建黨百年衛(wèi)生與健康發(fā)展政策體系

蔡石鷹，汪 慶，朱欽磊

1中國醫(yī)學科學院 北京協(xié)和醫(yī)學院 科技管理處，北京 1007302福建省衛(wèi)生健康委員會醫(yī)政管理處，福州 3500033中國醫(yī)學科學院 北京協(xié)和醫(yī)學院 醫(yī)學信息學研究所資源建設(shè)部，北京 100005

從1921年至2021年，中國共產(chǎn)黨為了人民幸福和民族復(fù)興，走過了艱苦卓絕、波瀾壯闊的百年征程?；仡欬h的衛(wèi)生健康事業(yè)百年征程，中國共產(chǎn)黨始終牢記以人民為中心的執(zhí)政理念，在不同歷史時期探索制定了一系列衛(wèi)生與健康政策。這些衛(wèi)生與健康政策的制定與實施，保障了人民健康水平的不斷提升，推動了我國衛(wèi)生與健康事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興奠定良好的健康基石。

初步探索建立衛(wèi)生與健康發(fā)展政策體系

全心全意為人民健康服務(wù)，是黨的衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展的根本宗旨。自中國共產(chǎn)黨成立以來起，我們黨就高度重視人民群眾的健康，從1921年至1949年，在土地革命、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭等不同的時期，我們黨帶領(lǐng)廣大人民群眾與疾病，尤其是與傳染病做斗爭，保障了人民群眾的基本衛(wèi)生與健康需求，初步探索了衛(wèi)生健康發(fā)展政策體系。

土地革命時期，中央蘇區(qū)時期盡管戰(zhàn)事緊張，條件艱苦惡劣，“人民至上”“一切為了人民”依然是中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導下紅軍的根本原則。蘇區(qū)政府提出“一切為了傷病員”“一切為了人民健康”的衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展方針[1]。1932年，中華蘇維埃共和國人民委員會頒布衛(wèi)生運動第一個法令性文件《蘇維埃區(qū)域暫行防疫條例》，1933年，蘇區(qū)政府頒布《衛(wèi)生運動綱要》《暫行傳染病預(yù)防條例》，1934年，第一次成立中央級別的防疫委員會。中央蘇區(qū)確立了政府主導、預(yù)防為主、免費治療、全民參與、群防群治等工作方針，掀起了一場轟轟烈烈的衛(wèi)生運動，有效解決了蘇區(qū)軍民“生病害瘡”的問題，期間積累的寶貴經(jīng)驗至今仍有著積極的啟示[2]。

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨召開一系列衛(wèi)生工作會議，發(fā)表衛(wèi)生決議，制定各項衛(wèi)生與健康政策法規(guī)，保障了廣大人民群眾的健康[3]。1939 年，軍委總衛(wèi)生部制定了《衛(wèi)生部門暫行工作條例》，陜甘寧革命根據(jù)地駐軍部隊則專門成立了防病委員會，陜甘寧邊區(qū)第二次黨代會通過了《關(guān)于開展衛(wèi)生保健工作的決議》，1940 年，晉察冀軍區(qū)印發(fā)《關(guān)于夏季防病問題的通令》，1941 年，新四軍軍部頒布了《夏季衛(wèi)生工作大綱》，1944 年，陜甘寧邊區(qū)出臺了《關(guān)于開展群眾衛(wèi)生醫(yī)藥工作的決議》。各項衛(wèi)生健康政策法規(guī)的頒布與設(shè)立，有力地推動并保障了抗日戰(zhàn)爭時期根據(jù)地人民群眾的健康，成為解放前衛(wèi)生與健康發(fā)展政策體系重要組成部分。

解放戰(zhàn)爭時期，經(jīng)過過去的革命戰(zhàn)爭中積累的經(jīng)驗，以及衛(wèi)生技術(shù)的不斷改進，我黨的衛(wèi)生與健康工作已大為進步，并且隨著全國的解放，黨的衛(wèi)生健康政策逐步推廣到全國。

建國前我黨的系列衛(wèi)生與健康政策不斷改進，創(chuàng)造性地發(fā)動群眾開展衛(wèi)生活動，建立衛(wèi)生防疫知識的全民教育方式和群眾衛(wèi)生活動的方式，成為新中國愛國衛(wèi)生運動的重要源泉，逐步形成改善衛(wèi)生狀況、預(yù)防控制疾病、保障人民群眾健康的中國特色衛(wèi)生與健康模式[4]。

