福建省森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的改進(jìn)及其法律評(píng)價(jià)

林修鳳，劉偉平

（福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福州350002）

現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度在法理上存在嚴(yán)重的法律沖突問題。林修鳳等（2013，2016）對(duì)這種法律沖突進(jìn)行了詳細(xì)的分析[1-2]，并提出了相應(yīng)的改革思路[3]。持類似觀點(diǎn)的研究還有很多。曹昌偉（2018）[4]指出，迄今尚未真正建立有效的生態(tài)公益林補(bǔ)償模式與機(jī)制，在現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，對(duì)林地、林木、公益林經(jīng)營者的投入、損失等均未補(bǔ)償，不僅起不到激勵(lì)的作用，反而悖反了公平、正義的價(jià)值追求；于同申等（2015）[5]指出，現(xiàn)行政策的性質(zhì)是補(bǔ)助而不是補(bǔ)償。劉明明等（2018）[6]認(rèn)為，過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“不足以彌補(bǔ)林業(yè)自然資源所有者、管護(hù)者的付出和林業(yè)自然資源生態(tài)效益提供者和相關(guān)利益犧牲者的損失”；周訓(xùn)芳（2017）[7]認(rèn)為，“實(shí)踐中所謂森林生態(tài)效益補(bǔ)償，實(shí)際上主要是通過支付管護(hù)工資實(shí)施的，不符合法治要求，難以持續(xù)”；張海鵬（2018）[8]呼吁“對(duì)于生態(tài)效益補(bǔ)償制度中存在的輕視農(nóng)民利益的問題，應(yīng)該引起高度重視，并通過政策創(chuàng)新加以改善”。王會(huì)（2019）[9]認(rèn)為，現(xiàn)行的補(bǔ)償政策可以概括為八個(gè)字“強(qiáng)制保護(hù)、部分補(bǔ)償”；李國志（2019）[10]認(rèn)為，在補(bǔ)償嚴(yán)重不足的情況下，“嚴(yán)格限制林木采伐和開發(fā)，導(dǎo)致林農(nóng)收入受損嚴(yán)重”；王前進(jìn)等（2019）[11]認(rèn)為，30多年的探索“尚未形成促進(jìn)保護(hù)者和受益者互動(dòng)的體制機(jī)制”。在法律沖突沒有被消除以前，地方如何因地制宜完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，確實(shí)是一個(gè)值得研究的問題[12-18]。福建省是全國森林覆蓋率最高的省份，研究福建省對(duì)制度的改進(jìn)，對(duì)全國其他省份有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

1 國家森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度及引致的問題

2001年11月，我國正式開始試點(diǎn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的工作。財(cái)農(nóng)函[2001]7號(hào)文規(guī)定，“重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林的管護(hù)責(zé)任主要在地方”，中央財(cái)政只對(duì)管護(hù)投入進(jìn)行補(bǔ)助，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/hm2·年。至于因公益林區(qū)劃所造成的各種損失，則要求全部由地方政府“自行消化解決”。也就是說，對(duì)于國家級(jí)公益林，中央財(cái)政只負(fù)責(zé)管護(hù)補(bǔ)助，不負(fù)責(zé)征用補(bǔ)償。這意味著：地方政府不僅要負(fù)責(zé)地方公益林的管護(hù)費(fèi)用和征用補(bǔ)償，還要負(fù)責(zé)國家級(jí)公益林的征用補(bǔ)償。

