地方政府或有債務的形成機理
——經(jīng)濟轉(zhuǎn)型還是自利行為

扈文秀， 朱冠平， 楊 櫟

(1.西安理工大學 經(jīng)濟與管理學院， 陜西 西安 710054； 2.江西財經(jīng)大學 金融學院， 江西 南昌 330013)

近年來，地方政府債務快速增長，其風險敞口也逐年累積。據(jù)財政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，全國地方政府債務余額高達25.66萬億，分別是2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和地方財政收入的2.53倍和2.56倍。令人遺憾的是，這并未包含地方國有企業(yè)虧損、地方不良貸款和地方養(yǎng)老基金缺口等或有債務。如果進一步考慮地方政府或有債務，恐怕我國地方政府債務規(guī)模會更高，有學者分析了當前我國地方政府或有債務大概介于10～40萬億元間[1-3]。地方政府或有債務作為經(jīng)濟社會發(fā)展的衍生物和附屬品，是政府債務的重要組成部分。盡管我國在改革開放前，沒有政府債務，但在改革開放后，為了推進社會經(jīng)濟發(fā)展，我國的政府債務逐漸增多。過多的地方政府或有債務在短期內(nèi)會危及地方財政安全和經(jīng)濟增長，導致經(jīng)濟陷入停滯狀態(tài)，從長期來看更是會降低經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性和社會穩(wěn)定，從而引發(fā)宏觀經(jīng)濟風險、債務危機和社會動蕩。因此，研究地方政府或有債務的形成機理具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

地方政府或有債務為何會持續(xù)膨脹？已有文獻主要從財政分權(quán)[4]、信息披露[5]、預算軟約束[6]和政府審計[7]等角度，提供了地方政府或有債務形成或擴張的理論解釋。然而，鮮有文獻就政府行為動機對地方政府或有債務擴張的影響進行分析。先前的研究表明，不同的政府行為動機，其追求的目標是不一樣的，其表現(xiàn)出的代理成本、機會主義和道德風險也存在差異性[8-9]?！盀樵鲩L而競爭”的自利型政府只關注政治晉升和經(jīng)濟增長[10]，而“追求經(jīng)濟質(zhì)量”的非自利型政府不僅關注經(jīng)濟增長，而且還關注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等。鑒于此，本文擬在前人研究的基礎上，進一步以“地方國有企業(yè)形成的或有債務、地方融資平臺和基礎設施建設投資形成的或有債務以及社會養(yǎng)老服務形成的或有債務”作為地方政府或有債務的數(shù)據(jù)來源，定量考察“為增長而競爭”的自利型政府和“追求經(jīng)濟質(zhì)量”的非自利型政府對地方政府或有債務擴張的影響。

本文的主要貢獻有：①豐富了地方政府或有債務測度的范圍，通過對現(xiàn)有地方政府或有債務的文獻梳理，并基于嚴謹性、數(shù)據(jù)可得性和重要性原則，認為地方政府或有債務包含“地方國有及國有控股企業(yè)形成的債務、地方融資平臺和基礎設施建設投資形成的債務以及社會養(yǎng)老服務形成的債務”； ②實證檢驗了官員自利行為是導致地方政府或有債務擴張的重要機理之一，而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對地方政府或有債務的影響是先促進后抑制，且經(jīng)過壓力測試、重構(gòu)自變量以及替換樣本等穩(wěn)健性檢驗后，該結(jié)論依然成立；③在文末更是從地方官員的違紀行為和中央經(jīng)歷等高階特征著手，探討了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和自利行為對地方政府或有債務的差異性影響，這有助于更詳細地詮釋樣本信息。

