后疫情時代基層數(shù)字治理模式的創(chuàng)新與實踐
——以北京“數(shù)字紅墻”為例

□ 文 白艷玲

社會治理是國家治理的重要方面，而社區(qū)則是社會治理的“最后一公里”。在國家“智慧政務(wù)”、“精準(zhǔn)化服務(wù)”的號召和后疫情時代社區(qū)防控治理崛起的背景下，網(wǎng)格化與智慧社區(qū)的結(jié)合在基層社會治理方面得到了廣泛的應(yīng)用。

網(wǎng)格化管理起初源于數(shù)字化信息化管理，但在實際的基層治理過程中，網(wǎng)格化管理成為了一種基層新型的行政方式。其運作依托統(tǒng)一的數(shù)字管理平臺，把全域行政管理區(qū)域劃分成若干網(wǎng)格，設(shè)置網(wǎng)格員在單元網(wǎng)格內(nèi)進行常規(guī)巡查、問題上報、事件處理、信息反饋等一套完整的操作流程，特點是整合屬地人、事、物、情、組織等資源進行精細(xì)化管理。

“網(wǎng)格化管理+智慧社區(qū)”是社會管理制度模式創(chuàng)新和信息技術(shù)創(chuàng)新的融合。能夠有效提升基層治理信息化和精細(xì)化服務(wù)管理水平。當(dāng)前，社區(qū)疫情防控成效顯著，與智慧社區(qū)的大力建設(shè)和完善有很大的關(guān)系，北京西城區(qū)西長安街道在此基礎(chǔ)上，順應(yīng)城市基層治理改革趨勢，結(jié)合網(wǎng)格化管理和智慧社區(qū)理念指導(dǎo)實踐，應(yīng)用“數(shù)字紅墻”智慧政務(wù)分析系統(tǒng)，對基層社區(qū)治理的智慧化、信息化展開一系列探索。本文以此為案例，對基層數(shù)字治理的創(chuàng)新與實踐展開分析討論。

圖1 解釋框架

一、解釋框架

通過對北京西長安街道“數(shù)字紅墻”智慧政務(wù)分析系統(tǒng)的案例研究，分析其在基層社會治理的制度模式和信息技術(shù)的實現(xiàn)兩個方面的具體措施和實施效果，概括其一般規(guī)律，并得出結(jié)論，最后對過程中存在的問題展開討論，以期對基層數(shù)字治理模式提供借鑒意義，并豐富網(wǎng)格化管理和智慧社區(qū)的理論與實踐。解釋框架如圖1所示。

二、案例呈現(xiàn)

北京市西城區(qū)西長安街街道地處首都政治核心區(qū)和功能核心區(qū)，而北京正是將網(wǎng)格化管理應(yīng)用在城市治理的發(fā)源地，并在城市管理中取得重大成果，因此具有良好的智慧社區(qū)孕育土壤。近年來，北京市西城區(qū)西長安街街道秉承“紅墻意識”和“以人民為中心”發(fā)展思想，積極探索城市基層黨建，有效運用“大數(shù)據(jù)思維”探索基層治理。街道在2016年創(chuàng)立全國第一家基層政府大數(shù)據(jù)中心，以此推動轄區(qū)城市基層治理綜合性改革，努力實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、公共服務(wù)高效化、城市管理精細(xì)化、社區(qū)建設(shè)智慧化。

此外，北京市西城區(qū)西長安街街道與企業(yè)合作，搭建“數(shù)字紅墻”系統(tǒng)，運用智能感知、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，將“紅墻意識”與現(xiàn)代信息技術(shù)有效融合，打造智能感知城市治理平臺。平臺依托“多網(wǎng)融合”綜合網(wǎng)格化管理理念，統(tǒng)一轄區(qū)一張圖和數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)，健全數(shù)據(jù)采集更新機制，形成了完善的街道基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，整合街道基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使其互聯(lián)互通。本案例在“網(wǎng)格化管理”+“智慧政務(wù)”基層數(shù)字治理模式上的融合探索，具有鮮明的代表性和典范性，對其進行分析探討，或能夠以此為基層數(shù)字治理提供更多借鑒。