地方政府負(fù)擔(dān)如此之重，肯定存在負(fù)擔(dān)不起的問題。怎么辦？

多數(shù)省級(jí)政府選擇拒絕負(fù)擔(dān)全部的征用補(bǔ)償。這種拒絕不是明目張膽的，因?yàn)榈胤秸痪哂信c上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的能力。拒絕的辦法是學(xué)習(xí)中央政府下推責(zé)任的辦法，把征用補(bǔ)償?shù)呢?fù)擔(dān)再推給下級(jí)市縣政府，而市縣政府實(shí)在無力承擔(dān)，又沒有更下級(jí)的政府可推，只好選擇對(duì)不起林農(nóng)，讓林農(nóng)“自行消化”了。如湖南省湘財(cái)農(nóng)[2002]2號(hào)文規(guī)定，“政府逐級(jí)作出書面承諾，自行消化解決”；福建省閩林[2001]策55號(hào)文規(guī)定，“地方各級(jí)政府要做出承諾，自行消化解決?！边|寧省遼政辦發(fā)[2002]23號(hào)文則照抄財(cái)農(nóng)函[2001]7號(hào)文，根本提都不提征用補(bǔ)償之事。這樣省級(jí)政府只負(fù)擔(dān)省級(jí)公益林的管護(hù)補(bǔ)助，形成中央政府負(fù)責(zé)國家級(jí)公益林管護(hù)補(bǔ)助、省級(jí)政府負(fù)責(zé)省級(jí)公益林管護(hù)補(bǔ)助的“征用無償、管護(hù)有償”局面，征用補(bǔ)償全面落空。一些省份的地方公益林管護(hù)補(bǔ)助能達(dá)到國家級(jí)公益林管護(hù)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)（如福建、云南等）。一些省份的地方公益林管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)甚至低于國家級(jí)公益林管護(hù)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，比如遼寧省到2009年的時(shí)候，省級(jí)公益林、天然林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍為每年52.5元/hm2（明顯低于國家級(jí)公益林的75元）[19]，2010年集體、個(gè)人所有的國家級(jí)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到150元（國有的國家級(jí)公益林的補(bǔ)償仍然為75元）時(shí)，遼寧省級(jí)公益林、天然林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也才提高到75元，參見《遼寧省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》（遼財(cái)農(nóng)[2010]422號(hào)）。

少數(shù)省級(jí)政府（如浙江、江蘇、廣東、北京等）選擇部分承擔(dān)征用補(bǔ)償。部分承擔(dān)的辦法是，對(duì)國家級(jí)公益林，省級(jí)財(cái)政在中央財(cái)政管護(hù)補(bǔ)助的基礎(chǔ)上增加一定的金額后，重新分配，留出損失性補(bǔ)償（即筆者所謂的征用補(bǔ)償）的選項(xiàng)，隨著補(bǔ)償金額的增加，損失性補(bǔ)償?shù)慕痤~也相應(yīng)增加，希望將來能逐步實(shí)現(xiàn)合理的征用補(bǔ)償。對(duì)地方公益林，則采用與國家級(jí)公益林一致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2 福建省生態(tài)公益林的面積

福建省的森林覆蓋率已經(jīng)連續(xù)40年居全國各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）之首。2000年的森林覆蓋率是60.52%，2010年的森林覆蓋率增長到63.1%，2013年為65.95%，2018年為66.8%。

福建省歷來重視生態(tài)公益林的規(guī)劃。全省生態(tài)公益林占林地的比例：1987年為7.7%，1997為24.6%，2000年為28.5%。2001年2月《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》（閩政[2001]21號(hào)）提出的規(guī)劃目標(biāo)是：規(guī)劃的生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)林地總面積285.23萬hm2，占全省林地面積的30.6%。其中，規(guī)劃集體的生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)面積259.60萬hm2（占全省公益林地的91.02%），規(guī)劃國有的生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)面積25.63萬hm2（占全省公益林地的8.98%）。到2010年，福建省有各類公益林290.84萬hm2（超額完成2001年提出的規(guī)劃目標(biāo)），其中，按事權(quán)分，國家級(jí)公益林148.08萬hm2、省級(jí)公益林137.90萬hm2、市級(jí)公益林1.01萬hm2、縣級(jí)公益林3.85萬hm2；按地類分，有林地264.49萬hm2、疏林地3.57萬hm2、灌木林地8.71萬hm2、未成林造林地5.03萬hm2、無林地9.05萬hm2（其中宜林地4.86萬hm2）?？鄢锌h級(jí)公益林后，省級(jí)以上公益林285.98萬hm2，其中國家級(jí)公益林148.08萬hm2（占51.78%）、省級(jí)公益林137.90萬hm2（占48.22%），有林地260.21萬hm2（占91.00%）、疏林地3.49萬hm2（占1.22%）、灌木林地8.52萬hm2（占2.98%）、未成林造林地4.91萬hm2（占1.72%）、無林地8.84萬hm2（占3.09%，其中宜林地4.73萬hm2）。近十幾年來，福建省的生態(tài)公益林面積基本保持穩(wěn)定。

3 福建省基本復(fù)制中央財(cái)政管護(hù)補(bǔ)償模式

雖然2001年《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》（閩政[2001]21號(hào)）承諾政府要承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，但在后來的實(shí)踐中政府并沒有落實(shí)“給予生態(tài)公益林所有者或經(jīng)營者生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任”。

