革主要圍繞《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)，向社會(huì)公開(kāi)政府活動(dòng)或政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的信息，而這些信息并非公眾“剛需”，對(duì)于各部門(mén)到底有哪些職權(quán)還不得而知。權(quán)力清單制度對(duì)此有了質(zhì)的改變，除公開(kāi)各部門(mén)職權(quán)內(nèi)容外，還公開(kāi)了權(quán)力運(yùn)行流程圖，滿(mǎn)足了公眾對(duì)政府管轄范圍、辦事條件與要求等信息的需求。權(quán)力清單融合了政府的權(quán)責(zé)內(nèi)容，是加強(qiáng)政府權(quán)責(zé)一體運(yùn)行的集中體現(xiàn)，是制度勢(shì)能的重要依托。

從清單內(nèi)容不難看出清單制度對(duì)用權(quán)“紅線”的警示和對(duì)履責(zé)“底線”的告誡，既包括政府如何用權(quán)的積極責(zé)任，也包括不當(dāng)用權(quán)應(yīng)承擔(dān)的消極責(zé)任，是程序責(zé)任和實(shí)體責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一，也是政府權(quán)力和責(zé)任一體兩面建設(shè)的制度依托?？梢?jiàn)，清單文本既是制度規(guī)則得以呈現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)載體，也是制度勢(shì)能得以蓄積的物質(zhì)依托，承載著制度勢(shì)能的狀態(tài)和容量。

3.3 行動(dòng)主體：制度勢(shì)能的實(shí)現(xiàn)力量

在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，政府治理被賦予了更多角色與期待，然而從傳統(tǒng)“計(jì)劃、政治、全能”向現(xiàn)代“市場(chǎng)、法治、效能”的價(jià)值轉(zhuǎn)型過(guò)程中，其依然面臨諸多結(jié)構(gòu)性矛盾[26]。從政治學(xué)視角看，政府治理的實(shí)質(zhì)在于如何充分動(dòng)員轄區(qū)已有資源以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的持續(xù)再生產(chǎn)，如此必然存在著一個(gè)多元行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，各行動(dòng)主體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外的參與和互動(dòng)，不斷消解治理矛盾，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展目標(biāo)。且就實(shí)際情況而言，權(quán)力清單制度的實(shí)施并非行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，各級(jí)立法部門(mén)、司法部門(mén)和社會(huì)公眾等也是制度的推動(dòng)者，不同主體彼此互動(dòng)和較量，在復(fù)雜的博弈進(jìn)程中推動(dòng)權(quán)力清單制度趨于完善并取得實(shí)效。可見(jiàn)，主體間的良性互動(dòng)能夠推動(dòng)制度的實(shí)施，是增強(qiáng)制度勢(shì)能并將之轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)治理效能的能動(dòng)因素。

首先，權(quán)力清單作為限制政府權(quán)力的制度安排，從梳理到制定、從審核到發(fā)布、從執(zhí)行到調(diào)整，均應(yīng)當(dāng)在立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)和監(jiān)督之下進(jìn)行，若離開(kāi)人大部門(mén)的統(tǒng)籌和參與，制度過(guò)程將難保其公允性。其次，將權(quán)力清單納入司法過(guò)程并作為司法裁決的基本依據(jù)，將會(huì)大大彰顯權(quán)力清單的權(quán)威性和法治屬性，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)權(quán)力清單的自覺(jué)認(rèn)同和遵從。再次，雖然部分民眾對(duì)政府還存在著一定程度的不信任感，但權(quán)力清單制度無(wú)論是改革理念還是具體內(nèi)容，都契合了民眾對(duì)監(jiān)督政府用權(quán)、放松社會(huì)管制和加強(qiáng)公共服務(wù)的期待，為增強(qiáng)制度認(rèn)同、進(jìn)而提升治理效能創(chuàng)造了有利條件。