三、案例分析：“數(shù)字紅墻”對制度模式和信息技術(shù)的探索之路

1.穩(wěn)搭組織架構(gòu)，提升治理主體數(shù)據(jù)意識。

北京市西城區(qū)西長安街街道于2016年組建了大數(shù)據(jù)中心工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)組長、副組長、常設(shè)機構(gòu)大數(shù)據(jù)中心辦公室以及協(xié)同街道各部門展開工作，同時設(shè)立數(shù)據(jù)工作發(fā)布會和建立大數(shù)據(jù)專題會議制度，以保證機構(gòu)的外部聯(lián)系和內(nèi)部運轉(zhuǎn)。其中組長和副組長負(fù)責(zé)統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)工作，協(xié)同街道、居委和辦事中心等職能部門和正科級實職干部成員進行日常協(xié)作管理。常設(shè)機構(gòu)大數(shù)據(jù)中心辦公室負(fù)責(zé)響應(yīng)日常業(yè)務(wù)的運轉(zhuǎn)，根據(jù)業(yè)務(wù)需要和各自職責(zé)工作匯聚數(shù)據(jù)和展開智慧化應(yīng)用。數(shù)據(jù)工作宣傳發(fā)布會則傳播大數(shù)據(jù)思維和理念，強化數(shù)據(jù)意識以服務(wù)為民，開展城市管理。大數(shù)據(jù)專題會議制度通過月度專題例會的形式展開進度匯報、問題、成果、意見反饋等工作。街道從機構(gòu)到意識再到制度建設(shè)給予了大數(shù)據(jù)中心人員溝通協(xié)作，經(jīng)費調(diào)度，協(xié)調(diào)各方資源的保障。

2．明晰職責(zé)分工，兼顧服務(wù)效率和信息安全。

大數(shù)據(jù)中心領(lǐng)導(dǎo)小組組長主要負(fù)責(zé)明確中心發(fā)展方向、溝通上級部門、動員各部門以配合數(shù)據(jù)的收集梳理和匯聚工作，指導(dǎo)街道樹立社會治理經(jīng)驗的典范。副組長負(fù)責(zé)按照發(fā)展方向動員部門和轄區(qū)職能部門形成信息化資源目錄、梳理和應(yīng)用業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。辦公室下設(shè)主任和副主任，主任負(fù)責(zé)大數(shù)據(jù)日常工作，包括例會、調(diào)研、調(diào)動轄區(qū)科室開展數(shù)據(jù)梳理和應(yīng)用挖掘工作。副主任協(xié)助開展日常對接工作，與委辦局、科信委等信息化部門互通，建立配套輔助機制，例如數(shù)據(jù)更新機制、數(shù)據(jù)安全管理機制等以保障數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)和安全，形成一套數(shù)據(jù)保護體系。各類分工合作在有安全保障機制作用的前提下，將部門、科室的信息化和效能提升需求與街道掌握的數(shù)據(jù)有效結(jié)合。

3．扎實網(wǎng)格管理，完善信息采集與配套機制。

為提升基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集水平，北京市西城區(qū)西長安街街道布局了“1+2+1”戰(zhàn)略，即“一整合，兩加強，一條質(zhì)量控制閉環(huán)”。街道以四級網(wǎng)格化為基礎(chǔ)，將公安警員、流管員和網(wǎng)格信息員整合為一支有效的實有人口采集隊伍，確保信息的統(tǒng)一錄入和分工協(xié)作。加強采集隊伍人員調(diào)度機制和加強溝通機制，促進采集手段升級、采集能力提升?！耙粭l質(zhì)量控制閉環(huán)”確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)通過信息化手段及時更新。另外，街道創(chuàng)新機制探索建立街居“政務(wù)服務(wù)一站式”受理模式，涉及10余個政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦事系統(tǒng)，先后開展社區(qū)試點、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，運用數(shù)據(jù)進行精細(xì)化治理，同時建立了一套相應(yīng)的配套服務(wù)新機制，包括信息化基礎(chǔ)配備、服務(wù)事項全流程清單化管理、基于人員考核的人員培訓(xùn)機制、預(yù)約服務(wù)機制和前臺接辦服務(wù)考核機制。保證數(shù)據(jù)的互聯(lián)共用，在提升治理效率的同時推動街區(qū)走向精細(xì)化管理。該模式實現(xiàn)了重大節(jié)假日的保障監(jiān)管、社區(qū)疫情治理精準(zhǔn)管控和日常困難群體的精準(zhǔn)幫扶，同時保證了數(shù)據(jù)的定期維護更新和數(shù)據(jù)信息的社會治理應(yīng)用，有效地將網(wǎng)格化管理和智慧社區(qū)理念兩者融合并實踐。