1 理論分析與研究假設

在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的初期，為大力推動轄區(qū)經(jīng)濟增長，地方政府或有債務呈上升趨勢[11]。首先，地方財政缺口加大導致地方政府或有債務增加。一方面，為鼓勵優(yōu)秀企業(yè)進駐工業(yè)園區(qū)或高新區(qū)，地方政府紛紛采用財政補貼和稅收優(yōu)惠等措施吸引其入駐，使得政府間的財稅競爭加劇，這將導致地方財政獲得的絕對收入減少。另一方面，在轉(zhuǎn)型初期，地方政府需要配置新的工業(yè)園區(qū)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這將導致地方財政支出加大。在預算不足的情形下，地方政府只能采取發(fā)行債券或隱性擔保的方式來促進轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。其次，政府配置資金效率低導致地方政府或有債務增加。在轉(zhuǎn)型初期，地方官員在政治錦標賽的驅(qū)使下片面追求快速經(jīng)濟增長，進行了大量的低效率和負外部性投資，使得地方財政資金配置效率通常較為低下，而較低的配置效率導致累積的地方政府或有債務規(guī)模較高[12]。最后，企業(yè)違約風險較高導致地方政府或有債務擴張。在轉(zhuǎn)型初期，企業(yè)處于社會主義經(jīng)濟探索階段，面臨的不確定性增加，此外，部分國有企業(yè)為發(fā)揮政治經(jīng)濟角色，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期也面臨較高的經(jīng)營風險，這將導致銀行不良貸款增加，進而影響地方政府或有債務的擴張。

然而，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型逐漸走向成熟，產(chǎn)業(yè)集聚形成的規(guī)模效應和范圍經(jīng)濟會吸引大量的社會資本和私有銀行信貸參與其中，這可能使我國地方政府或有債務呈現(xiàn)下降趨勢[13]。一方面，較高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級能促進全要素生產(chǎn)率和經(jīng)濟持續(xù)增長。地方經(jīng)濟發(fā)展短期可能是緣于地方政府競爭，但長期的經(jīng)濟持續(xù)增長的動力來源卻是地方的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級[14]。較高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級不僅能夠顯著推動技術(shù)進步，降低產(chǎn)品生產(chǎn)要素價格，而且還因其自身具有的技術(shù)創(chuàng)新溢出效應，能夠推動整個行業(yè)技術(shù)進步和全要素生產(chǎn)率增長[15-17]，從而降低地方政府或有債務發(fā)生的可能性。另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的不斷加快，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟和人工智能等新型產(chǎn)業(yè)逐漸誕生，這不僅有助于改善政府居民的消費模式、減少產(chǎn)能過剩和優(yōu)化資源配置，而且還能滿足私營企業(yè)的信貸資源獲取需求，促使企業(yè)融得資金和融資成本降低[18]。因此，本文擬提出如下假設：

H1：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與地方政府或有債務呈顯著倒U型關系。

自利行為是指人們在進行決策時，總是按照自身的財務利益行事。具有自利動機的地方官員，在約束監(jiān)管不到位的情形下，更加偏好于為自身謀取福利，而較少考慮發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟[8]。常見的表現(xiàn)形式有：追求政治晉升、過度的在職消費和較高的機會主義等等。當前，我國還屬于集權(quán)型政治體制，在政治晉升的誘惑下，為了能夠獲得上級的提拔，具有短期化目標的官員更偏好于以GDP考核為主要形式的晉升機制并因此發(fā)行債務擔保與救助，而較少考慮地方政府負債和使用財政資金的經(jīng)濟后果[19]，尤其是在財政收入有限的情形下，為了能夠獲得更好的政治晉升機會，可能會突破原有既定的財政預算約束，加大隱性或顯性資金的獲取，如給銀行貸款提供擔保、為企業(yè)發(fā)展提供救助和發(fā)行過多的債券等等[6]。代理理論認為，具有自利動機的管理者傾向于利用自身權(quán)力來謀求更多的職務消費，尤其是當意識到自身的物質(zhì)薪酬相對較低時，這種追求職務消費的動機會更強烈[20]，表明具有自利行為的地方官員可能會通過過度對外擔保來尋求未來更多的職務消費。具有較高機會主義的地方政府官員，為推進轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，傾向于以融資平臺的形式過度對外舉債，并由政府給予擔保，從而使得政府債務由顯性債務轉(zhuǎn)化為隱性，尤其是在外部財政約束較低時，這種行為更甚[4]。此外，我國“重獎勵輕處罰”的處罰機制，更是進一步縱容了地方官員過度提供擔?；蚓戎男袨椋瑢е碌胤秸蛴袀鶆找?guī)模過大?；谝陨戏治?，本文擬提出如下假設：

