甘肅省加快落實最嚴(yán)格水資源管理制度的試點探索

張世華

（甘肅省水利廳水資源處，730000，蘭州）

甘肅分屬內(nèi)陸河、黃河和長江三大流域，全省多年平均年降水量277 mm，年自產(chǎn)水資源總量289.4億m3，2010年用水總量122.3億m3。甘肅的基本水情是：水資源總量短缺，供需矛盾突出；用水結(jié)構(gòu)不夠合理，利用效率偏低；流域生態(tài)環(huán)境脆弱，對水的依存度高。按照甘肅省委、省政府轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展戰(zhàn)略，甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源保障提出了新要求，必須實行最嚴(yán)格水資源管理制度，促進(jìn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化配置水資源，提高水資源利用效率和效益，水利部已將甘肅列為加快實施最嚴(yán)格水資源管理制度的試點。

一、實行最嚴(yán)格水資源管理制度開展的主要工作

1.制定了最嚴(yán)格水資源管理的制度框架

根據(jù)2009年全國水資源管理工作會議及2011年中央1號文件精神，甘肅省水利廳制定了 《甘肅省實行最嚴(yán)格的水資源管理制度辦法》，充分征求省法制辦、市州政府、水利部門的意見，省政府辦公廳于2011年6月26日以甘政辦發(fā)〔2011〕115號文印發(fā)全省實施。辦法確定了政府負(fù)總責(zé)、水利部門主抓、多部門協(xié)作、全社會參與的工作機制；明確了用水總量、用水效率、納污控制指標(biāo)的確定原則和程序，規(guī)定了控制指標(biāo)管理的相應(yīng)措施；建立了監(jiān)督考核體系。從2011年起，省政府將萬元工業(yè)增加值用水量指標(biāo)納入對地方政府目標(biāo)管理責(zé)任考核體系，2012年2月組織對14個市州政府進(jìn)行了考核，促進(jìn)了工業(yè)節(jié)水工作。

2.初步建立了用水總量、用水效率指標(biāo)體系

甘肅省水利廳根據(jù)全省“十二五”水利發(fā)展與改革規(guī)劃、全省水資源綜合規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃及流域分水方案，按照建設(shè)節(jié)水型社會的要求，在分析現(xiàn)狀用水效率的基礎(chǔ)上，考慮各地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局和發(fā)展模式，組織編制了《甘肅省地級行政區(qū)用水總量控制指標(biāo)》《甘肅省地級行政區(qū)用水效率控制指標(biāo)》，已初步將用水總量、用水效率分解到14個市（州），并督促各市（州）初步分解到縣（區(qū)），省市縣三級用水總量、用水效率控制指標(biāo)體系初步建立。

3.水資源保護(hù)工作全面展開

根據(jù)國家和流域重點水功能區(qū)劃成果，對省政府批準(zhǔn)的水功能區(qū)劃進(jìn)行了修改完善。分批核準(zhǔn)公布39個重點飲用水水源地名錄，制定135個重要城市飲用水水源地安全保障實施意見。初步確定了全省地下水超采區(qū)范圍和限采量，采取以地定水、以電控水、完善地下水計量設(shè)施等措施，削減地下水開采量，實現(xiàn)地下水的采補平衡。完成了全省入河排污口核查工作，初步制定了《甘肅省地級行政區(qū)限制納污控制指標(biāo)》，預(yù)測到2015年，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率60%。

4.總量控制及水量調(diào)度工作成效顯著

制定甘肅省黃河流域年度水量分配方案和非汛期干流水量調(diào)度預(yù)案，切實加強總量控制和月用水計劃管理，保證了黃河流域基本用水需求，完成了黃河水量調(diào)度任務(wù)。石羊河流域嚴(yán)格實行總量控制，完善地下水控采措施，加強水庫及灌區(qū)用水調(diào)度，2010年民勤縣蔡旗斷面總過水量達(dá)到2.61億m3，實現(xiàn)了向民勤縣下泄2.5億m3的階段性目標(biāo)，2011年下泄達(dá)到2.81億m3，民勤盆地局部地下水水位下降明顯減緩并有所回升，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯恢復(fù)和改善。黑河流域加強水資源統(tǒng)一管理和調(diào)控，采取定額管理、全線閉口、集中下泄和洪水調(diào)度等措施，連續(xù)12年完成黑河水量調(diào)度任務(wù)，東居延海水面面積達(dá)42km2，下游生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。疏勒河流域?qū)嵭锌偭靠刂坪筒顒e水價制度，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，安裝機井計量設(shè)施，有效調(diào)控地表水，嚴(yán)格控制地下水。