3.4 實(shí)施機(jī)制：制度勢(shì)能的條件保障

權(quán)力清單制度作為政府治理體系的“新成員”，其有效運(yùn)行離不開(kāi)與其他治理要素的良善互聯(lián)，這些要素呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性、監(jiān)督性和救濟(jì)性等特征，能夠?yàn)橹贫葎?shì)能的積聚提供條件和動(dòng)力，是權(quán)力清單制度治理價(jià)值發(fā)揮的“催化劑”和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。首先，權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制是增強(qiáng)制度韌性、提高制度勢(shì)能的必要條件。這一機(jī)制安排要求權(quán)力清單根據(jù)法律法規(guī)的立、改、廢、釋與部門(mén)“三定”方案調(diào)整予以及時(shí)更新，主動(dòng)取消、下放或“掛起”[27]與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的權(quán)力內(nèi)容，有效應(yīng)對(duì)地方治理的復(fù)雜性與不確定性。其次，行政問(wèn)責(zé)從責(zé)任履行的對(duì)立面就政府權(quán)責(zé)的一體運(yùn)行提出約束和要求，是基于政府不當(dāng)用權(quán)或不作為現(xiàn)象對(duì)行政主體施加的一種負(fù)向激勵(lì)[28]，不僅有助于約束違法用權(quán)的顯性腐敗行為，還能對(duì)庸政、懶政等隱性腐敗形成震懾，為增強(qiáng)政府執(zhí)行力提供有效激勵(lì)。再次，行政救濟(jì)機(jī)制作為公民權(quán)利的兜底保障，其作用在于通過(guò)對(duì)公權(quán)力行為的復(fù)議和審查，使受到非法侵害的權(quán)利重新得到公正對(duì)待，從而能夠?qū)珯?quán)力形成監(jiān)督和約束，促使各部門(mén)主動(dòng)依照清單規(guī)范并負(fù)責(zé)任地行使手中職權(quán)。

4 政府權(quán)力清單制度勢(shì)能的蘊(yùn)積與釋放

將政府權(quán)力清單制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能，是權(quán)力清單制度生命力的集中體現(xiàn)，這一過(guò)程離不開(kāi)制度勢(shì)能的蘊(yùn)積與釋放。為此，需要兼顧制度勢(shì)能的劃界與跨界價(jià)值，整合控權(quán)與合作功能，在匯積勢(shì)能增量的同時(shí)不斷釋放勢(shì)能存量，增強(qiáng)政府治理的效率和效益。

4.1 制度勢(shì)能的蘊(yùn)積

第一，積極造勢(shì)，增強(qiáng)制度價(jià)值認(rèn)同。制度認(rèn)同是制度遵從的基礎(chǔ)，缺乏廣泛的制度認(rèn)同，再完美的制度也難以得到有效執(zhí)行，制度勢(shì)能的發(fā)揮更是無(wú)從談起。權(quán)力清單制度作為全面深化改革的重要部署，無(wú)論在政策話語(yǔ)還是在學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，都被視為深化“放管服”改革和規(guī)范政府履職的有力工具。然而，由于權(quán)力清單是由法律法規(guī)細(xì)化而來(lái)，容易被當(dāng)成是對(duì)后者的簡(jiǎn)單復(fù)制，令其存在意義受到一定爭(zhēng)議，進(jìn)而對(duì)制度推行帶來(lái)了不利影響。因而，較高的制度認(rèn)同是權(quán)力清單制度順利實(shí)施的首要前提，它通過(guò)強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)制度的遵從，為制度勢(shì)能的蘊(yùn)積創(chuàng)造位勢(shì)條件。

一是增強(qiáng)制度認(rèn)知。制度認(rèn)知是制度認(rèn)同的基礎(chǔ)。根據(jù)筆者2017年10—11月實(shí)施的一項(xiàng)關(guān)于“縣級(jí)政府權(quán)力清單制度實(shí)效”的社會(huì)調(diào)查，在1 061名受訪者中，近六成對(duì)權(quán)力清單制度表示“不了解”或“不太了解”?？梢?jiàn)，加強(qiáng)權(quán)力清單教育宣傳已尤為迫切。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，可通過(guò)集中教育或個(gè)人自學(xué)等方式將清單規(guī)定內(nèi)化為具體執(zhí)法行動(dòng)，成為政府履職的基本依據(jù)。對(duì)社會(huì)公眾而言，可采用線上線下多種方式，向公眾宣傳權(quán)力清單的功能及其適用情形，使之成為公眾辦事的首選指南。二是培育政民互信。信任是一種重要的社會(huì)資本，與合作具有同構(gòu)性，以信任為核心特征的信任機(jī)制能夠有效解讀合作治理的場(chǎng)域特征和制度特征[29]。對(duì)此，一方面要增強(qiáng)政府公信力，提升公民對(duì)政府治理的認(rèn)同，增強(qiáng)權(quán)力清單制度的社會(huì)遵從度，使公眾主動(dòng)運(yùn)用清單監(jiān)督政府；另一方面要增強(qiáng)政府對(duì)公民的信任，為決策過(guò)程的民主嵌入夯實(shí)思想基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府與民眾的合作治理。三是建構(gòu)公民理性。公民理性是維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)地方公共事務(wù)合作治理的內(nèi)在要求。要利用現(xiàn)代公民文化增強(qiáng)公民理性，激發(fā)民眾權(quán)利意識(shí)，提升民眾參與地方治理的積極性，在與政府治理的良性互動(dòng)中主動(dòng)表達(dá)和維護(hù)自身合法訴求。