H2：官員自利行為與地方政府或有債務呈顯著正相關。

2 數(shù)據(jù)選取和研究設計

2.1 數(shù)據(jù)選取

本文的研究樣本期間為2006—2017年，原始數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》、各省統(tǒng)計年鑒以及國泰安經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫；地方領導的年齡、學歷、違紀以及任職經(jīng)歷來源于政府工作報告、360百科和地方政府官方網(wǎng)站領導簡介。需要說明的是，政府工作報告提供地方領導的名字，360百科和地方政府官方網(wǎng)站則提供了相關簡介。鑒于西藏自治區(qū)的數(shù)據(jù)缺失較為嚴重，基于完整性和可得性考慮，本文剔除了西藏自治區(qū)的數(shù)據(jù)，選取2006—2017年間30個省份的面板數(shù)據(jù)，最終獲得12年間360個觀測樣本。

2.2 變量設計

1) 地方政府或有債務

根據(jù)文獻[21]提出的權(quán)益風險矩陣，地方政府債務可以劃分為直接債務和或有債務，考慮到現(xiàn)有文獻大多都認為部分直接隱性債務也屬于或有債務，故本文也將其納入地方政府或有債務范圍。由于或有債務具有種類繁多、信息不透明、主觀性強以及數(shù)據(jù)難獲取等特點，在考慮前人對或有和隱性債務測度的基礎上[1,22]，同時基于重要性和嚴謹性的原則，本文將地方政府或有債務界定為以下三項之和：①顯性或有債務，主要是國有企業(yè)形成的或有債務，本文將地方國有及國有控股企業(yè)的債務歸為地方政府的顯性或有債務，這是因為當?shù)胤絿衅髽I(yè)面臨破產(chǎn)時，地方政府負有救助責任，可采用地方國有及國有控股企業(yè)的負債扣除流動資產(chǎn)來度量；②隱性或有債務，主要是地方融資平臺和基礎設施建設投資形成的或有債務，這是因為地方政府對這部分債務負有擔保責任，其中，融資平臺形成的債務采用地方固定資產(chǎn)融資來源中“自籌和其他資金”度量，而基礎設施建設投資形成的債務則采用固定資產(chǎn)投資去向中“國有和集體成分”度量；③直接隱性債務，主要是地方政府由于承擔社會養(yǎng)老服務形成的或有債務，采用地方基本養(yǎng)老保險基金支出大于收入的部分衡量。

2) 經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或自利行為

自利行為。一般而言，具有較強自利私心的官員，傾向于追求更多的在職消費和投資支出[8]。然而，自2012年實施八項規(guī)定以后，地方官員對消費的追求大幅下降，故使用在職消費來度量官員自利行為容易造成較大的誤差。因此，本文采用地方投資支出作為官員自利行為的代理指標，這是因為在投資過程中支出的數(shù)額越大，越能鞏固自身的權(quán)力，而且還能通過高GDP增長業(yè)績帶來政治晉升。為使各省際間固定資產(chǎn)投資具有可比性，采用固定資產(chǎn)投資占地方GDP的比重作為測度官員自利行為的一個指標。在穩(wěn)健性檢驗中，則采用固定資產(chǎn)投資的增速大于GDP增速的額度作為測度官員自利行為的代理指標。

3) 控制變量

借鑒前人的研究，影響地方政府或有債務的因素較多，為避免多重共線性，本文主要從高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比、地方財政缺口、城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)失業(yè)率、對外開放程度、居民消費水平、地方官員年齡和地方官員學歷上進行控制。需要說明的是，本文的地方官員是指地方上的省長、自治區(qū)主席或直轄市市長。具體變量解釋如表1所示。

表1 相關變量的名稱、符號和定義Tab.1 Names, symbols and definitions of related variables

2.3 模型設計

為檢驗經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和官員自利行為對地方政府或有債務的影響，構(gòu)建如下計量模型：

