鄉(xiāng)村振興背景下的政府績效評估研究

王梓忱

（南京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，南京 210037）

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略目標，表明了國家扶持鄉(xiāng)村發(fā)展，徹底解決“三農(nóng)”問題的決心[1-2]。然而，如何落實并推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是一個值得深思的問題。由于我國行政體制決定了政府的領導地位，且第三部門和社會組織的發(fā)展不夠成熟，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施由政府主導[3]。因此，政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的績效評估直接關(guān)系到戰(zhàn)略的全局性和有效性。我國政府績效評估的研究始于20世紀90年代，以約翰鮑恩為首的英國學者提出中央政府績效應當有效利用績效評估尺度這一概念，引發(fā)了國內(nèi)對政府績效這一主題的研究熱潮[4]。然而，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平以及相對缺失的政策扶持，當時國內(nèi)學者還是以學習和借鑒西方觀念為主。直到改革開放初見成效，社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展取得一定成就，國內(nèi)有關(guān)政府績效研究才逐漸本土化，摒棄了西方理論中唯GDP論績效的失衡觀念，結(jié)合國情逐漸形成了一套相對完善的政府績效評估體系。如今，鄉(xiāng)村振興大環(huán)境下，政策重心的轉(zhuǎn)變使得已有的績效評估體系在實施過程中暴露出了諸多問題，亟待改進。在這種背景下，優(yōu)化已有的政府績效評估體系，使之適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標[5-6]，可對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施起到一定的推動作用。

1 我國政府績效評估特點

1.1 注重民生，以人為本

我國的政府績效評估更加注重人民的利益，以人民需求為己任，以滿足人民期望為目標，將民生二字做到了極致。舉例來講，我國在政府績效KPI指標設計中加入了諸如“經(jīng)濟增長與分配公平”、“社會秩序”的評估類型，體現(xiàn)了政府將人民利益作為評估價值取向的決心。

1.2 以黨政發(fā)起和制定為主

基于我國基本情況，政府績效評估的統(tǒng)籌與發(fā)起往往都是由黨和政府負責。長此以往，便形成了一條類似流水線的評估鏈：首先由中央政府制定全局戰(zhàn)略，明確政府績效評估的重要性，然后各級地方政府因地制宜修改和完善形成一套適合本地的評估體系，最后將指標下發(fā)到各個部門有序考核。

1.3 傳統(tǒng)文化影響深遠

我國悠久的歷史進程中，不少傳統(tǒng)文化理念與習俗流傳了下來，以至于在政府績效評估實施的過程中依舊能夠看到它們的影子[7]。例如，中國人民勤懇務實，無論做什么講究以實績說話，在績效評估中，表彰績效突出的部門和項目往往是以已有的成績說話，注重各個不同地區(qū)的不同情況，從而體現(xiàn)出區(qū)域性的地方特色，評估機制相對靈活[8]。

2 鄉(xiāng)村振興背景下我國政府績效評估存在的問題

2.1 內(nèi)容不完整，指標設計不科學

一般來說，政府績效評估的內(nèi)容主要包含三個方面，分別是經(jīng)濟績效、社會績效以及政治績效。經(jīng)濟績效往往單指經(jīng)濟水平的高低，GDP是最簡單和實用的衡量工具；社會績效則偏向于民生，可以細化為公共服務、社會安全與穩(wěn)定等；政治績效相對復雜，具體包含了政府工作績效、公務員績效以及行政績效等[9]。在鄉(xiāng)村振興大背景下，已有的政府績效評估內(nèi)容是缺失的，因為它們不能全面反映農(nóng)村發(fā)展面臨的問題和重心所在。除此以外，各部分績效評估的指標設計太過籠統(tǒng)，過于依賴已有的模板導致重點指標不夠突出。因此，鄉(xiāng)村振興背景下政府績效評估內(nèi)容的優(yōu)化和補充是必要的[10]。

2.2 評估主體單一

我國在政府績效評估實施的過程中，往往是由政府作為主體采取自上而下的形式來推進評估進程。但是，在鄉(xiāng)村振興大環(huán)境下，評估主體過于單一卻能導致信息傳遞的真實性和完整性出現(xiàn)偏差。績效評估體系首先由地方政府修改和確認，隨后下發(fā)到各級政府部門，再由部門領導分配到工作人員手上，這種依次分配的形式很難出現(xiàn)大的紕漏，但是，當評估結(jié)果需要自下而上傳遞給上級部門時，就會出現(xiàn)信息失真、虛報績效的情況。一方面，農(nóng)村缺乏有效的監(jiān)管機制，不能對評估的真實性及時監(jiān)督，另一方面，由于農(nóng)民對績效評估相關(guān)政策認知有限，不能及時反饋利益需求，外部評估的效果大打折扣，一些工作人員便本著唯上不唯下的原則，故意隱瞞群眾反饋的真實信息，夸大事實以此從中牟利。這極大地影響了政府績效評估工作對鄉(xiāng)村振興的推進意義。