建立福利化的衛(wèi)生與健康發(fā)展政策體系

從1949年新中國成立到1978年，黨中央通過頒布衛(wèi)生政策相關(guān)法律法規(guī)、開展預(yù)防接種和預(yù)防注射等多種方式積極推動衛(wèi)生健康工作，初步建立了覆蓋全民的福利化的衛(wèi)生與健康發(fā)展政策體系，50年代初召開的第一屆和第二屆全國衛(wèi)生大會明確了“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團結(jié)中西醫(yī)、衛(wèi)生工作與群眾運動相結(jié)合”的衛(wèi)生與健康工作方針。

針對城鄉(xiāng)不同身份的人群，確立了公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療和合作醫(yī)療等3種不同的政策安排。1952年通過頒布《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防的指示》《國家工作人員公費醫(yī)療預(yù)防實施辦法》，確立了專門針對國家機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位的工作人員公費醫(yī)療制度。1951年通過頒布《中華人民共和國勞動保險條例》確立了勞保醫(yī)療，保護了城鎮(zhèn)國有企業(yè)和部分集體企業(yè)的工人職員的健康[5]。這些政策幾乎覆蓋了所有城鎮(zhèn)職工及其子女，而政府財力無法涵括的廣大農(nóng)村則“依靠集體力量，在自愿互助的基礎(chǔ)上”建立起合作醫(yī)療制度，成為農(nóng)民的一項“集體福利事業(yè)”[6]。1965 年衛(wèi)生部通過頒布《關(guān)于把衛(wèi)生工作重點放到農(nóng)村的報告》促進了全國實行合作醫(yī)療的農(nóng)村達到93%。

此外，建國初期在抗擊各種傳染病(如鼠疫、天花)、地方性疾病方面也取得了不錯的成效[7]。其中鼠疫因傳染性強、病死率高，成為了當時危害性最大的一種烈性傳染病。這一時期衛(wèi)生防疫也被視為“一項重大的政治任務(wù)”。新中國衛(wèi)生防疫實踐的第一戰(zhàn)也是從察哈爾省察北專區(qū)的鼠疫開始的[8]。1950至1954年東北地區(qū)共發(fā)生鼠疫6 800余人，平均每年1 300余人。1950年全國天花患者達43 286人，1954年有13個省發(fā)生病例[9- 10]，并從察北一直蔓延到張家口，直接威脅到首都北京的安全。在此情形下，中央人民政府衛(wèi)生部采取了預(yù)防接種和預(yù)防注射的現(xiàn)代衛(wèi)生防疫措施，通過頒布《種痘暫行辦法》，規(guī)定凡中華人民共和國境內(nèi)之居民不分國籍均須種痘，實現(xiàn)了對霍亂、鼠疫、天花、白喉等多種疾病的接種預(yù)防。隨著疫苗的接種，東北、察蒙等多地的鼠疫和上海等地區(qū)的霍亂流行疾病基本上得到有效遏制。1950年，北京市率先頒布《傳染病預(yù)防及處理暫行辦法》，規(guī)定霍亂、鼠疫、天花發(fā)現(xiàn)后需要在12 小時以內(nèi)立即報告；發(fā)現(xiàn)白喉、猩紅熱、斑疹傷寒、流行性脊髓膜炎、流行性腦炎后需于24 小時內(nèi)立即報告；痢疾、傷寒(副傷寒)、回歸熱、黑熱病、麻疹應(yīng)于臨床診斷后48 小時內(nèi)報告。1955年，黨中央頒布實施新中國第一部衛(wèi)生防疫方面的綜合性法規(guī)《傳染病管理辦法》，正式確立了傳染病報告和隔離制度，開啟了對傳染病分類管理的先例。這些措施對及時遏制疫情起到了非常明顯的效果。同時，在面對鼠疫、霍亂等急性傳染性疾病的時候，迅速建立起隔離圈，3 天內(nèi)完成各項群眾性防疫工作，迅速地撲滅了疫情。

改革與發(fā)展新時代衛(wèi)生與健康發(fā)展政策體系

1978年的十一屆三中全會開啟改革開放新時期，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，衛(wèi)生健康工作經(jīng)歷了市場化(1978至2003年)、回歸公益性(2003年至2012年)、打造健康中國(2012年至今)3個階段。