2001年，中央財(cái)政開始對(duì)國家級(jí)公益林的管護(hù)進(jìn)行補(bǔ)助試點(diǎn)，管護(hù)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)為75元/hm2·年。福建省有86.67萬hm2的國家級(jí)公益林列入管護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)，中央財(cái)政補(bǔ)助6 500萬元。同時(shí)，福建省政府財(cái)政拿出5 720萬元，對(duì)省級(jí)公益林以及未納入中央補(bǔ)助的國家級(jí)公益林開展管護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)，每年管護(hù)補(bǔ)助28.5元/hm2。

按照財(cái)農(nóng)函[2001]7號(hào)文的要求，福建省政府作為福建省最高的地方政府本應(yīng)帶頭履行征用補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。遺憾的是，福建省政府將征用補(bǔ)償?shù)呢?zé)任原封不動(dòng)地全部轉(zhuǎn)給市縣政府，市縣政府實(shí)在無力承擔(dān)征用補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，只好讓林農(nóng)“自行消化”了，從而造成“征用無償、管護(hù)有償”的局面。在試點(diǎn)階段，所有試點(diǎn)省區(qū)都是這么做的，我們不能苛求于福建省政府。

2004年把“公益林管護(hù)補(bǔ)助”改稱“森林生態(tài)效益補(bǔ)償”的時(shí)候，是一個(gè)切實(shí)履行全部或者部分征用補(bǔ)償責(zé)任的好時(shí)機(jī)。財(cái)農(nóng)[2004]169號(hào)文《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》只是簡單地把原來的管護(hù)補(bǔ)助每年75元/hm2改稱為補(bǔ)償每年75元/hm2。在總標(biāo)準(zhǔn)沒有增加的情況下，只能作一些文字方面的游戲變化，即給集體或者林農(nóng)個(gè)人的就稱作補(bǔ)償費(fèi)、給國有公益林管理單位的就稱作管護(hù)人員費(fèi)。同一筆錢，因權(quán)屬不同而有不同叫法，這在邏輯上是不通的。有幾個(gè)?。ㄈ鐝V東、浙江、江蘇）沒有學(xué)中央財(cái)政的做法，而是把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到120元，從而履行了小部分征用補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。北京市甚至把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定在300元。福建省則選擇緊跟中央財(cái)政的管護(hù)補(bǔ)償模式，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不予提高，維持75元標(biāo)準(zhǔn)不變，也沒有出臺(tái)新的補(bǔ)償基金管理辦法，仍然沿用福建省財(cái)政廳、福建省林業(yè)廳閩財(cái)農(nóng)[2001]119號(hào)文和閩財(cái)農(nóng)[2002]20號(hào)文，從而把“征用無償、管護(hù)有償”的毒基因從管護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)階段直接帶到正式補(bǔ)償階段。

2017年《福建省省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法》（閩財(cái)農(nóng)[2017]41號(hào)）第十一條的所謂“補(bǔ)償補(bǔ)助”仍然是指“管護(hù)補(bǔ)助”，只是在總金額不變的情況下，針對(duì)不同權(quán)屬（國有、集體所有、個(gè)人所有）在細(xì)分時(shí)再作一些說法上的變通。2018年《福建省生態(tài)公益林條例》第四章雖然對(duì)資金保障作了一些原則性的規(guī)定，但又約定“具體辦法由省人民政府另行制定”，目前福建省人民政府尚未出臺(tái)具體辦法。

4 福建省對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的改進(jìn)

4.1 下游補(bǔ)上游的創(chuàng)新

2007年福建省嘗試一種新機(jī)制，即下游地區(qū)補(bǔ)償上游地區(qū)?！陡＝ㄊ∪嗣裾P(guān)于實(shí)施江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)耐ㄖ芬?guī)定，以2005年用水量為依據(jù)，綜合考慮確定各設(shè)區(qū)市承擔(dān)補(bǔ)償資金額度，共8 590萬元，其中福州2 700萬元、泉州2 000萬元、廈門2 100萬元、莆田460萬元、三明420萬元、漳州300萬元、南平220萬元、龍巖160萬元、寧德230萬元。對(duì)全省286.29萬hm2生態(tài)公益林的所有者按照30元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，下?lián)艿难a(bǔ)償資金為：南平1 452.74萬元、三明1 410.18萬元、龍巖1 285.88萬元、寧德974.48萬元、福州936.56萬元、漳州850.94萬元、泉州762.48萬元、武夷山自然保護(hù)區(qū)和國有林場(chǎng)599.12萬元、莆田248.26萬元、廈門69.36萬元。該做法一直延續(xù)至今，維持30元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)不變，成為福建省在森林生態(tài)效益補(bǔ)償領(lǐng)域值得宣揚(yáng)的亮點(diǎn)。

