建立健全新型動(dòng)物防疫體系的若干思考

吳駿澤，郭靜如

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部人力資源開發(fā)中心，中國(guó)農(nóng)學(xué)會(huì)，北京 100125；2.中國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，北京 100122）

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加快生豬生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《加快生豬生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展三年行動(dòng)方案》，其明確指出要建立健全動(dòng)物防疫體系，督促地方抓緊完善省市兩級(jí)動(dòng)物防疫行政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)市縣獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室技術(shù)支持能力，開展基層動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，按照“三權(quán)歸縣、服務(wù)在鄉(xiāng)”的管理機(jī)制設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性畜牧獸醫(yī)站，通過(guò)“以錢養(yǎng)事”等機(jī)制配備鄉(xiāng)村防疫人員，強(qiáng)化疫情處置應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，盡快補(bǔ)齊防疫機(jī)構(gòu)體系和人員隊(duì)伍等發(fā)展短板。2018 年3 月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國(guó)有單位機(jī)構(gòu)改革由上而下逐步實(shí)施。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域相關(guān)機(jī)構(gòu)為主體的動(dòng)物防疫體系，因機(jī)構(gòu)改革發(fā)生了新變化，這也給做好動(dòng)物防疫工作提出了新要求。當(dāng)前，摸清農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)底數(shù)，找出開展工作面臨的問(wèn)題挑戰(zhàn)，完善下一步政令舉措，構(gòu)建新型動(dòng)物防疫體系是保障畜牧獸醫(yī)行業(yè)健康安全發(fā)展的關(guān)鍵。

1 機(jī)構(gòu)改革后動(dòng)物防疫工作體系發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

據(jù)全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)人事勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國(guó)有單位畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域相關(guān)單位共計(jì)近2 萬(wàn)個(gè)，同比下降約20%。31 個(gè)省（市、區(qū)）中超過(guò)90%的省份畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域相關(guān)機(jī)構(gòu)同比均有較大降幅，部分省區(qū)市相關(guān)機(jī)構(gòu)同比下降超過(guò)40%。就全國(guó)整體情況看，截至2019 年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國(guó)有單位畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域具有獨(dú)立法人資格的行政機(jī)關(guān)及國(guó)有企事業(yè)單位較機(jī)構(gòu)改革前下降明顯，特別是省、市兩級(jí)具有獨(dú)立法人資格的畜牧獸醫(yī)行政機(jī)關(guān)的行政職能并入到相應(yīng)省、市兩級(jí)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳（局、委）中，作為其中的一個(gè)處（科）室存在，不具有獨(dú)立的人事、財(cái)務(wù)等行政權(quán)力。部分縣、鄉(xiāng)兩級(jí)畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域相關(guān)動(dòng)物防疫服務(wù)機(jī)構(gòu)也存在合并到農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站）等機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，很多畜牧獸醫(yī)站相關(guān)職能合并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府中，相應(yīng)工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)落實(shí)。

1.2 人員結(jié)構(gòu)情況

截至2019 年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國(guó)有單位畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域正式在冊(cè)工作人員數(shù)量不足20萬(wàn)人，同比下降近20%。從人員學(xué)歷構(gòu)成情況來(lái)看，具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷的人員同比下降近20%。人員構(gòu)成中，公務(wù)員及國(guó)有企事業(yè)單位中的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、工勤技能人員都有不同比例的降幅?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)撤銷后，動(dòng)物防疫人員被劃轉(zhuǎn)到其他部門，工作上不夠暢通的現(xiàn)象較為突出。

1.3 工資待遇情況

截至2019 年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國(guó)有單位畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域在崗職工年工資總額，同比減少約10%，農(nóng)業(yè)行業(yè)特有津貼中畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼發(fā)放金額基本保持穩(wěn)定，在崗職工年平均工資較2018 年有小幅度增長(zhǎng)。良好的工資待遇是穩(wěn)定基層動(dòng)物防疫工作隊(duì)伍，激勵(lì)干部人才擔(dān)當(dāng)作為的重要保障手段，就目前整體來(lái)看，工資待遇水平還有待進(jìn)一步提升，相關(guān)保障政策體系還需進(jìn)一步完善。

2 動(dòng)物防疫體系建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

2.1 部分縣鄉(xiāng)兩級(jí)動(dòng)物防疫工作機(jī)構(gòu)無(wú)明確業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系