(1)

LGCDit=α0+α1OSBit+α2HQISit+α3LFGit+α4ULit+α5UUit+α6Openit+α7RCLit+α8Ageit+α9Degreeit+Area+Year+μ

(2)

其中，下標i和t分別表示各省(區(qū)、市)和年份；βi、αi為待估計系數(shù)；μ為殘差項。在計量模型(1)中，本文主要關注系數(shù)β2：若β2為正且顯著，則表明經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與地方政府或有債務呈現(xiàn)U型關系；若β2為負且顯著，則表明經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與地方政府或有債務呈現(xiàn)倒U型關系。在計量模型(2)中，主要關注系數(shù)α1：若α1為正且顯著，則表明官員自利行為將擴大地方政府或有債務規(guī)模；若α1為負且顯著，則表明官員自利行為將縮小地方政府或有債務規(guī)模。

3 實證結(jié)果與分析

3.1 描述性分析

表2為本文的描述性統(tǒng)計結(jié)果。由表2可知，地方政府或有債務(LGCD)均值4.06，最小值2.73，最大值4.81，表明在考慮國有企業(yè)、融資平臺和基礎建設以及基本養(yǎng)老金缺口等形成的或有債務后，2006—2017年間，各省份地方政府或有債務存在較為明顯的差異。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型(ET)均值0.29，表明當前我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整整體相對不夠深入，需要進一步轉(zhuǎn)型升級，而最小值0.01、最大值0.91表明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化在省際間具有較大的差異性，需要關注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在省際間的平衡。地方政府自利行為(OSB)均值0.70，表明在樣本期間，地方政府固定資產(chǎn)投資約占地方國內(nèi)生產(chǎn)總值的70%。地方財政缺口(LFG)均值3.03，表明總體上我國地方政府面臨近千億的財政缺口，地方政府要注意財政的可持續(xù)性。居民消費水平(RCL)均值0.71，表明城鄉(xiāng)居民的消費占總消費的71%，其最小值和最大值進一步表明，各省際間存在一定的消費差異性。地方官員年齡(Age)均值57.91歲，表明地方領導(省長、直轄市市長或自治區(qū)主席)的平均年齡約為58歲。地方官員學歷(Degree)均值1.95，表明地方領導的平均學歷約為碩士。

表2 描述性統(tǒng)計結(jié)果Tab.2 Descriptive statistics results

3.2 主回歸結(jié)果

本文采用固定效應(FE)、廣義最小二乘法(FGLS)和動態(tài)面板模型(系統(tǒng)GMM)三種方法對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和自利行為與地方政府或有債務的關系進行實證檢驗。在靜態(tài)面板數(shù)據(jù)估計中，在控制時間效應和區(qū)域效應后，豪斯曼檢驗顯示在1%水平下拒絕原假設，確定使用固定效應模型。考慮到廣義最小二乘法有助于解決模型的異方差和自相關問題，本文進一步對全樣本做廣義最小二乘法估計。此外，參考陳寶東和鄧曉蘭[23]的做法，考慮到前一期的地方政府或有債務可能會對當期的地方政府或有債務產(chǎn)生影響，為解決內(nèi)生性問題，在變量中加入地方政府或有債務的滯后一期值LGCDt-1，使用Stata 12.0軟件中的xtabond2命令，再次對全樣本進行系統(tǒng)GMM回歸。

表3給出了固定效應、廣義最小二乘法和動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果。其中，第2～4列為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對地方政府或有債務的實證結(jié)果；第5～7列為自利行為對地方政府或有債務的實證結(jié)果。