4.2 超前的分級(jí)保護(hù)

早在2002年4月，福建省就提出對(duì)生態(tài)公益林實(shí)行分三級(jí)保護(hù)的辦法，比國家的規(guī)定超前了整整四年八個(gè)月。《福建省生態(tài)公益林管理辦法》（閩林[2002]2號(hào)）第十一條把生態(tài)公益林的保護(hù)分為三個(gè)等級(jí)，并對(duì)每個(gè)等級(jí)的范圍進(jìn)行了規(guī)定；第二十四條分別規(guī)定了三個(gè)等級(jí)的采伐管理?！陡＝ㄊ∩鷳B(tài)公益林管理辦法》（閩林[2005]1號(hào)）第九條對(duì)公益林保護(hù)的三個(gè)等級(jí)范圍進(jìn)一步細(xì)化。

2006年12月《國家重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林管理辦法（暫行）》第九條才首次對(duì)公益林的保護(hù)等級(jí)進(jìn)行劃分，分為三個(gè)保護(hù)等級(jí)。2009年9月《國家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》（林資發(fā)[2009]214號(hào)）第九條對(duì)三個(gè)保護(hù)等級(jí)的劃定進(jìn)行了細(xì)化。2013年4月《國家級(jí)公益林管理辦法》（林資發(fā)[2013]71號(hào)）第六條規(guī)定對(duì)國家級(jí)公益林劃分保護(hù)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)管理。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，福建省對(duì)生態(tài)公益林實(shí)行分級(jí)保護(hù)的理念是超前的。

2018年頒布的《福建省生態(tài)公益林條例》第二十條繼續(xù)維持分三級(jí)保護(hù)的做法。

4.3 補(bǔ)償類別的細(xì)分

中央財(cái)政對(duì)補(bǔ)償?shù)念悇e是這樣劃分的：2004年《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財(cái)農(nóng)[2004]169號(hào)）第四條把每年的補(bǔ)償基金支出（75元/hm2）分為兩類：補(bǔ)償性支出（67.5元）、公共管護(hù)支出（7.5元）。財(cái)農(nóng)[2007]7號(hào)文第四條把每年的補(bǔ)償基金支出（75元/hm2）分為兩類：管護(hù)等支出（71.25元）、公共管護(hù)支出（3.75元）。財(cái)農(nóng)[2009]381號(hào)文第四條把每公頃每年的補(bǔ)償基金支出分為：國有的，補(bǔ)償基金支出（75元/hm2）分為管護(hù)補(bǔ)助支出（71.25元/hm2）、公共管護(hù)支出（3.75元）；集體和個(gè)人所有的，150元補(bǔ)償基金支出分為146.25元管護(hù)補(bǔ)助支出、3.75元公共管護(hù)支出。

福建省對(duì)補(bǔ)償?shù)念悇e作了更進(jìn)一步的細(xì)分。2007年11月《福建省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理暫行辦法》（閩財(cái)農(nóng)[2007]119號(hào)）第四條、第五條補(bǔ)償基金支出（105元/hm2·年）分為補(bǔ)償性支出（71.25元）、公共管護(hù)支出（3.75元）、下游對(duì)上游的直接補(bǔ)償費(fèi)（30元）。其中補(bǔ)償性支出（71.25元）依據(jù)權(quán)屬不同又有不同的叫法：

①對(duì)個(gè)人所有的公益林，補(bǔ)償性支出（71.25元）全部給個(gè)人，不再細(xì)分；

②對(duì)集體所有的公益林，補(bǔ)償性支出（71.25元）分為：所有者補(bǔ)償費(fèi)（50%，由全體村民共享）、直接管護(hù)費(fèi)（35%）、村級(jí)集體組織監(jiān)管費(fèi)（15%）；

