淺析森林生態(tài)效益補償中的社會穩(wěn)定風險及其防控

劉向龍

社會穩(wěn)定風險評估，是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、政策、改革事項等在制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲?，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學地預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案，以有效規(guī)避、預防、控制重大事項實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風險，更好地確保順利實施。黨的十八大以來，社會穩(wěn)定風險評估已被提升為重要的黨政國策。

本文就慶陽市“十三五”期間森林生態(tài)效益補償工作中存在的社會穩(wěn)定風險隱患及其防控措施，作簡要探討分析。

一、“十三五”期間森林生態(tài)效益補償成效

“十三五”期間，慶陽市森林生態(tài)效益補償面積不斷擴大，補償資金持續(xù)增長，為加快慶陽市林業(yè)建設(shè)步伐、推進生態(tài)扶貧，提供了有力的政策支持和資金保障。

2020 年底，全市天保工程外國家級省級公益林補償面積達到33.403 萬公頃，占全市135.786 萬公頃林地總面積的24.6%。5 年間省財政累計下達森林生態(tài)效益補償補助33297.7 萬元，占到同期林業(yè)改革發(fā)展資金總額的27.1%。

權(quán)屬為集體和個人的22.629 萬公頃公益林，5 年累計兌付經(jīng)濟補償17781.42 萬元，受益農(nóng)戶達1579410 戶次（其中建檔立卡貧困人口為231655 戶次），戶均增收112.58 元/年；累計聘用農(nóng)民護林員9386 人次（其中建檔立卡貧困人口為2656 人次），共發(fā)放管護勞務費10594.79 萬元，人均增加工資性收入11287.86 元。在實施生態(tài)扶貧、促進農(nóng)民增收方面做到了“精準到戶、精準發(fā)力、精準扶貧”。

二、社會穩(wěn)定風險隱患分析

（一）公益林資源保護方面

1.全市納入森林生態(tài)效益補償?shù)募w和個人公益林，戶均面積小，農(nóng)戶直接受益有限，個人難以承擔起管護和建設(shè)任務。

2.受“農(nóng)村空心化”的影響，適齡青壯年勞力缺乏，所聘用的護林員多以高齡、文盲為主，管護成效無法保障。

3.林業(yè)遭受自然災害的風險較高，林業(yè)經(jīng)營單位和林農(nóng)災后自救能力差。

（二）補償補助資金使用管理方面

主要是集體和個人公益林的補償補助在兌付到戶時存在風險隱患：一是兌付花名冊個別農(nóng)戶信息有誤，可能導致公益林補償補助兌付不及時，甚至發(fā)生誤撥現(xiàn)象。二是自從把森林生態(tài)效益補償補助納入生態(tài)扶貧惠農(nóng)專項資金以后，非農(nóng)業(yè)人口及財政供養(yǎng)人員能否領(lǐng)取補償補助存在較大爭議。三是有的單位或工作人員圖方便省事，規(guī)避“村財鄉(xiāng)管”有關(guān)規(guī)定，由個人代領(lǐng)村集體補償補助。四是個別村干部利用職務之便，暗箱操作，私自將集體林地變更到自己或親友名下，套取、騙取補償補助。

三、社會穩(wěn)定風險防控的具體措施

在工作實踐中，我們不斷發(fā)現(xiàn)問題、不斷總結(jié)經(jīng)驗，從組織架構(gòu)、政策支持、監(jiān)管能力等方面，不斷制定完善風險防控措施，將上述影響社會穩(wěn)定的風險隱患逐一消弭。

（一）加強組織領(lǐng)導，靠實管理責任

市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級均成立了政府分管領(lǐng)導任組長，發(fā)改、林草、財政等部門為成員的森林生態(tài)效益補償工作領(lǐng)導小組，在市、縣兩級林草部門設(shè)立辦公室，明確人員編制和職責分工。將森林生態(tài)效益補償目標管理指標納入政府（部門）年度考核和“四到縣”考核內(nèi)容，實行量化考核管理，做到了資源管護措施明確，目標明確，責任明確。嚴格落實“縣級自查，市級復查，省級核查”的年度考核工作機制，確保了“目標落實到位，任務分解到位，資金下達到位，責任細化到位”。

（二）完善法規(guī)政策，開展宣傳培訓

2017 年6 月，《慶陽市禁牧條例》頒布施行，次年4月，慶陽市人民政府印發(fā)了《慶陽市禁牧條例實施辦法》，為強化森林資源保護提供了法律保障。市林草局有針對性地相繼制定印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范天保工程和公益林管護工作的通知》等一系列政策文件，及時糾正了各實施單位在公益林保護管理和森林生態(tài)效益補償補助資金使用管理方面出現(xiàn)的普遍性、苗頭性問題。各實施單位加強業(yè)務培訓，切實提高公益林管護人員的履職盡責能力，確保了管護責任制的有效落實。采取多種形式，廣泛開展森林法律法規(guī)和森林生態(tài)效益補償政策的宣傳教育活動，為公益林保護建設(shè)工作營造了良好的社會氛圍，確保了公益林安全。