由表3可知，第2～4列經(jīng)濟轉(zhuǎn)型二次項的系數(shù)分別為-0.637、-0.563和-0.864，且均在1%水平下顯著，說明經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與地方政府或有債務在1%水平下呈顯著倒U型關系，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化對我國地方政府或有債務的影響是先促進后抑制，這支持了H1，即在轉(zhuǎn)型前期，“追求經(jīng)濟質(zhì)量”的地方政府需要發(fā)展硬、軟件設施，導致地方政府或有債務擴張，而在轉(zhuǎn)型后期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級引發(fā)的規(guī)模效應和經(jīng)濟效應逐漸顯現(xiàn)，從而使得地方政或有債務得到緩解。進一步，以固定效應模型計算經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與地方政府或有債務的關系，其閾值約為0.527 5(-b/2a=0.672/1.274)，表明只有在地方政府經(jīng)濟轉(zhuǎn)型達到52.75%以上時，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型才能緩解地方政府或有債務擴張。第5～7列官員自利行為的系數(shù)分別為0.505、0.179和0.217，且也在1%水平下顯著，說明地方官員自利行為與地方政府或有債務在1%水平下呈顯著正相關，表明地方官員自利行為越強，地方政府或有債務將越多，這支持了H2，即“為增長而競爭”的地方政府為了推進轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟增長，不僅會傾向于以融資平臺的形式過度發(fā)債，而且還會以隱性擔保的方式獲得預算外資金，從而導致地方政府或有債務增加?？刂谱兞糠矫?，高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比和地方財政缺口與地方政府或有債務呈顯著正相關，表明高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比越高、地方財政缺口越大，地方政府或有債務就越高；而居民消費水平與地方政府或有債務呈顯著負相關，表明居民消費水平越高，越有利于緩解地方政府或有債務的擴張。

表3 主回歸結(jié)果Tab.3 Main regression results

3.3 穩(wěn)健性檢驗

前文主回歸結(jié)果顯示，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對地方政府或有債務的影響是先促進后抑制，而官員自利行為會顯著促進地方政府或有債務的擴張。為增強研究結(jié)論的穩(wěn)健性，本文又做了如下穩(wěn)健性檢驗：①壓力測試，考慮到融資平臺形成的債務不一定全部由地方政府兜底，借鑒王柏杰[22]的做法，對地方融資平臺形成的債務添加權(quán)重進行壓力測試，權(quán)重分別取0.3、0.6和0.8，再次回歸；②重構(gòu)自變量檢驗，一方面，借鑒張林[24]的做法，采用第三產(chǎn)業(yè)/第二產(chǎn)業(yè)來度量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，該數(shù)值越大，表明我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展層次越高，即經(jīng)濟轉(zhuǎn)型越好；另一方面，借鑒歐陽勝銀和蔡美玲[25]的做法，采用固定資產(chǎn)投資增速超過GDP增速的部分作為自利行為的代理指標，再次回歸；③替換樣本檢驗，為排除2008年金融次貸危機對地方政府或有債務的影響，并避免選取的樣本數(shù)據(jù)存在高度時間自相關，分別剔除2009年和2013年以前的數(shù)據(jù)，將樣本期間從2006—2017年替換為2009—2017年和2013—2017年。上述穩(wěn)健性檢驗結(jié)果均支持了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和自利行為對地方政府或有債務的擴張分別產(chǎn)生倒U型和正向影響。

4 進一步研究

4.1 地方政府或有債務的形成機理：考慮地方官員腐敗

腐敗作為阻礙經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的毒瘤，其產(chǎn)生的根源在于制度缺陷，常見于低效率的制度環(huán)境[26]。當前，我國還處于社會主義初級階段，經(jīng)濟、政治、社會和治理制度都存在一定的缺陷，這為部分地方官員腐敗創(chuàng)造了條件。已有研究表明，腐敗會降低經(jīng)濟增長、擠占私人投資和影響職務消費等[27-28]。因而，有必要考慮地方官員的腐敗屬性是否在地方政府或有債務的擴張上存在差異性影響。本文認為，地方官員存在腐敗的地區(qū)，其經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和自利行為對地方政府或有債務的影響可能更顯著。