4．探索數(shù)據(jù)治理，分階段實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源覆蓋。

北京市西城區(qū)西長安街街道大數(shù)據(jù)中心發(fā)展分三步走戰(zhàn)略，經(jīng)歷了“通”——“惠”——“融”三個階段。

第一階段的“通”注重人、地、事、物等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的匯聚和信息化。街道扎實屬地四級網(wǎng)格化數(shù)據(jù)匯聚機制，運用基于政務(wù)網(wǎng)運行的網(wǎng)格信息采集工具即數(shù)字紅墻App，結(jié)合屬地公安等部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集機制不斷更新屬地各類基礎(chǔ)信息。同時，注重打通市區(qū)級數(shù)據(jù)壁壘，充分運用市區(qū)級共享數(shù)據(jù)資源及區(qū)級資源平臺開展應(yīng)用，打通市區(qū)街居四級平臺，搭建“數(shù)字紅墻綜合業(yè)務(wù)受理平臺”，逐步建立街道數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)匯聚與流轉(zhuǎn)機制。

第二階段的“惠”注重新技術(shù)地孵化和落地實踐。街道推出“三區(qū)戰(zhàn)略”，即居民智慧宜居體驗區(qū)、政府?dāng)?shù)據(jù)決策先行區(qū)和新技術(shù)應(yīng)用孵化試驗區(qū)。強調(diào)與多方主體進行技術(shù)合作，例如其他智慧城市、大數(shù)據(jù)行業(yè)公司、社會組織以及政府相關(guān)部門，并在有關(guān)主體的通力合作下，在智慧交通、火災(zāi)預(yù)警、大氣治理等多個重點民生領(lǐng)域進行布局。

第三階段的“融”注重“全員大數(shù)據(jù)，辦公一體化”的探索。中心運用數(shù)據(jù)目錄模板與網(wǎng)絡(luò)傳輸技術(shù)，提高街道全體干部臺賬數(shù)據(jù)管理和匯總效率，實現(xiàn)數(shù)據(jù)處理“自動化”、數(shù)據(jù)管理“模板化”、數(shù)據(jù)應(yīng)用“個性化”和資源共享“常態(tài)化”。根據(jù)需求共享各部門數(shù)據(jù)資源，逐步形成街道自有大數(shù)據(jù)資源的全覆蓋。

四、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

1.健全組織架構(gòu)和明確職責(zé)分工是基層數(shù)字治理的基石。

健全的組織結(jié)構(gòu)能夠更加高效精準(zhǔn)地服務(wù)于組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。北京市西城區(qū)西長安街街道大數(shù)據(jù)工作中心領(lǐng)導(dǎo)小組的建立，使“數(shù)字紅墻”智慧政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)有了高效運作的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)中心內(nèi)部清晰的組織架構(gòu)和詳盡的職能分工與基層數(shù)據(jù)治理建設(shè)相輔相成，街道在職位設(shè)置、機構(gòu)設(shè)置再到制度建設(shè)、機制運行都有相應(yīng)的部署，從物質(zhì)和意識兩個層面構(gòu)建出了基層數(shù)據(jù)治理的一整套完善的配套體系，為我們在基層社會治理的實踐中提供了從理念到落地的一條實施路徑。