（三）改善基礎(chǔ)條件，提高管護能力

從2011 年起，累計籌措建設(shè)資金8663.66 萬元，集中實施了“子午嶺國有林區(qū)管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”項目，至今已新建功能完善的森林資源管護站87 處，維修管護區(qū)道路310 公里，一線森林管護條件得到明顯改善。從2013 年開始，通過爭取中央財政支持、市級財政配套和建設(shè)單位自籌的方式，共籌資4438.29 萬元，實施了“慶陽市森林重點火險區(qū)綜合治理”一、二期工程，共修建防火瞭望塔34 座，安裝視頻監(jiān)控設(shè)備34套，配備防火運兵車10 輛，采購其它防火物資裝備6380 余臺（套、件），森林火災綜合防控能力顯著提高。

（四）加強隊伍建設(shè)，夯實管護責任

堅持把森林生態(tài)效益補償工作納入目標責任制管理，切實將管護責任落實到人和山頭地塊。針對不同林地，采取不同的管護形式：國有林實行統(tǒng)一管護，護林員全部由林場正式職工擔任，工資組成為天保和公益林管護補助資金和市、縣級財政兜底經(jīng)費；集體及個人公益林，實行農(nóng)戶自主管護與委托專（兼）職護林員統(tǒng)一管護相結(jié)合的雙重管護機制，管護勞務費從公益林補償補助資金中按不高于30%的比例提取，對聘用的護林人員按照“縣聘、鄉(xiāng)管、村用”的三級聯(lián)合管理模式進行管理，制定配套的聘用、考核、獎懲辦法，明確權(quán)責，責任到人，嚴格獎罰。

（五）強化資金監(jiān)管，完善兌付程序

慶陽市林草局始終把規(guī)范補償資金使用、確保資金安全有效運行作為工作重點來抓。每年初組織各實施單位編制年度實施方案，由市林草局審核審批，補償補助資金依政策規(guī)定，按照集體個人公益林經(jīng)濟補償、護林人員管護勞務、公益林補植撫育、林業(yè)防災減災及管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，細化分解用途和額度。年度實施方案一經(jīng)批復，必須嚴格執(zhí)行，從源頭上保證了資金的規(guī)范支出。同時，公益林補植撫育、管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，按照建設(shè)項目管理的政策規(guī)定，嚴格報批、審查、招標、實施、竣工驗收程序。集體和個人公益林生態(tài)效益補償補助的兌付工作，事關(guān)國家優(yōu)惠政策的落地落實及千家萬戶林農(nóng)的切身利益，因而是市、縣兩級林草主管部門工作的重中之重。2016 年，市林草局統(tǒng)一規(guī)定了補償資金兌現(xiàn)到戶標準，明確“集體和個人所有的公益林采取統(tǒng)一管護形式的，集體和個人經(jīng)濟補償不得低于管護補助支出的70%”，使林農(nóng)的經(jīng)濟補償?shù)靡源蠓岣摺＝ⅰ吧稚鷳B(tài)效益補償兌付到戶工作臺賬”，根據(jù)戶主信息變化、上年度林地使用情況等，于每年年初及時更新，逐戶核算出補償面積和兌付金額，以村為單位張榜公示，公示結(jié)束無疑議后，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級匯總上報至縣（區(qū)）林草局，審核無誤后轉(zhuǎn)同級財政，通過惠農(nóng)“一卡通”兌付到農(nóng)戶，確保兌付對象精準、面積精準、資金精準，從根本上杜絕了擠占、截留、挪用補償資金的現(xiàn)象。

（六）參加森林保險，化解災害風險

為了加強森林資源保護，提高各林業(yè)經(jīng)營單位和林農(nóng)災后自救能力，從2012 年開始，在市林草局積極協(xié)調(diào)爭取下，全市公益林參加森林保險面積由最初的6.47 萬公頃擴展到如今的54.934 萬公頃，國有公益林不分天保工程區(qū)內(nèi)外，實現(xiàn)了應保盡保，集體和個人公益林參保率接近50%。8 年間，全市共獲理賠資金2132.61 萬元，其中市直國有林場共利用森林保險理賠資金1710.12 萬元，防治林業(yè)有害生物1.4445 萬公頃，開展補植、造林681.91 公頃，拓寬了森林資源保護的投資渠道，有效減輕了各林業(yè)經(jīng)營單位和林農(nóng)防災減災的經(jīng)濟壓力。