首先，從宏觀角度看，腐敗會降低經(jīng)濟增長。Pellegrini和Gerlagh[27]研究認為，腐敗指數(shù)標準差每增加1%會導致經(jīng)濟增長降低0.34%，而經(jīng)濟增長下降，又反過來導致地方財政收入下降和企業(yè)投資信心不足等。為刺激經(jīng)濟和建立投資信心，地方政府會加大政府性投資支出和企業(yè)擔保，這可能導致地方政府或有債務的過度增加。其次，從中觀角度看，腐敗會影響投資者預期，Everhart等[28]研究認為，確定的環(huán)境有助于私人投資增加，而腐敗會帶來不確定性，導致私人投資減少，私人投資的減少會降低企業(yè)稅收和居民消費，這將使地方財政收入惡化。此外，腐敗還會引起地方官員偏好政商勾結(jié)，這將導致不良貸款增加。最后，從微觀角度看，存在腐敗的官員更偏好追求吃喝消費，而在吃喝消費上每提高1%會顯著增加2.91%的債務融資額度[29]，這表明地方官員的腐敗程度可能會影響地方政府或有債務的規(guī)模。

借鑒Pellegrini和Gerlagh[27]的做法，本文以地方官員在任期及以后是否發(fā)生“違紀”作為地方官員腐敗的衡量標準。如果該地方領導(省長、自治區(qū)主席或直轄市市長)在任期及任期后發(fā)生了違紀行為，則該轄區(qū)內(nèi)腐敗較為嚴重，反之，如果未發(fā)生違紀，則轄區(qū)內(nèi)腐敗較輕。

表4第2～5列給出了有無違紀行為情形下，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和自利行為對地方政府或有債務的實證結(jié)果。由表4第2～3列可知，無違紀行為和有違紀行為的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型二次項系數(shù)分別為-0.709和-2.161，均在1%水平下顯著。進一步觀察經(jīng)濟轉(zhuǎn)型二次項系數(shù)的似不相關差異性檢驗，Chi2(1)=12.33，p值小于1%，表明在考慮地方官員腐敗特征后，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對地方政府或有債務的影響存在明顯差異。由表4第4～5列可知，無違紀行為和有違紀行為的自利行為系數(shù)分別為0.501和0.705，也在1%水平下顯著。進一步觀察自利行為系數(shù)的似不相關差異性檢驗，Chi2(1)=6.98，p值小于1%，表明相較于非違紀官員，違紀官員在自利行為的影響下更偏好擴張地方政府或有債務。

表4 考慮地方官員腐敗的回歸結(jié)果Tab.4 Regression results considering the corruption of local officials

4.2 地方政府或有債務的形成機理：考慮地方官員經(jīng)歷

經(jīng)歷代表著一個人的成長過程，伴隨著學識增長、閱歷增加和人際關系網(wǎng)的形成。較好的任職經(jīng)歷能夠起到隱性擔保、信息傳遞和聲譽機制作用。研究表明，相較于非人大代表或政協(xié)委員背景的高管，具有人大代表或政協(xié)委員背景的高管更喜歡發(fā)行企業(yè)債券，且發(fā)債成本也更高[30]。相較于異地任職的市委書記，具有本地任職經(jīng)歷的市委書記更偏好社會性支出，從而改善轄區(qū)內(nèi)的教育和社會福利設施[31]。這表明任職經(jīng)歷的不同，不僅會影響到企業(yè)債券發(fā)行的多少，而且還會影響到施政偏好?；诖?，本文認為官員的任職經(jīng)歷可能會影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和自利行為與地方政府或有債務的關系。

一方面，具有中央任職經(jīng)歷的地方官員，其政治資源較為豐富，這使其更易通過監(jiān)管部門的批準發(fā)起地方政府債券[30]，尤其是隱性的國有企業(yè)債券，而且在向銀行申請經(jīng)濟建設等貸款時，由于能夠向銀行傳遞一個隱性擔保信號，也較易獲得所需款項，特別是長期貸款[32]，這潛在地導致了不良貸款債務的形成。另一方面，具有中央經(jīng)歷的地方官員更偏好政績追求。已有研究發(fā)現(xiàn)，官員的任職經(jīng)歷會影響其對居民福利和政績的追求，異地任職的官員對當?shù)鼐用竦母＠P心較少，對政績的追求較多[33]。相較于無中央經(jīng)歷的官員，具有中央經(jīng)歷的地方官員屬于異地任職，其發(fā)起“面子工程”、“形象工程”和“富民工程”等政績工程的可能性更高，從而導致地方政府或有債務增加。