市場化階段此階段國家針對當時醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域存在的資源嚴重匱乏、服務(wù)能力不足等問題，提出衛(wèi)生領(lǐng)域也需要強調(diào)效率。1979年《關(guān)于加強醫(yī)院經(jīng)濟管理試點工作的通知》提出，開始嘗試對醫(yī)院實行“定額補助、經(jīng)濟核算、考核獎懲”。1985年提出“必須進行改革，多方集資，開闊發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)的路子，把衛(wèi)生工作搞活，解決衛(wèi)生工作資金不足的問題”[11]。1997年提出“衛(wèi)生機構(gòu)實行并完善院(所、站)長負責制，進一步擴大經(jīng)營”。經(jīng)過一系列探索，這個階段公立醫(yī)院的綜合實力總體加強，經(jīng)濟狀況極大改善，但是服務(wù)的滿意度、公平性、公益性下降。公共衛(wèi)生方面，1978年，衛(wèi)生部開始實行計劃免疫；1989年，正式頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》；1989年，開始創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市活動，“衛(wèi)生城市”等新型符號成為愛國衛(wèi)生運動的重要著力點。1996年，第一次全國衛(wèi)生工作會議明確了新時期衛(wèi)生工作方針。

回歸公益性階段衛(wèi)生領(lǐng)域的市場化較大地緩解了衛(wèi)生服務(wù)供給不足，但卻影響了醫(yī)療健康服務(wù)的可及性和公平性，黨中央高度重視“病有所醫(yī)”，明確公立醫(yī)院應(yīng)回歸并堅持公益性。2003年，國務(wù)院頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，開啟探索應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件制度化進程。2007年，黨的十七大提出“健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)”，確定“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”的目標。到2008年，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險三大保險為主體、醫(yī)療救助等保障托底的基本醫(yī)療保障制度初步形成[12]。按照黨的十七大精神，2009年3月印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》提出5項重點改革。

打造健康中國階段黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立了人民健康優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，作出“實施健康中國戰(zhàn)略”的重大部署，更新醫(yī)療衛(wèi)生工作的理念，深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，推動醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)升級為衛(wèi)生健康事業(yè)，在抗擊新冠肺炎疫情中也經(jīng)受住了重大考驗。

全面加強黨對健康衛(wèi)生工作的領(lǐng)導：2014年，習近平總書記提出“沒有全民健康，就沒有全面小康”。2015年10月，黨的十八屆五中全會明確提出推進健康中國建設(shè)。2016年8月，在全國衛(wèi)生與健康大會中創(chuàng)造性地提出“把健康融入所有政策，人民共建共享”作為新時代黨的衛(wèi)生與健康工作方針；同年8月審議通過“健康中國2030”規(guī)劃綱要。2017年，黨的十九大報告明確提出“健康中國”戰(zhàn)略，要求“為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)”，將國民健康上升到國家戰(zhàn)略高度。2018年，國家機構(gòu)改革后組建國家衛(wèi)生健康委員會。2019年7月，國務(wù)院成立健康中國行動推進委員會；同年發(fā)布《健康中國行動(2019—2030年)》，提出牢固樹立“大衛(wèi)生、大健康”理念，圍繞疾病預(yù)防和健康促進兩大核心，促進以治病為中心向以人民健康為中心轉(zhuǎn)變的行動。2019年12月通過《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，這是我國衛(wèi)生與健康領(lǐng)域的第一部基礎(chǔ)性、綜合性法律，在法律層面上進一步確立了健康優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，強調(diào)健康理念融入各項政策，體現(xiàn)了衛(wèi)生與健康工作理念從“以治病為中心”到“以人民健康為中心”的轉(zhuǎn)變。2020年10月17日，通過《中華人民共和國生物安全法》，進一步維護國家安全、實現(xiàn)人與自然和諧共生。

全面深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革：分級診療制度不斷完善，2015年，《關(guān)于推進分級診療制度建設(shè)的指導意見》提出探索建立包括醫(yī)療聯(lián)合體在內(nèi)的多種分工協(xié)作模式；2016年，開始開展家庭醫(yī)生簽約服務(wù)；2017年，開始試點建設(shè)多種形式的醫(yī)療聯(lián)合體，推動形成基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療模式；2019年，啟動國家區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)，提升區(qū)域醫(yī)療服務(wù)能力，減少患者跨區(qū)域看病。全民醫(yī)保制度逐漸完善，2016年，開始城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合醫(yī)保合并，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度；從2018年開始全國基本醫(yī)療保險參保覆蓋率穩(wěn)定在95%以上；新農(nóng)合籌資水平從2003年人均30元開始到2020年人均833元，基本醫(yī)療保險從最初只覆蓋住院擴展到門診服務(wù)。鞏固完善國家基本藥物制度，多措并舉降低虛高藥價；2020年國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整后，共新增談判成功的119種藥品進入目錄，平均降價50.6%。推進醫(yī)療信息化建設(shè)，2018年，印發(fā)《關(guān)于促進“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見》等，逐步用信息化化解“看病繁瑣”，促進遠程醫(yī)療健康發(fā)展；患者可在線完成包括掛號、候診、繳費等環(huán)節(jié)，可以在線復(fù)診、護理，極大提升了老百姓就醫(yī)的便利性。