2.3 缺乏科學績效觀

鄉(xiāng)村地方政府對政府績效進行完整詳細的評估，有利于促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、人文、社會等各方面的發(fā)展，從根本上解決“三農(nóng)”問題，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的進程。然而，無論是地方政府內(nèi)部官員，還是鄉(xiāng)村群眾，尚未意識到政府績效評估的重大意義，對績效不重視，不關(guān)注，缺乏合理科學的績效觀。對于政府官員，在評估過程中將重心放在表面化程度較高的行政績效指標，對更有利于鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟績效、社會績效等漠不關(guān)心；對于鄉(xiāng)村群眾，認為政府績效評估僅僅只是政府內(nèi)部的任務，不能及時地作為外部評估的群體向政府反饋評估信息并監(jiān)督政府的評估工作。長此以往，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，亟需改進。

3 鄉(xiāng)村振興背景下政府績效評估改進對策

3.1 完善評估內(nèi)容，科學設計指標

為了制定適合鄉(xiāng)村振興基本要求的政府績效評估體系，首先應當完善評估內(nèi)容。除了傳統(tǒng)的三績效（經(jīng)濟績效、政治績效、社會績效）外，擬加入兩種補充績效，分別是生態(tài)績效[11]和文化績效[12]，旨在對農(nóng)村現(xiàn)存的環(huán)境和文化問題進行補充評估，使評估內(nèi)容充分貼合鄉(xiāng)村現(xiàn)狀，力求評估的完整性和創(chuàng)新性。其次，評估指標的設計應當針對五種績效類型，結(jié)合“產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、民生保障、環(huán)境宜居、鄉(xiāng)風文明”的鄉(xiāng)村振興主題，提煉每一種績效的目標，以鄉(xiāng)村特色為基本理念設計出對應的具體指標。參考層次分析法的遞進結(jié)構(gòu)，可以設計出類似的層次結(jié)構(gòu)模型[13-14]，第一層為維度層，主要以政府的五種職能為標準進行績效類型的分類；第二層為目標層，主要提出第一層的績效類型的發(fā)展目標；第三層為指標層，列示出每一種績效類型具體的考核指標。

3.2 主體多元化，合理有效監(jiān)管

為了解決評估信息失真和虛報績效的問題，應當改進當前以鄉(xiāng)村政府作為單一主體進行績效評估的現(xiàn)狀，而使用多元主體進行評估[15-16]。首先在政府內(nèi)部，上級部門可以適當分散職權(quán)給下級部門，將“自上而下”的信息傳遞形式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y(jié)合，保證信息傳遞過程中不會被人為干擾。同時設立額外的獨立于現(xiàn)有部門的監(jiān)察部，專門負責監(jiān)督績效評估的真實性和完整性。其次，同一評估項目可以交由多個評估人員同時進行評估，通過比較評估結(jié)果的異同綜合得出最符合真實情況的結(jié)論。最后，可以加大外部評估的力度，積極發(fā)動鄉(xiāng)村民眾多參與政府績效評估，多反饋群眾信息，不要求做到全民參與，但至少能夠讓外部評估的主體村民能與政府部門存在一定的制衡關(guān)系。

3.3 加強信息傳輸，及時溝通交流

政府績效評估的參與者主要有政府，各級部門以及村民。首先針對這三個群體，必須要積極開展鄉(xiāng)村振興主題教育，幫助參與者明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在我國舉足輕重的地位，同時清晰界定政府績效評估對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程的重要意義，形成科學的績效觀念。其次，上級政府和鄉(xiāng)村地方政府要拋開地域隔閡，及時交流政府績效評估的結(jié)果，方便上級政府有針對性地調(diào)整鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點；地方政府各部門之間也要頻繁交流評估工作的展開和進程，力爭績效評估的同步和完整。最后，村民應當積極派出群眾代表向地方政府提出政府績效評估工作中的不足以及人民對績效評估的愿景，以最高效率推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展[17]。