5.節(jié)水型社會建設(shè)深入推進(jìn)

組織編制了《甘肅省節(jié)水型社會建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，已報省政府同意印發(fā)。組織對《甘肅省行業(yè)用水定額》進(jìn)行了修訂,省政府于 2011年5月26日以甘政發(fā)〔2011〕64號文頒布實施。全國節(jié)水型社會建設(shè)試點敦煌和武威市已經(jīng)水利部中期評估，《慶陽市節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》已經(jīng)省政府批復(fù)實施。省水利廳組織對第一批9個省級節(jié)水型社會建設(shè)試點縣區(qū)進(jìn)行了檢查驗收，試點縣區(qū)在初始水權(quán)分配、水權(quán)轉(zhuǎn)換、水票制度、水價改革、農(nóng)民用水戶協(xié)會等方面發(fā)揮了典型示范和引導(dǎo)作用，在工程節(jié)水、管理節(jié)水等方面也取得初步成效。積極推行城鄉(xiāng)水務(wù)管理，規(guī)范了名稱，職能逐步調(diào)整到位。全省農(nóng)業(yè)灌溉定額逐年下降，灌溉水利用率逐年提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水基本實現(xiàn)了負(fù)增長，并通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓向工業(yè)項目提供用水指標(biāo)，用水結(jié)構(gòu)逐步趨向合理。

二、加快實施最嚴(yán)格水資源管理制度試點的重點工作

按照甘肅省加快實施最嚴(yán)格水資源管理制度試點方案，完善水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)，建立用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污、監(jiān)督考核等4項制度，加強水資源統(tǒng)計、計量、監(jiān)測能力建設(shè)，加快推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的落實。

1.完善紅線控制指標(biāo)體系，明確管理目標(biāo)

依據(jù)全省水資源綜合規(guī)劃和水資源公報，綜合考慮流域、區(qū)域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、節(jié)水潛力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和未來發(fā)展需求，結(jié)合水利普查成果，積極向水利部和流域機構(gòu)匯報銜接，與市（州）溝通協(xié)調(diào)，修訂完善《甘肅省地級行政區(qū)用水總量控制指標(biāo)》《甘肅省地級行政區(qū)用水效率控制指標(biāo)》，并督促市（州）修訂完善縣（區(qū)）分解指標(biāo)，建立省市縣水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)。在2013年建立覆蓋全省各市（州）、縣（區(qū)）的用水總量、用水效率控制指標(biāo)體系，2014年建立以縣（區(qū)）為單元的各行業(yè)主要用水戶的用水總量、用水效率控制指標(biāo)體系。在全省入河排污口核查工作的基礎(chǔ)上，2012年修改完善《甘肅省地級行政區(qū)水功能區(qū)納污紅線控制指標(biāo)》，2014年各市州完成本轄區(qū)縣級行政區(qū)水功能區(qū)納污紅線控制指標(biāo)，建立省市縣水功能區(qū)納污紅線控制指標(biāo)體系。

2.建立用水總量管理制度，嚴(yán)格控制區(qū)域用水總量

建立五年規(guī)劃期用水總量控制指標(biāo)與年度用水總量控制指標(biāo)相結(jié)合制度，各行政區(qū)按照總量控制指標(biāo)制定年度用水計劃，由上一級水行政主管部門下達(dá)，實行取水總量控制，將取水許可總量控制作為落實用水總量指標(biāo)的重要管理手段。嚴(yán)格取水許可管理，對已經(jīng)達(dá)到取用水總量指標(biāo)的地區(qū)，停止審批新增取水；對接近取用水總量指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增取水；對尚有開發(fā)潛力的地區(qū)，要在有效保護(hù)水資源、厲行節(jié)約的基礎(chǔ)上，制定促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的水資源管理政策。農(nóng)業(yè)用水除列入全省糧食規(guī)劃的新增農(nóng)業(yè)用水外，原則上不再新增用水指標(biāo)。從嚴(yán)控制工業(yè)用水增長，新增工業(yè)用水鼓勵通過水權(quán)轉(zhuǎn)換和節(jié)約挖潛解決。生活用水厲行節(jié)約，嚴(yán)格控制不合理增長。根據(jù)國家對跨省河流的分水方案，遵循城鄉(xiāng)生活用水、人工綠洲用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)基本用水、其他生態(tài)用水的優(yōu)先序進(jìn)行主要河流水量分配，制定水資源調(diào)度方案、調(diào)度計劃，統(tǒng)籌供水、發(fā)電、生態(tài)需水調(diào)度。