③對(duì)國有的公益林，補(bǔ)償性支出（71.25元）全部作為管護(hù)支出；

④山權(quán)屬村集體、林權(quán)屬國有的公益林，補(bǔ)償性支出（71.25元）分為林地所有者補(bǔ)償（30%）、國有單位管護(hù)支出（70%）；

⑤山權(quán)、林權(quán)都屬于村集體并由國有單位管理的公益林，補(bǔ)償性支出（71.25元）分為所有者補(bǔ)償費(fèi)（70%）、國有單位的管護(hù)支出（30%）

2010年2月《福建省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理暫行辦法》（閩財(cái)農(nóng)[2010]33號(hào)）第五條把補(bǔ)償基金支出（180元/hm2·年）分為補(bǔ)償性支出（176.25元）、公共管護(hù)支出（3.75元）。其中補(bǔ)償性支出（176.25元）扣除森林綜合保險(xiǎn)保費(fèi)支出4.5元后余171.75元，依據(jù)權(quán)屬不同又有不同的叫法：

①對(duì)個(gè)人所有的公益林，補(bǔ)償性支出（171.75元）全部給個(gè)人，不再細(xì)分。

②對(duì)集體所有的公益林，補(bǔ)償性支出（171.75元）分為：所有者補(bǔ)償費(fèi)（65%，由全體村民共享）、直接管護(hù)費(fèi)（20%）、村級(jí)集體組織監(jiān)管費(fèi)（15%）。

③對(duì)國有的公益林，補(bǔ)償性支出（171.75元）全部作為管護(hù)支出。

④山權(quán)屬村集體、林權(quán)屬國有的公益林，補(bǔ)償性支出（171.75元）分為林地所有者補(bǔ)償（30%）、國有單位管護(hù)支出（70%）。

⑤山權(quán)、林權(quán)都屬于村集體并由國有單位管理的公益林，補(bǔ)償性支出（171.75元）分為所有者補(bǔ)償費(fèi)（70%）、國有單位的管護(hù)支出（30%）。

5 對(duì)福建省森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的幾點(diǎn)法律評(píng)價(jià)

5.1 下游補(bǔ)上游是市縣政府履行一部分補(bǔ)償基金籌集職責(zé)的好辦法

福建省2007年出臺(tái)的下游補(bǔ)上游的補(bǔ)償基金籌集辦法絕對(duì)是個(gè)好主意，它開創(chuàng)了市縣政府承擔(dān)一部分補(bǔ)償基金籌集職責(zé)的良性機(jī)制?？上б恢蓖Ａ粼?007年的水平上，十二年來未能進(jìn)一步完善起來。閩財(cái)農(nóng)[2007]119號(hào)文第六條規(guī)定，“省人民政府實(shí)施的江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金每年30元/hm2，全部作為補(bǔ)償費(fèi)直接補(bǔ)償給重點(diǎn)公益林所有者。今后，新增的補(bǔ)償基金原則上要作為補(bǔ)償費(fèi)直接補(bǔ)償給重點(diǎn)公益林所有者。”此后，再也沒有“新增”的機(jī)會(huì)，因?yàn)樵摍C(jī)制進(jìn)入暫時(shí)凍結(jié)狀態(tài)，再也未能增加補(bǔ)償基金的籌集量。如果當(dāng)時(shí)能堅(jiān)持按照市縣財(cái)政（通過下游補(bǔ)上游機(jī)制）每年增加7.5元、省級(jí)財(cái)政每年增加15元的速度遞增森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（每年共需新增補(bǔ)償基金6 435萬元），加上中央財(cái)政于2010年增加的75元、2013年增加的75元，那就可以從2007年的每年105元/hm2遞增到2019年的420元（2019年福建省實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為330元），那福建省就是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕^對(duì)先進(jìn)省了。今后可以考慮激活下游補(bǔ)上游機(jī)制。

5.2 比國家早四年多提出對(duì)公益林的保護(hù)分三個(gè)等級(jí)

對(duì)公益林實(shí)行分級(jí)保護(hù)是必需的。福建省能比國家早四年多規(guī)定這個(gè)問題，說明福建省林業(yè)廳的管理者還是很有政策水平的。