借鑒林晚發(fā)等[30]的做法，本文以地方官員是否具有“中央任職經(jīng)歷”作為官員經(jīng)歷財富的衡量標準。如果該地方領導(省長、自治區(qū)主席或直轄市市長)在任期前具有中央機構(gòu)任職經(jīng)歷，如黨中央、國務院以及國務院直屬機構(gòu)等，則該地方官員具有較好的經(jīng)歷財富，反之，如果在任期前沒有中央機構(gòu)任職經(jīng)歷，則該地方官員不具有較好的經(jīng)歷財富。

表5第2～5列給出了有無中央經(jīng)歷情形下，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和自利行為對地方政府或有債務的實證結(jié)果。

由表5第2～3列可知，無中央經(jīng)歷和有中央經(jīng)歷的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型二次項系數(shù)分別為-0.702和-0.568，前者在1%水平下顯著，后者在10%水平下不顯著，表明在有中央經(jīng)歷的分組，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與地方政府或有債務呈顯著正相關，而在無中央經(jīng)歷的分組，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與地方政府或有債務呈倒U型關系。

由表5第4～5列可知，無中央經(jīng)歷和有中央經(jīng)歷的自利行為系數(shù)分別為0.407和0.702，且均在1%水平下顯著。進一步觀察自利行為系數(shù)的似不相關差異性檢驗，Chi2(1)=26.67，p值小于1%，表明相較于無中央經(jīng)歷的官員，有中央經(jīng)歷的官員在自利行為的影響下更偏好擴張地方政府或有債務。

表5 考慮地方官員經(jīng)歷的回歸結(jié)果Tab.5 Regression results considering the experience of local officials

5 結(jié)論與建議

本文以2006—2017年30個省份的面板數(shù)據(jù)為樣本，研究了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和官員自利行為對地方政府或有債務的影響關系以及作用機制。結(jié)果表明：①經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與地方政府或有債務呈現(xiàn)倒U型關系，表明經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對我國地方政府或有債務的影響是先促進后抑制；②自利行為與地方政府或有債務呈顯著正相關，表明地方官員自利行為將加劇地方政府或有債務的擴張；③地方官員違紀行為和中央任職經(jīng)歷會顯著影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和自利行為對地方政府或有債務的影響關系?；诒疚牡难芯拷Y(jié)果，給出幾點化解地方政府或有債務風險的建議。

1) 完善債務信息披露制度。有效的信息披露制度，不僅可以及時披露政府債務的規(guī)模，而且還能發(fā)揮監(jiān)督職能，間接約束地方官員的自利行為，從而緩解地方政府或有債務的擴張。因此，國家應引導地方政府建立地方政府債務信息披露平臺，并對財政信息公開透明度高的地方政府給予獎勵，從而提高地方政府披露債務風險的積極性。

2) 提升政府資金配置效率。當前，公共服務供給和基礎設施投資基本都落在地方政府身上，為充分發(fā)揮市場在資源配置中的核心地位，地方政府不僅須進一步厘清市場與政府的邊界，將投資著重放在正外部性較突出的公益性項目和基礎性投資較高的項目上，而且還應積極引入民間社會資本參與社會經(jīng)濟建設，將非核心投資項目和民生業(yè)務分離出來供社會資本參與，從而降低未來潛在的擔保風險。

3) 變更政府債務核算制度。傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制核算制度，只有在政府有實際現(xiàn)金收付時才確認，而且不考慮成本和收益，而或有債務一般是因或有事項才產(chǎn)生的負債。因而，建議采用權(quán)責發(fā)生制來替代現(xiàn)行的收付實現(xiàn)制，并編制含有地方政府或有債務信息的資產(chǎn)負債表，這不僅有助于有效監(jiān)控地方政府或有債務的現(xiàn)實義務，而且還能夠定期掌握地方政府或有債務的風險。