基于黃河流域治理的生態(tài)水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估

何楠 張亞瓊 李佳音

摘 要：黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，運(yùn)用PPP模式運(yùn)營可以緩解資金缺口并彌補(bǔ)技術(shù)不足。基于已有生態(tài)水利PPP項(xiàng)目，通過大量文獻(xiàn)分析和專家訪談，識別出影響我國生態(tài)水利PPP項(xiàng)目的115項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素，構(gòu)建生態(tài)水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)清單。采用問卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析對各因素發(fā)生的概率、可發(fā)現(xiàn)的難易程度和影響進(jìn)行評估，為黃河流域生態(tài)治理工作采用PPP模式進(jìn)行設(shè)計(jì)提供了參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理;生態(tài)水利;PPP;風(fēng)險(xiǎn)評價(jià);黃河流域

Abstract： Ecological protection and high-quality development of the Yellow River basin is a major national strategy. The use of PPP mode can alleviate the funding gap and make up for the lack of skills. Based on the existing ecological water conservancy PPP projects， this paper identified 115 risk factors affecting Chinas ecological water conservancy PPP projects through literature analysis and interviews and constructed a risk list of ecological water conservancy PPP projects. Then， questionnaire surveys and statistical analysis were used to evaluate the probability， detectability and impact of the factors， which provided a reference for the design of ecological management of the Yellow River basin by using PPP model.

Key words： ecological governance; ecological water conservancy; PPP; risk assessment; Yellow River basin

黃河流域治理是我國各朝代面臨的棘手問題。近些年黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理取得了一些進(jìn)展，但仍面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、污染與資源配置不均衡等問題[1]，給周邊乃至更大生態(tài)系統(tǒng)造成不良影響，威脅人類生存環(huán)境。習(xí)近平總書記對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展高度關(guān)注，對黃河流域治理工作提出了明確的要求。生態(tài)水利項(xiàng)目不僅是對水資源的高效利用，而且擔(dān)負(fù)著提高人類代際生存環(huán)境可持續(xù)性的職責(zé)，一般由政府建造和運(yùn)營[2]。由于政府技術(shù)水平有限，管理與其行政職能沖突，使項(xiàng)目效率低下，因此引入社會資本，分解、設(shè)計(jì)具有一定收益的準(zhǔn)公益項(xiàng)目，應(yīng)用PPP模式對其進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營，既活躍了我國市場經(jīng)濟(jì)，又推動(dòng)了民營企業(yè)參與社會主義建設(shè)的進(jìn)程。然而，多方參與帶來的不確定性給項(xiàng)目帶來巨大挑戰(zhàn)。筆者基于已有生態(tài)水利PPP項(xiàng)目，對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)識別和評估，以期為設(shè)計(jì)黃河流域生態(tài)項(xiàng)目提供參考。

近年來，關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的研究多圍繞缺水問題[3]、流域生態(tài)功能和水功能保護(hù)體系的構(gòu)建及管理[4]、提高黃河流域防洪抗災(zāi)的能力[5-7]等方面，鮮有學(xué)者以“高質(zhì)量發(fā)展黃河流域生態(tài)項(xiàng)目”為目標(biāo)進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與招商。筆者用關(guān)鍵詞“生態(tài)”“水利”“環(huán)境治理”對國家PPP項(xiàng)目公開網(wǎng)站進(jìn)行查詢，數(shù)據(jù)表明社會資本參與此類PPP項(xiàng)目的數(shù)量呈上升趨勢，且合作模式靈活，為黃河流域生態(tài)項(xiàng)目中引入民資、外資提供了有力數(shù)據(jù)參考。本文通過文獻(xiàn)以及專家訪談等方法識別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以期增強(qiáng)參與主體對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識和理解，為項(xiàng)目設(shè)計(jì)者和管理者提供有益的參考，同時(shí)為開展黃河流域生態(tài)水利PPP項(xiàng)目的研究奠定基礎(chǔ)。