2.科學(xué)的戰(zhàn)略部署與分階段重點化是理論與實踐有效融合的前提。

把握智慧社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想，需進行科學(xué)的戰(zhàn)略部署，引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)的道路與方向。北京市西城區(qū)西長安街街道根據(jù)信息采集、人員管理和信息技術(shù)化的需求制定“1+2+1”戰(zhàn)略，使社區(qū)在邁向智慧化的過程中有明確的目標(biāo)，將實踐變得清晰可執(zhí)行，通過試點、培訓(xùn)和服務(wù)等促進了部門和人員之間的合作和機制創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)中心的“通、惠、融”三步走戰(zhàn)略將智慧社區(qū)的宏觀目標(biāo)階段化、重點化和具體化，在融合網(wǎng)格化理論與技術(shù)實踐的過程中，將不同的重點分配到不同的階段任務(wù)中，從而達(dá)到目標(biāo)的科學(xué)分解和穩(wěn)步實現(xiàn)。

3.多元治理主體的積極參與是基層社會治理邁向智慧化的保障。

基層社區(qū)治理的智慧化和信息化需要多方治理主體的積極配合和響應(yīng)。在大數(shù)據(jù)治理和建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，信息化智慧化是未來基層社會治理的必由之路，這種發(fā)展趨勢不僅是政府單方面推動的結(jié)果，還需要民眾、企業(yè)和社會組織等多元主體的共同參與，以保證智慧化的服務(wù)和功能得到切實有效的落地與實踐。

（二）討論

1.信息共享與數(shù)據(jù)安全的矛盾是阻礙政務(wù)互通和數(shù)字治理的一大難題。

當(dāng)前基層部門在進行數(shù)據(jù)資源的平臺互通和整合的過程中，面臨的問題主要表現(xiàn)在體制和技術(shù)兩個方面。一方面基層仍存在社區(qū)行政化問題嚴(yán)重的現(xiàn)象，社區(qū)居委會承擔(dān)過多行政性事務(wù)，而疲于回應(yīng)居民服務(wù)性需求。數(shù)據(jù)打通也存在機制落后、人員專業(yè)度不高等方面的現(xiàn)實阻礙，缺乏配套的機制和技術(shù)，妨礙數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)和應(yīng)用，不利于信息的高效互通和共享。另一方面，基層部門從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源中獲取的信息有限，想最大化的提升效率，推動應(yīng)用功能和服務(wù)的智慧化還需要更多與居民需求相關(guān)的個人數(shù)據(jù)，如出行記錄、人臉等信息，而在收集此類信息的過程中又不得不面臨法律、道德等關(guān)乎個人隱私安全的問題。數(shù)據(jù)的共享和數(shù)據(jù)安全之間存在矛盾，一方面是對效率和服務(wù)的現(xiàn)實需求，另一方面又存在保護隱私安全的法律制約，究其原因，其背后缺乏的是更成熟的管理模式、行業(yè)規(guī)范和信息技術(shù)支持。

2.基層數(shù)字治理的配套體系亟需健全完善，助推智慧政務(wù)的體系化和標(biāo)準(zhǔn)化。

智慧社區(qū)的搭建除了要考慮制度、技術(shù)等一般性的問題，還要注重從細(xì)節(jié)的層面完善配套設(shè)施和保障機制，以構(gòu)建一套全方位、多維度的運行體系。當(dāng)前體系不完善所帶來的問題主要體現(xiàn)在經(jīng)費設(shè)備、技術(shù)人員、制度保障不足等方面，行政管理人員也要投入很多學(xué)習(xí)成本來提升技能以適應(yīng)新的治理需求?！皵?shù)字紅墻”得以穩(wěn)步壯大，樹立典范，也是建立在“三步走”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上分階段前進的，至今歷時四年，足以說明基層數(shù)字治理的智慧化道路需要長期的投入和建設(shè)。而在提升治理效率的過程中，基層部門也面臨著資金、配套設(shè)施以及技術(shù)方面的難題，在此過程中由于要耗費大量的人力、物力和時間等成本，同時缺乏配套的保障體系以支持其生存發(fā)展，基層部門往往會表現(xiàn)出動力不足，消極作為等行為，在這種主客觀因素的相互制約之下，基層社會治理的智慧化道路還存在很多的障礙和門檻。如何讓基層數(shù)字治理朝著體系化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展是今后智慧社區(qū)治理需要面臨和解決的問題。