據(jù)了解，機(jī)構(gòu)改革后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)整建制劃轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)中，改變了機(jī)構(gòu)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立的現(xiàn)狀。部分縣級(jí)動(dòng)物防疫部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫部門既無(wú)直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也無(wú)業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫部門從隸屬關(guān)系上單獨(dú)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)在工作銜接上因缺乏隸屬而不夠順暢。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)數(shù)量少，工作人員力量相對(duì)薄弱

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有單獨(dú)的動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)，且機(jī)構(gòu)編制較少，人員分流極為困難，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，就業(yè)渠道狹窄，改革中分流人員很難安置。2019 年全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)國(guó)有單位人事勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)在崗職工約40 萬(wàn)人，其中動(dòng)物防疫工作人員更為稀缺。相比基層動(dòng)物防疫繁重的工作量，三農(nóng)基層干部力量相對(duì)薄弱。因機(jī)構(gòu)改革影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)相比機(jī)構(gòu)改革前進(jìn)一步精簡(jiǎn)，單一部門的工作職能進(jìn)一步擴(kuò)展，工作負(fù)荷也隨之大幅提升，亟需從機(jī)構(gòu)編制政策上加以傾斜。

2.3 崗位受設(shè)置職數(shù)限制，縣鄉(xiāng)及現(xiàn)有人才儲(chǔ)備不足

目前，多數(shù)基層動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)對(duì)于從事動(dòng)物防疫檢測(cè)等專業(yè)技術(shù)人員在專業(yè)技術(shù)崗位上受到職數(shù)限制，原則上不設(shè)正高級(jí)崗位，副高級(jí)崗位上限不超過(guò)5%。目前，多數(shù)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)中專業(yè)技術(shù)人員專業(yè)技術(shù)職務(wù)上升受限，很多不愿申報(bào)相關(guān)職稱評(píng)審，導(dǎo)致高層次人才儲(chǔ)備不足。

2.4 基層動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)不足，動(dòng)物防疫檢測(cè)及技術(shù)推廣工作難度增大

機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)合并到綜合服務(wù)站或直接劃歸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門僅在業(yè)務(wù)上對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫工作人員工作錯(cuò)位。由于工作經(jīng)費(fèi)不足，基層動(dòng)物防疫工作人員無(wú)法正常接受技術(shù)培訓(xùn)，導(dǎo)致人員素質(zhì)能力難以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。

3 建立健全新型動(dòng)物防疫工作體系的政策建議

3.1 強(qiáng)化政府的責(zé)任，加緊完善省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)動(dòng)物防疫體系建設(shè)

各省級(jí)人民政府要抓緊完善省市兩級(jí)動(dòng)物防疫行政機(jī)構(gòu)，明確省市兩級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)。建議將動(dòng)物防疫體系建設(shè)和監(jiān)督管理工作納入政府管理的體系，成立專門的工作組，從而使各級(jí)防疫機(jī)構(gòu)分清職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)防疫機(jī)構(gòu)的管理[1]。定期對(duì)基層檢疫人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，了解并掌握當(dāng)前主要?jiǎng)游镆卟〉牧餍袪顩r及防控策略，增強(qiáng)檢疫人員使用新設(shè)備的能力。同時(shí)加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)，提高法律意識(shí)和認(rèn)知能力，從而提高防疫隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)動(dòng)物防疫工作的重要性，畜牧管理部門應(yīng)積極借力中央重點(diǎn)新聞媒體、主要傳統(tǒng)媒體，充分發(fā)揮新媒體、自媒體和網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)，積極向民眾宣傳《動(dòng)物防疫法》《畜牧法》等法律法規(guī)。建立健全的動(dòng)物無(wú)害化處理補(bǔ)償機(jī)制，要求養(yǎng)殖場(chǎng)戶主動(dòng)按規(guī)范要求，做好病死動(dòng)物進(jìn)行無(wú)害化處理工作，降低疫病的傳播風(fēng)險(xiǎn)。加大資金投入，規(guī)范基層防疫站的建設(shè)，依照防疫站的規(guī)模，為其配備小型冰箱、冷藏箱、鋁制煮沸消毒鍋、瓷盤、剪刀鑷子、注射器、針管等器械設(shè)備，以保證疫苗質(zhì)量。同時(shí)，要確?；鶎觿?dòng)物防疫員獲得足夠勞動(dòng)報(bào)酬，依法解決技術(shù)人員的生活困難，按照當(dāng)?shù)氐男枨螅侠戆才欧酪呷藛T，鞏固基層動(dòng)物防疫體系的建設(shè)。