1 生態(tài)水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別

1.1 風(fēng)險(xiǎn)識別方法

黃河流域生態(tài)項(xiàng)目相對于一般水利項(xiàng)目而言并非單純的修筑堤防、防洪抗旱，而是從統(tǒng)一布局、除害興利的角度高質(zhì)量地開展生態(tài)保護(hù)工作。本研究以一般生態(tài)水利PPP項(xiàng)目因素指標(biāo)為依托，首先通過百度學(xué)術(shù)平臺搜索關(guān)鍵詞為“黃河流域治理”“水生態(tài)”“水環(huán)境”“水污染治理”“生態(tài)環(huán)境”等的相關(guān)文章與新聞，識別出相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素;其次邀請具有生態(tài)水利PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的專家，結(jié)合黃河流域生態(tài)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求，進(jìn)行問卷調(diào)研，構(gòu)建一個(gè)將一般水利項(xiàng)目和黃河流域生態(tài)項(xiàng)目相結(jié)合的初始風(fēng)險(xiǎn)清單;最后通過專家訪談，對初始清單進(jìn)行修改和完善，從而確定黃河流域生態(tài)水利PPP項(xiàng)目最終風(fēng)險(xiǎn)清單。參與專家的背景資料以及訪談內(nèi)容詳見表1和表2。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)清單

通過訪談，最終確定的生態(tài)水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)清單見表3。由于本研究注重多方參與引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)因素且以人為風(fēng)險(xiǎn)因素為主，因此超出管理者可控范圍的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)將不被考慮在內(nèi)。表3中的風(fēng)險(xiǎn)因素被編輯成風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)源S*R#的格式，例如，某一風(fēng)險(xiǎn)R#來自于參與方S*。此類編碼方法更加突出了風(fēng)險(xiǎn)的來源[8]。

2 問卷調(diào)查

采用問卷調(diào)查的方式收集各方利益相關(guān)者對生態(tài)水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的概率、發(fā)現(xiàn)的難易程度和產(chǎn)生的影響的看法[33]。根據(jù)項(xiàng)目利益相關(guān)者分組，有針對性地分發(fā)問卷，并通過電話、郵件等方式對結(jié)果進(jìn)行修正。

2.1 問卷設(shè)計(jì)

問卷主要包含兩部分，一是被調(diào)查者的背景信息，二是問卷的主體，要求各專家對識別出的風(fēng)險(xiǎn)因素產(chǎn)生的概率、發(fā)現(xiàn)的難易程度以及產(chǎn)生的影響進(jìn)行打分。此處采用李克特5級打分法：①產(chǎn)生概率。1，很小;2，小;3，一般;4，大;5，很大。②可發(fā)現(xiàn)的難易程度。1，很容易;2，容易;3，一般;4，困難;5，非常困難。③產(chǎn)生影響的嚴(yán)重程度。1，很小;2，小;3，一般;4，大;5，很大。

本調(diào)查于2020年1月至2020年10月由河南省某水利項(xiàng)目相關(guān)人員進(jìn)行，調(diào)研對象為與之相關(guān)的政府部門、工程專家、科研專家、經(jīng)驗(yàn)豐富的從業(yè)人員。通過電子問卷、電話、走訪、臨時(shí)會議等方式，共發(fā)放問卷300份，收回問卷230份（占總發(fā)放問卷的76%），其中有效問卷為66份。根據(jù)文獻(xiàn)[34-35]，樣本回收率雖然偏低，但滿足研究需要。

2.2 被調(diào)查者背景資料

所有接受訪談、問卷調(diào)查的專家均為從事PPP研究的研究人員、專家或水利項(xiàng)目從業(yè)人員。其中：本科學(xué)歷以上的比例超過90%，在生態(tài)水利項(xiàng)目領(lǐng)域具有10 a以上經(jīng)驗(yàn)的比例超過50%，說明本次調(diào)查對象具有良好的教育背景和工程經(jīng)驗(yàn)。

3 數(shù)據(jù)處理與分析

3.1 數(shù)據(jù)質(zhì)量檢驗(yàn)

