關(guān)于強(qiáng)化我國(guó)動(dòng)物防疫體系的幾點(diǎn)思考與建議

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局，北京 100125）

建立健全動(dòng)物防疫體系是做好動(dòng)物防疫工作的基礎(chǔ)和前提。從2018 年8 月以來(lái)的非洲豬瘟防控工作看，我國(guó)動(dòng)物防疫體系“職能淡化、力量弱化、支持虛化”等問(wèn)題較為突出，難以適應(yīng)控制和消滅重大動(dòng)物疫病、保障生豬穩(wěn)產(chǎn)保供的新形勢(shì)和新要求。近日，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出健全動(dòng)物防疫體系[1]，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕31 號(hào)）[2]，確定了“堅(jiān)持防疫優(yōu)先”的基本原則，并從四個(gè)方面對(duì)建立健全動(dòng)物防疫體系作了具體要求，為做好下一步工作指明了方向。各有關(guān)部門應(yīng)在認(rèn)清現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上加深對(duì)動(dòng)物防疫體系重要性的認(rèn)識(shí)，積極構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的新型動(dòng)物防疫體系，切實(shí)維護(hù)畜牧業(yè)生產(chǎn)安全和公共衛(wèi)生安全。

1 深化對(duì)動(dòng)物防疫體系重要性的認(rèn)識(shí)

加快構(gòu)建機(jī)構(gòu)完善、人員齊整、運(yùn)行高效、保障有力的新型動(dòng)物防疫體系，這既是有效防控非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病的迫切需要，也是促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)人民群眾身體健康和動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全的必然要求。

1.1 動(dòng)物防疫成敗直接關(guān)系畜牧業(yè)生產(chǎn)安全和食物安全

發(fā)展畜牧業(yè)，成敗看防疫。據(jù)測(cè)算，動(dòng)物疫病每年給畜牧業(yè)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為20%～30%，且嚴(yán)重降低飼料和飼草資源的轉(zhuǎn)化效率[3]。在我國(guó)，僅生豬1 個(gè)品種，死亡率每降低1 個(gè)百分點(diǎn)，每年就能多提供約600 萬(wàn)頭商品豬，節(jié)約飼料糧100 萬(wàn)t左右。我國(guó)人多地少，糧食和飼草供需長(zhǎng)期處于緊平衡，畜禽養(yǎng)殖密度大，養(yǎng)殖單元多，相關(guān)從業(yè)人員數(shù)以億計(jì)，而人民群眾對(duì)肉蛋奶等優(yōu)質(zhì)動(dòng)物產(chǎn)品的需求又越來(lái)越大，因此做好動(dòng)物防疫工作對(duì)于保障畜牧業(yè)生產(chǎn)安全和動(dòng)物源食品安全乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行都具有重要意義。

1.2 健全的動(dòng)物防疫體系是實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)高質(zhì)量的強(qiáng)有力支撐

從某種意義上講，動(dòng)物防疫體系之于畜牧業(yè)，就如同高速公路網(wǎng)絡(luò)之于物流業(yè)，4G 和5G 網(wǎng)絡(luò)之于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，這類“底層基礎(chǔ)設(shè)施”前期投資大，直接收益率低，且只有按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)組建成網(wǎng)后才能真正發(fā)揮出網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。健全的動(dòng)物防疫體系，能幫助畜牧業(yè)各相關(guān)市場(chǎng)主體有效防范各種動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)，降低日常防疫成本，減少抗生素和消毒劑的使用數(shù)量和頻次，在防范和化解畜牧業(yè)生產(chǎn)性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，提高動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，減輕畜牧業(yè)生產(chǎn)過(guò)程對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的壓力。

1.3 動(dòng)物防疫體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分

據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）統(tǒng)計(jì)，人類傳染病中有60%來(lái)源于動(dòng)物[4]。自1940 年以來(lái)，全球平均每8 個(gè)月出現(xiàn)1 種人類新發(fā)傳染病，其中78%與動(dòng)物有關(guān)。全球人獸共患病防治的實(shí)踐表明，像禽流感、狂犬病等只由動(dòng)物傳染給人的人獸共患病，僅對(duì)易感人群采取防護(hù)措施，難以切斷病原從動(dòng)物到人的傳播路徑，無(wú)法從根本上防范化解公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。只有踐行“同一世界、同一健康”理念，同時(shí)健全動(dòng)物疫病與人類疾病的防控體系，將監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)前置、防控關(guān)口前移，控制好動(dòng)物這個(gè)疫病傳染源，筑牢人獸共患病防治的第一道防線，真正做到“人病獸防”，才能更加有效也更為經(jīng)濟(jì)地防范和化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，合力建設(shè)好健康中國(guó)。