3.2 堅(jiān)決落實(shí)“三權(quán)歸縣、服務(wù)在鄉(xiāng)”要求

按照“三權(quán)歸縣、服務(wù)在鄉(xiāng)”要求，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站勢(shì)在必行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不可或缺的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的重要組成部分，是《動(dòng)物防疫法》及有關(guān)法律法規(guī)中畜牧獸醫(yī)工作的具體執(zhí)行者，是黨和國(guó)家發(fā)展畜牧業(yè)的方針、政策的貫徹者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站是國(guó)家設(shè)在基層畜牧獸醫(yī)科技的一支重要力量?；鶎哟呵锛镜姆酪呷蝿?wù)重，時(shí)間緊，僅靠防疫人員對(duì)動(dòng)物進(jìn)行免疫、檢疫的工作難度大，政府可以加大投資聘請(qǐng)編外人員輔助做好防疫工作。

通過(guò)公開招聘的方式，面向社會(huì)招聘基層動(dòng)物防疫員，改變現(xiàn)在部分基層“一人一站，兩人一站”的境況。政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)扎根基層，專業(yè)技術(shù)扎實(shí)的青年動(dòng)物檢疫人員采取鼓勵(lì)措施，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家對(duì)檢疫人員的補(bǔ)貼政策，改變基層職位設(shè)定不合理、職稱晉級(jí)難的現(xiàn)狀，為專業(yè)人員帶來(lái)足夠的發(fā)展空間，確保人才可以安穩(wěn)扎根基層。

3.3 增加經(jīng)費(fèi)投入，支持市縣獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室技術(shù)隊(duì)伍力量建設(shè)

省級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門要重視獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室工作經(jīng)費(fèi)的投入。監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政來(lái)保障，將動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)試劑費(fèi)用單獨(dú)列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行診斷試劑等耗材集中采購(gòu)[2]；各級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門要保證基層實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，防止擠占、挪用；建議從國(guó)家層面定期撥付人獸共患病防治專用工作經(jīng)費(fèi)，用于當(dāng)?shù)卦诜乐稳双F共患病工作中的人員經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、衛(wèi)生津貼補(bǔ)助、防護(hù)耗材購(gòu)置、交通通訊費(fèi)用、實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、工傷人員安置費(fèi)用等，對(duì)當(dāng)?shù)厝双F共患病防治工作經(jīng)費(fèi)做出制度性安排，解除當(dāng)?shù)孬F醫(yī)從業(yè)人員的后顧之憂，共享社會(huì)發(fā)展成果。

3.4 加大“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)投入，提高鄉(xiāng)村防疫人員收入水平

建議各省提升鄉(xiāng)村防疫人員工作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)提升30%以上，并按時(shí)足額將經(jīng)費(fèi)劃入防疫人員專用賬戶，切實(shí)提高防疫人員收入水平，真正做到“有錢辦事，有人干事，留得住人，養(yǎng)得活人”[3]。實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，吸收新人進(jìn)入村級(jí)防疫隊(duì)伍。吸納愿意從事村級(jí)動(dòng)物防疫工作的城鄉(xiāng)中青年加入防疫隊(duì)伍，并聯(lián)合科研院校對(duì)其進(jìn)行專業(yè)技術(shù)教育，同時(shí)聘請(qǐng)畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域的專家對(duì)其開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，給予學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)等方面的補(bǔ)助，真正為畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍輸入新鮮血液，彌補(bǔ)基層防疫人員的不足。

3.5 加大疫情處置應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)演練力度

定期開展重大動(dòng)物疫情應(yīng)急培訓(xùn)及應(yīng)急演練，培訓(xùn)內(nèi)容針對(duì)口蹄疫等防治技術(shù)規(guī)范以及《動(dòng)物防疫法》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等常用法律法規(guī)進(jìn)行定期全員輪訓(xùn)，傳授應(yīng)急設(shè)備、儀器的使用和維護(hù)等知識(shí)，要使每一位應(yīng)急隊(duì)員具備在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際動(dòng)手操作的能力[4]。建議以縣級(jí)為單位每年舉辦一次重大動(dòng)物疫情應(yīng)急演練，主要針對(duì)不同時(shí)期內(nèi)疫情防控形勢(shì)，由縣重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)備隊(duì)人員參加，可將應(yīng)急隊(duì)伍分成各個(gè)小組，演練協(xié)同合作能力，在演練中明確應(yīng)急指揮和處置程序，規(guī)范應(yīng)急操作，提升檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的可操作性[5]。