5.3 對(duì)補(bǔ)償類別的細(xì)分有一定的現(xiàn)實(shí)意義

對(duì)補(bǔ)償類別的細(xì)分具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。比如，集體作為所有者拿到集體公益林的補(bǔ)償后，怎樣在集體內(nèi)部（農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織）進(jìn)行分配就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的需要解決的問題。再比如，在林地出租的情況下，所有者補(bǔ)償費(fèi)如何在所有者與承租者之間進(jìn)行分配也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的需要解決的問題。不過，同一筆錢，因所有者不同就取不同名稱的做法并不合邏輯，那是中央財(cái)政的說法，不必效仿。

5.4 幾點(diǎn)不足

①?zèng)]有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增長機(jī)制，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅落后于相鄰省份。福建省每公頃每年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總共就調(diào)整過五次且沒有建立正常增長機(jī)制：第一次是2007年，主動(dòng)從75元增加到105元，凈增加30元；第二次是2010年，被動(dòng)從105元增加到180元（因中央財(cái)政對(duì)集體、個(gè)人所有的國家級(jí)公益林增加補(bǔ)償75元），凈增加75元；第三次是2013年12月，被動(dòng)從180元增加到255元（因中央財(cái)政對(duì)集體、個(gè)人所有的國家級(jí)公益林再增加補(bǔ)償75元），凈增加75元；第四次是2015年，主動(dòng)從255元增加到285元，凈增加30元；第五次是2016年，主動(dòng)從285元增加到330元，凈增加45元。而浙江省共十次調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從2004年的120元增加到2017年的600元（2018年、2019年未再調(diào)整）；廣東省共十二次調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從2004年的120元增加到2019年的495元（2019年6月3日確定2020年增加到600元），且自2008年起堅(jiān)持每年至少增加30元[20]；江西省共六次調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從2004年的75元增加到2018年的322.5元。到2019年福建省的標(biāo)準(zhǔn)僅為330元，遠(yuǎn)低于浙江省和廣東?。▋H為浙江省標(biāo)準(zhǔn)的55%、廣東省標(biāo)準(zhǔn)的66.7%），略高于經(jīng)濟(jì)落后的江西省。

②模仿中央財(cái)政管護(hù)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ剑沟谜饔醚a(bǔ)償落空。實(shí)質(zhì)為“征用無償、管護(hù)有償”的中央財(cái)政管護(hù)補(bǔ)償模式，根本就沒有征用補(bǔ)償?shù)奈恢?，是與一系列的上位法相沖突的，不足效仿。廣東、浙江早在2004年就放棄了那個(gè)“征用無償、管護(hù)有償”模式，改用“征用有償、管護(hù)有償”的模式。江西省也逐步放棄了“征用無償、管護(hù)有償”模式。但福建省仍然采用“征用無償、管護(hù)有償”模式。

③國有公益林得到了不應(yīng)得的征用補(bǔ)償（即產(chǎn)權(quán)損失補(bǔ)償）。雖然福建省的國有公益林僅占不到一成，數(shù)量不多，讓國有公益林與集體、個(gè)人公益林享受一樣的征用補(bǔ)償在操作上有方便之處，但那是邏輯不通的事情。隨著補(bǔ)償金額的提高，不能再把征用補(bǔ)償和管護(hù)補(bǔ)償混在一起，應(yīng)把補(bǔ)償明確區(qū)分為征用補(bǔ)償、管護(hù)補(bǔ)償，國有公益林不能領(lǐng)取征用補(bǔ)償，只能領(lǐng)取與集體、個(gè)人相同的管護(hù)補(bǔ)償。

④福建省林業(yè)局沒有專門的公益林補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)。福建省的重點(diǎn)公益林規(guī)模285.98萬hm2，與浙江省重點(diǎn)公益林的規(guī)模267.92萬hm2相當(dāng)。與浙江省林業(yè)局有一個(gè)專門的處級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)（浙江省林業(yè)生態(tài)工程管理中心）來承辦公益林補(bǔ)償事宜不同，福建省迄今沒有專門的機(jī)構(gòu)來承辦公益林補(bǔ)償事宜，一直由森林資源管理總站兼管著。

⑤公益林補(bǔ)償基金管理辦法的位階不符合《福建省森林條例》第八條第二款的規(guī)定?！陡＝ㄊ∩謼l例》規(guī)定，“公益林管理和補(bǔ)償?shù)木唧w辦法由省人民政府規(guī)定”。換句話說，公益林補(bǔ)償基金管理辦法應(yīng)該嚴(yán)格按照國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的程序制定為地方政府規(guī)章，不能用廳局的規(guī)范性文件來代替。