2 我國(guó)動(dòng)物防疫體系現(xiàn)狀堪憂

2004 年我國(guó)暴發(fā)高致病性禽流感疫情后，國(guó)家加大了對(duì)動(dòng)物防疫工作的投入，并從國(guó)家到鄉(xiāng)村，逐級(jí)構(gòu)建起較為完善的動(dòng)物防疫體系。至2011 年底，我國(guó)動(dòng)物防疫體系建設(shè)取得階段性進(jìn)展，推動(dòng)了動(dòng)物疫病綜合防治水平的提升。隨后幾年，全國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生狀況明顯改善，動(dòng)物因病死亡率大幅下降，畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全水平大幅上升，人獸共患病防治也取得了新成效。但近年來(lái)，特別是非洲豬瘟傳入我國(guó)之前，在各地動(dòng)物疫情形勢(shì)持續(xù)保持總體平穩(wěn)的情況下，許多地方政府對(duì)動(dòng)物防疫工作的重視程度有所降低，加上國(guó)家機(jī)構(gòu)改革大環(huán)境和畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等因素的共同影響，動(dòng)物防疫體系不僅沒(méi)有隨著畜牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大而加強(qiáng)，反而有所弱化。

2.1 工作力量不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，省市兩級(jí)獸醫(yī)行政部門編制數(shù)比最高峰時(shí)分別減少60%和40%以上；超過(guò)33%的省份已撤銷省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。另?yè)?jù)測(cè)算，2019年全國(guó)動(dòng)物防疫人員人均需承擔(dān)9 萬(wàn)多頭（只）畜禽的強(qiáng)制免疫工作、近10 萬(wàn)頭（只）畜禽的產(chǎn)地檢疫和近4 萬(wàn)頭（只）畜禽的屠宰檢疫工作，工作任務(wù)重和工作人員缺乏之間的矛盾十分突出。

2.2 基層隊(duì)伍不穩(wěn)

全國(guó)30%的市級(jí)和30%的縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門中的獸醫(yī)專業(yè)人員平均不足2 人；縣級(jí)以下動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)超過(guò)70%的人員為大專及以下學(xué)歷，50 歲以上人員約占20%，30 歲以下人員不足10%，素質(zhì)總體偏低，年齡結(jié)構(gòu)老化，監(jiān)管服務(wù)能力不足。加之待遇低、任務(wù)重，人員隊(duì)伍專業(yè)化能力和發(fā)展后勁明顯不足。

2.3 運(yùn)行機(jī)制不暢

對(duì)于管理服務(wù)對(duì)象，最大的問(wèn)題就是其防疫主體責(zé)任沒(méi)有真正得到落實(shí)，反而往往由政府部門承擔(dān)了其本應(yīng)承擔(dān)的免疫任務(wù)和責(zé)任，“要你們防”的要求常常在執(zhí)行層面產(chǎn)生了“幫你們防”的結(jié)果。對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)部，最大的問(wèn)題就是基層單位缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，“多干不能多得”，甚至“干多干少一個(gè)樣”。

2.4 保障水平不夠

據(jù)測(cè)算，全國(guó)動(dòng)物防疫總投入不到養(yǎng)殖業(yè)總產(chǎn)值的0.2%，遠(yuǎn)低于美國(guó)和瑞士等發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至低于塞爾維亞等發(fā)展中國(guó)家。近年來(lái)，國(guó)家安排的動(dòng)物防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中央投資偏少，缺乏快速診斷檢測(cè)設(shè)備，難以做到早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早報(bào)告。財(cái)政支持長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，對(duì)嚴(yán)重影響公共衛(wèi)生安全的人獸共患病防治等工作缺乏有效支持。

3 新形勢(shì)下強(qiáng)化我國(guó)動(dòng)物防疫體系的政策建議

當(dāng)前，我國(guó)動(dòng)物疫情防控態(tài)勢(shì)總體平穩(wěn)，特別是非洲豬瘟疫情基本可控、生豬生產(chǎn)恢復(fù)進(jìn)度快于預(yù)期。各有關(guān)單位應(yīng)強(qiáng)化底線思維，正視并著力改變動(dòng)物防疫體系“缺人、缺錢、缺物”的現(xiàn)實(shí)困境，并將其作為下一步改進(jìn)工作的起點(diǎn)，盤活現(xiàn)有機(jī)構(gòu)人員編制，優(yōu)化財(cái)政投入方向和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，將有限的資源進(jìn)一步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜和關(guān)鍵環(huán)節(jié)聚集。

3.1 突出強(qiáng)化基層動(dòng)物防疫體系

3.1.1 加強(qiáng)對(duì)基層動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的分類指導(dǎo) 鼓勵(lì)和引導(dǎo)生豬（牛羊）調(diào)出大縣及其所在地市設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的行政管理、執(zhí)法監(jiān)督和技術(shù)支持機(jī)構(gòu)，對(duì)其他縣市則不追求機(jī)構(gòu)的縱向齊整而更加注重動(dòng)物防疫業(yè)務(wù)工作要求和動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的橫向統(tǒng)一。