第二，科學(xué)蓄勢(shì)，實(shí)現(xiàn)清單內(nèi)容合理建構(gòu)。權(quán)力清單是制度勢(shì)能的物質(zhì)依托，不僅承載著制度控權(quán)-合作的二重價(jià)值，也向民眾提供了政務(wù)辦事的重要索引。科學(xué)合理的清單內(nèi)容是制度有效運(yùn)行的基本前提，因此實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單內(nèi)容的周延性與合理性，對(duì)于增強(qiáng)制度勢(shì)能、實(shí)現(xiàn)制度控權(quán)與合作價(jià)值尤為必要。

一是確保政府事項(xiàng)的集中化呈現(xiàn)。要圍繞政府治理的“一件事”，依法完善包括事項(xiàng)名稱(chēng)、法律依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、監(jiān)督方式等在內(nèi)的清單內(nèi)容，確保社會(huì)公眾看得明白、用得方便。同時(shí)，清單內(nèi)容的制定和調(diào)整要主動(dòng)與機(jī)構(gòu)改革對(duì)接，盡量使“一件事”由一個(gè)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，降低履職成本，提升治理效率。二是推動(dòng)清單文本的法治化管理。盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的政府權(quán)力清單制度建設(shè)規(guī)范并適時(shí)上升至立法高度，對(duì)制度的內(nèi)容、價(jià)值、適用、調(diào)整、監(jiān)督保障等問(wèn)題作統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)現(xiàn)清單制度的法治化運(yùn)作，增強(qiáng)制度實(shí)施效力。三是實(shí)現(xiàn)清單內(nèi)容的民主化調(diào)適。加快健全決策參與程序，主動(dòng)吸納專(zhuān)家學(xué)者和普通公眾參與權(quán)力清單建設(shè)和調(diào)整過(guò)程，保障民眾知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，確保清單內(nèi)容的動(dòng)態(tài)調(diào)整是基于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和民眾訴求的充分考慮后做出的，以增強(qiáng)清單內(nèi)容的合理性和普遍遵從性。

4.2 制度勢(shì)能的釋放

第一，主動(dòng)應(yīng)勢(shì)，巧妙借助新技術(shù)加持。新技術(shù)革命的發(fā)展既能以其獨(dú)特的理念、技術(shù)和方式有效提升國(guó)家治理水平，又會(huì)使國(guó)家治理面臨著數(shù)據(jù)缺陷、隱私保護(hù)、信息安全等一系列技術(shù)性、社會(huì)性挑戰(zhàn)[30]。對(duì)政府治理而言，新技術(shù)革命挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，既不能拒絕，也不能不加篩選地盲目引入，而應(yīng)結(jié)合具體治理場(chǎng)景將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等技術(shù)巧妙嵌入治理環(huán)節(jié)，以技術(shù)理性重構(gòu)治理生態(tài)，加快釋放制度勢(shì)能，逐步邁向合作治理。

首先，要以“區(qū)塊鏈+大數(shù)據(jù)技術(shù)”的去中心化和信息聚合特征實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的共識(shí)型決策。一方面要利用區(qū)塊鏈技術(shù)推動(dòng)不同治理主體平等參與決策過(guò)程，最大限度維護(hù)民眾政治參與權(quán)利，使政策結(jié)果切實(shí)反映全體決策者的行動(dòng)偏好；另一方面，要運(yùn)用“萬(wàn)物入鏈”形成的大數(shù)據(jù)為公共決策提供依據(jù)，使決策結(jié)果最大限度符合公共理性，進(jìn)一步提升治理質(zhì)量。其次，要以“5G+云計(jì)算”的快速傳輸和強(qiáng)大運(yùn)算能力推動(dòng)政府權(quán)力的即時(shí)調(diào)整。利用分布式計(jì)算方式對(duì)即時(shí)收集的地方執(zhí)法與服務(wù)信息進(jìn)行快速分析，為權(quán)力數(shù)據(jù)庫(kù)的實(shí)時(shí)更新和動(dòng)態(tài)調(diào)整提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的敏捷治理[31]。再次，要以人工智能的自主性生態(tài)建構(gòu)地方公共事務(wù)的智慧治理。人工智能的認(rèn)知自動(dòng)化、認(rèn)知預(yù)見(jiàn)和認(rèn)知參與等技術(shù)能夠重塑政府用權(quán)流程[32]，降低信息不對(duì)稱(chēng)，減少合作成本。同時(shí)，還需將公共場(chǎng)域的治理主體、客體、目標(biāo)、資源等信息納入人工智能應(yīng)用系統(tǒng)，催生“人工智能+公共治理”新業(yè)態(tài)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的全方位研判和實(shí)時(shí)的自主治理響應(yīng)，推動(dòng)精準(zhǔn)用權(quán)和智慧治理。