使用SPSS軟件對有效問卷進(jìn)行處理和分析，采用Cronbachs alpha系數(shù)檢驗(yàn)可信度。經(jīng)計(jì)算，風(fēng)險(xiǎn)因素的α系數(shù)為0.973，認(rèn)為問卷可信。利用Kendall協(xié)同系數(shù)對問卷進(jìn)行效度檢驗(yàn)，其卡方值分別為：可發(fā)現(xiàn)程度，1 436.23;產(chǎn)生影響，1 547.39;發(fā)生概率，1 142.73。問卷可信度檢驗(yàn)和效度檢驗(yàn)結(jié)果令人滿意，可以認(rèn)為樣本數(shù)據(jù)值得更深一步討論和分析。

3.2 生態(tài)水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估

利用均值法對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的概率、可發(fā)現(xiàn)的難易程度和影響進(jìn)行評估，見表3。雖然風(fēng)險(xiǎn)概率和影響在一定程度上可以反映PPP模式在生態(tài)水利項(xiàng)目中推廣存在的問題，然而，隱藏的、不容易被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)也需要注意。因此，本文依據(jù)一般風(fēng)險(xiǎn)管理評估方法，即將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率與影響相乘計(jì)算各風(fēng)險(xiǎn)的重要程度，將風(fēng)險(xiǎn)的概率、可發(fā)現(xiàn)的難易程度與風(fēng)險(xiǎn)影響相乘[33]，具體計(jì)算公式如下：

根據(jù)評估指標(biāo)Ri的計(jì)算結(jié)果，對風(fēng)險(xiǎn)因素綜合排序，列出前10位，見表4?？梢园l(fā)現(xiàn)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素中，政府的腐敗、換屆和過度干預(yù)項(xiàng)目等因素仍具有較高的風(fēng)險(xiǎn)。另外，評估結(jié)果也表明政府方與社會資本方的合作風(fēng)險(xiǎn)也令人擔(dān)憂。同時(shí)，金融部門對社會資本方，特別是民營企業(yè)從事生態(tài)治理項(xiàng)目的貸款風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

綜上，本文將“概率”“可發(fā)現(xiàn)的難易程度”“影響”3個(gè)維度評價(jià)結(jié)果與綜合排名前10的因素同時(shí)列出，方便對比分析，結(jié)果如下：

（1）在概率維度中，最有可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的因素為政府腐敗、換屆，其次是政府過度干預(yù)項(xiàng)目和獎(jiǎng)懲制度不完善，投資者對生態(tài)政策認(rèn)識不足、融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)以及與政府部門的合作風(fēng)險(xiǎn)，金融部門的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（2）容易被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素用遞增的排序方法羅列出來，篩選得分最少的因素，即最不容易被發(fā)現(xiàn)的因素。首先是NGO組織人員身份未經(jīng)考核，其次是地方政府保守觀念、居民的不滿、承包商與社會資本溝通、新技術(shù)操作以及獎(jiǎng)懲制度不完善。

（3）影響較大的風(fēng)險(xiǎn)因素分別為社會資本融資、運(yùn)營能力，政府失信、政府過度干預(yù)、法律、換屆腐敗、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)、利潤分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

為更直觀地表達(dá)本次問卷對生態(tài)水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別結(jié)果的科學(xué)性，將風(fēng)險(xiǎn)因素點(diǎn)繪在三個(gè)維度構(gòu)成的立體空間坐標(biāo)系中，如圖1所示。由圖1可見，絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)因素均大于一般，說明專家認(rèn)為本研究所識別出的生態(tài)水利PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有一定的代表性，值得后續(xù)研究。

4 結(jié) 論

生態(tài)水利PPP項(xiàng)目近些年得到了社會各界的關(guān)注和支持，但在黃河流域開展此模式項(xiàng)目仍是一項(xiàng)不小的挑戰(zhàn)。本研究以一般水利項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素為切入點(diǎn)，分析以PPP模式對生態(tài)類水利項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)和運(yùn)營面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素。采用文獻(xiàn)搜集以及專家訪談的方法，識別出我國生態(tài)水利PPP項(xiàng)目的115項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素。而后，采用問卷調(diào)研對識別出的風(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)生概率、可發(fā)現(xiàn)的難易程度以及影響進(jìn)行評估。經(jīng)專家認(rèn)可，此風(fēng)險(xiǎn)列表適用于黃河流域生態(tài)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。

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