3.1.2 加大對(duì)基層動(dòng)物防疫體系的財(cái)政支持力度定期更新基層動(dòng)物防疫體系的設(shè)施設(shè)備，建立穩(wěn)定的財(cái)政支持長(zhǎng)效機(jī)制，足額保障動(dòng)物防疫工作經(jīng)費(fèi)和應(yīng)急處置經(jīng)費(fèi)。探索建立國(guó)家和地方重大動(dòng)物疫情應(yīng)急儲(chǔ)備金制度，構(gòu)建以國(guó)家和地方財(cái)政補(bǔ)助為主、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的新型補(bǔ)償機(jī)制[5]。

3.1.3 多渠道充實(shí)基層動(dòng)物防疫人員隊(duì)伍 指導(dǎo)各地按照實(shí)際工作量科學(xué)配備專業(yè)人員。針對(duì)當(dāng)前基層動(dòng)物防疫人員短缺和防疫工作量大之間的矛盾，加快在生豬養(yǎng)殖大縣實(shí)施動(dòng)物防疫特聘計(jì)劃，力爭(zhēng)盡快配齊選強(qiáng)獸醫(yī)專業(yè)人員充實(shí)到防疫一線。

3.2 建立健全獸醫(yī)衛(wèi)生社會(huì)化服務(wù)體系

3.2.1 在工作理念上注重發(fā)揮市場(chǎng)的力量 應(yīng)區(qū)分工作中的核心業(yè)務(wù)和非核心業(yè)務(wù)，將有限的政府資源集中用于市場(chǎng)機(jī)制容易失靈的領(lǐng)域，其余部分在做好規(guī)劃引領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)制定和制度建設(shè)的前提下，更加大膽地交給市場(chǎng)，在真正發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的同時(shí)，有效緩解動(dòng)物防疫體系“缺錢、缺物”的現(xiàn)實(shí)困境。

3.2.2 在制度設(shè)計(jì)上注重激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)生動(dòng)力 推動(dòng)正在修訂的《動(dòng)物防疫法》中明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)動(dòng)物防疫負(fù)有主體責(zé)任，并通過(guò)深入推進(jìn)動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策實(shí)施機(jī)制改革、采取差異化的調(diào)運(yùn)監(jiān)管措施、探索建立基于防疫水平的養(yǎng)殖場(chǎng)分級(jí)管理制度[6]等政策“組合拳”，真正變“要我防”為“我要防”。

3.2.3 在工作安排上為社會(huì)化服務(wù)的發(fā)展提供足夠空間 著力激發(fā)目前市場(chǎng)化程度尚不高的相關(guān)環(huán)節(jié)活力，在全國(guó)推行執(zhí)業(yè)獸醫(yī)“一點(diǎn)注冊(cè)、多點(diǎn)執(zhí)業(yè)”管理模式，鼓勵(lì)動(dòng)物臨床診療等生產(chǎn)性服務(wù)組織向?qū)I(yè)化和價(jià)值鏈高端延伸，積極推動(dòng)第三方檢測(cè)等社會(huì)化服務(wù)組織同獸醫(yī)衛(wèi)生工作深度融合。

3.3 加快推動(dòng)動(dòng)物防疫智能化轉(zhuǎn)型

3.3.1 加強(qiáng)信息資源整合和數(shù)據(jù)深度挖掘 引導(dǎo)養(yǎng)殖等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體建立健全電子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案，全面推進(jìn)養(yǎng)殖、運(yùn)輸、屠宰、無(wú)害化處理等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位基礎(chǔ)信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)備案，用好動(dòng)物疫病防控及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督云平臺(tái)，推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)監(jiān)管監(jiān)測(cè)信息互聯(lián)互通，優(yōu)化動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)、動(dòng)物檢疫和監(jiān)督執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，做到畜牧獸醫(yī)監(jiān)管監(jiān)測(cè)“一張表”“一套數(shù)”和經(jīng)營(yíng)單位“一個(gè)碼”[7]。

3.3.2 加快推動(dòng)畜牧獸醫(yī)全產(chǎn)業(yè)鏈信息化 積極探索物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G 網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)在畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域的應(yīng)用。探索構(gòu)建生產(chǎn)信息采集與投入品使用記錄相結(jié)合、免疫效果與檢疫申報(bào)相結(jié)合、產(chǎn)地檢疫與運(yùn)輸監(jiān)管相結(jié)合、啟運(yùn)地出證與目的地反饋相結(jié)合的全鏈條畜牧獸醫(yī)風(fēng)險(xiǎn)追溯監(jiān)管信息體系。通過(guò)動(dòng)物防疫智能化轉(zhuǎn)型，有效增強(qiáng)動(dòng)物疫情的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、追蹤溯源能力和防控形勢(shì)研判能力，在減輕一線人員工作強(qiáng)度的同時(shí)，為決策指揮提供有效輔助，以此來(lái)緩解動(dòng)物防疫體系“缺人”的矛盾，并為統(tǒng)籌動(dòng)物疫情防控和生豬等重要畜產(chǎn)品供應(yīng)提供有力的技術(shù)支撐。