第二，潛心謀勢(shì)，完善制度實(shí)施機(jī)制。制度的生命力在于實(shí)施。有效的制度實(shí)施是實(shí)現(xiàn)制度由文本變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)并轉(zhuǎn)化成治理效能的唯一路徑。權(quán)力清單制度只有真正落地見(jiàn)效，其在控權(quán)與合作層面的勢(shì)能才算得到了釋放。然而，實(shí)現(xiàn)制度落地見(jiàn)效，除了需要強(qiáng)化主觀制度認(rèn)同、客觀內(nèi)容完善及必要的技術(shù)支撐外，還離不開(kāi)一定的運(yùn)行機(jī)制作保障，確保制度勢(shì)能有序釋放。

一是完善權(quán)力清單制度的“開(kāi)源”機(jī)制。鼓勵(lì)清單欄目根據(jù)各地公眾辦事需求進(jìn)行完善和調(diào)整，在原有清單結(jié)構(gòu)之外新增更多權(quán)力運(yùn)行信息和便民服務(wù)信息，推動(dòng)控權(quán)與合作勢(shì)能的更好集聚。如河南在全省各級(jí)政府權(quán)力清單中設(shè)置“辦事地點(diǎn)”“跑動(dòng)次數(shù)”與“辦理結(jié)果樣本”等群眾想了解的辦事信息，而湖北省更是新增了“地圖坐標(biāo)”與“交通線路”等更為周到的導(dǎo)航服務(wù)。二是健全權(quán)力清單制度的警示機(jī)制。廉政警示是營(yíng)造風(fēng)清氣正治理生態(tài)的必要安排。在權(quán)力清單建設(shè)調(diào)整過(guò)程中，要根據(jù)各級(jí)政府權(quán)力腐敗的大數(shù)據(jù)分析對(duì)各部門(mén)職權(quán)由高到低設(shè)置廉政風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，將權(quán)力運(yùn)行與腐敗防范相結(jié)合，降低地方官員的廉政風(fēng)險(xiǎn)。三是強(qiáng)化權(quán)力清單制度的賦能機(jī)制。要針對(duì)地方政府特別是基層政府因資源稟賦不足或權(quán)力弱化等原因造成的職權(quán)“接不住、用不好”的窘境，適度給予一定的編制、財(cái)政等方面的支持，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力培育，增強(qiáng)基層權(quán)力承接與履行能力。

5 結(jié)語(yǔ)

制度勢(shì)能可以為理解制度的實(shí)施邏輯和效果差異提供新的視角。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)高度重視政府權(quán)力清單制度在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，其顯在的控權(quán)勢(shì)能與潛在的合作勢(shì)能，是理解權(quán)力清單制度優(yōu)勢(shì)及其當(dāng)代治理價(jià)值的重要切入點(diǎn)，在很大程度上決定著制度實(shí)施的成效。作為一場(chǎng)發(fā)端于基層治理創(chuàng)新并經(jīng)自上而下的制度變遷而廣泛鋪陳的制度變革，權(quán)力清單制度在打通政府治理“最后一公里”和實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“最多跑一次”上的重要價(jià)值正獲得越來(lái)越多的共識(shí)。這些價(jià)值無(wú)時(shí)無(wú)刻不以制度的控權(quán)-合作屬性為錨點(diǎn)，不斷重塑著政府與其他主體之間的互動(dòng)關(guān)系。經(jīng)善治元素的注入，現(xiàn)代科層制在治理現(xiàn)代化的角色塑造中已愈來(lái)愈顯著地散發(fā)出其尋求合作的一面。在此意義上，推行政府權(quán)力清單制度，首先應(yīng)釋放好制度的控權(quán)勢(shì)能，明確政府權(quán)責(zé)態(tài)勢(shì)與行為邊界。同時(shí)，還要積極引導(dǎo)政府各部門(mén)主動(dòng)“走出去”，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極“走進(jìn)來(lái)”，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)之間、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間良性互動(dòng)，推動(dòng)多元治理主體的合作建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理。