全面提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平：深化實施基本和重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目。2020年人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費財政補助標準從2010年的15元提高到74元，服務(wù)項目包括建立居民健康檔案和重點人群健康管理等12類，已基本覆蓋百姓全生命周期。傳染病疫情控制水平持續(xù)提升。中國疾病預(yù)防控制中心流感、脊髓灰質(zhì)炎、麻疹、乙腦等實驗室成為世界衛(wèi)生組織參比實驗室[13]。從2014年開始我國5歲以下兒童乙型肝炎病毒的攜帶率降至1%以下，摘掉了乙肝大國的帽子。面對2020年初突發(fā)的新冠疫情，國家立即成立由32個部門組成的國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制，第一時間筑造聯(lián)防聯(lián)控的嚴密防線，綜合統(tǒng)籌開展各部門各地區(qū)的疫情防控工作；同時在全國范圍內(nèi)調(diào)集最優(yōu)秀的專家和最急需的資源，全力以赴救治患者。

醫(yī)學教育和科技創(chuàng)新發(fā)展：醫(yī)學教育質(zhì)量不斷提升。2014年起開始全面實行住院醫(yī)師規(guī)范化培訓制度，目前基本已構(gòu)建成以“5+3”為主體、以“3+2”為補充的臨床醫(yī)學人才培養(yǎng)體系。醫(yī)學科技創(chuàng)新不斷突破。屠呦呦從青蒿中提取出青蒿素，于2015年獲得中國首個諾貝爾科學獎。為打造臨床研究轉(zhuǎn)化的“高地”，2012年啟動建設(shè)國家臨床醫(yī)學研究中心，到2017年底，32家國家臨床醫(yī)學研究中心聯(lián)合2 100余家醫(yī)療機構(gòu)打造多種疾病領(lǐng)域的高水平臨床研究平臺，自主或參與制定診治指南規(guī)范151項，促進產(chǎn)生更多的“中國標準”、“中國方案”。

注重傳承發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)：2016年12月25日，通過《中華人民共和國中醫(yī)藥法》，這在中醫(yī)藥發(fā)展史上具有重要里程碑的意義。2021年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快中醫(yī)藥特色發(fā)展的若干政策措施》，從夯實中醫(yī)藥人才基礎(chǔ)等7個方面提出28條政策。中醫(yī)藥全程參與新冠肺炎疫情防控，篩選出以“清肺排毒湯”為代表的“三藥三方”等方藥，中醫(yī)藥使用率達到90%以上。加強綜合醫(yī)院中醫(yī)藥工作，將中西醫(yī)結(jié)合工作成效納入醫(yī)院等級評審和績效考核。提升縣級中醫(yī)醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)能力，中醫(yī)藥服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。

充分發(fā)揮醫(yī)務(wù)人員的積極性和主動性：廣大醫(yī)務(wù)人員是守護人民健康的主力軍。從2018年起開始設(shè)立“中國醫(yī)師節(jié)”，進一步營造社會尊醫(yī)重衛(wèi)的良好氛圍，增強廣大醫(yī)務(wù)人員的自豪感。習近平總書記對首個“中國醫(yī)師節(jié)”作出重要指示強調(diào)，弘揚救死扶傷的人道主義精神，不斷為增進人民健康作出新貢獻。醫(yī)療機構(gòu)合理調(diào)配醫(yī)務(wù)人員工作量，改善工作條件。各相關(guān)部門加強愛護關(guān)心醫(yī)務(wù)人員，對暴力傷醫(yī)“零容忍”。

人民至上，生命至上。100年來，中國共產(chǎn)黨始終堅持為人民服務(wù)的宗旨，堅持為中國人民謀幸福，團結(jié)帶領(lǐng)全國人民度過各種考驗，人均預(yù)期壽命從1949年的不到35歲到2019年的77.3歲，圓滿地交出了溫暖的健康答卷，逐步提高健康中國共建共享水平。當前，中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對美好生活有了新期盼，對衛(wèi)生與健康有了新要求。黨的十四五規(guī)劃提出了“全面推進健康中國建設(shè)”的重大任務(wù)，新征程上我們黨和國家不斷推動“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變，繼續(xù)為實現(xiàn)人民對美好生活的向往不懈努力，全方位全周期保障人民健康。