統(tǒng)一全省取水許可證編碼管理，建立全省取水許可證管理登記信息臺賬。補充制定礦井水、礦泉水、地?zé)崴乃Y源費征收標(biāo)準(zhǔn)，適時提高其他用水戶水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，制定不同分區(qū)、行業(yè)和水源的水價核算體系，實行差別水價。完善河西地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用地下水水資源費標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)地表水與地下水同價運行。2012年完成 《甘肅省地下水紅線利用管理方案》，在保持合理生態(tài)水位前提下，將地下水可開采量分解到縣級行政區(qū)和主要水文地質(zhì)單元，建立地下水水位、水量雙控制指標(biāo)體系。更新公布地下水超采區(qū)，提出地下水禁采、限采范圍和措施。鼓勵使用非常規(guī)水資源，實行統(tǒng)一調(diào)配，不計入?yún)^(qū)域用水總量控制指標(biāo)。制定礦井疏干水管理辦法，合理調(diào)配礦井水；在有集雨條件的地區(qū)，因地制宜修建小水窖、小塘壩等雨洪集蓄工程，有效緩解供水；實施苦咸水淡化和高含沙水利用工程，有效增加當(dāng)?shù)厮Y源可利用量。

3.建立用水效率管理制度，加快推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)

制定出臺甘肅省加快節(jié)水型社會建設(shè)的指導(dǎo)意見，力爭省級財政每年安排節(jié)水型社會建設(shè)專項資金，省級水資源費主要用于節(jié)水型社會建設(shè)，市縣政府提高財政預(yù)算內(nèi)節(jié)水投資比重，以保障節(jié)水型社會建設(shè)有穩(wěn)定的投入。組織實施全省“十二五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活示范點，推動面上的節(jié)水。研究制定全省水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法，引導(dǎo)和規(guī)范水權(quán)在產(chǎn)業(yè)間、區(qū)域間的有償流動，促進(jìn)用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化和用水效率提高。按照修訂的 《甘肅省行業(yè)用水定額》，制定下達(dá)農(nóng)業(yè)、工業(yè)及服務(wù)業(yè)等各類取用水戶的年度用水計劃，加強對重點工業(yè)行業(yè)、主要農(nóng)作物灌溉用水、飲用水企業(yè)以及其他各類取用水戶的日常監(jiān)督管理。加強用水計量監(jiān)督管理，公共機構(gòu)和住宅用水計量到戶，工業(yè)企業(yè)安裝符合標(biāo)準(zhǔn)的計量器具，灌區(qū)計量設(shè)施安裝到斗渠，井灌區(qū)實行井口計量。實施建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，加強節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證管理，發(fā)布節(jié)水型產(chǎn)品目錄，引導(dǎo)用戶和消費者購買節(jié)水產(chǎn)品。加大污水處理和再生水利用力度，規(guī)模以上住宅小區(qū)、企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院、賓館等要配套建設(shè)小型水循環(huán)系統(tǒng)，將生活污水進(jìn)行重復(fù)利用。

4.建立水功能區(qū)限制納污制度，嚴(yán)格控制入河湖排污總量

制定“甘肅省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法”，明確各功能區(qū)范圍、水體功能、水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)，建立水功能區(qū)管理臺賬和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強水功能區(qū)的動態(tài)監(jiān)測和管理，對排污量已超出水功能區(qū)控制量的地區(qū)，限制審批新增取水許可。對重點河流水功能區(qū)通過必要的工程和非工程措施，嚴(yán)格限制高耗水、高污染企業(yè)發(fā)展，限制排污，控制面污染源，加強生態(tài)保護(hù)，進(jìn)行綜合治理，修復(fù)水體功能。制定“甘肅省入河排污口管理辦法”，完善入河排污口審批制度，將河湖納污能力作為入河排污口審批的主要依據(jù)，對排污量超出水功能區(qū)限制納污總量的地區(qū)，限制審批入河排污口。制定飲用水水源保護(hù)區(qū)和大型集中式飲用水水源地保護(hù)方案，清理、關(guān)閉已建入河排污口，禁止建設(shè)與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的改擴建項目。制定“甘肅省省界緩沖區(qū)監(jiān)督管理辦法”，加強緩沖區(qū)入河污染物總量控制、水質(zhì)監(jiān)測與信息通報、應(yīng)急機制建設(shè)，配合相關(guān)流域機構(gòu)加強對全省22個省界緩沖區(qū)的監(jiān)督管理，力爭實現(xiàn)2012年省界緩沖區(qū)監(jiān)測率達(dá)80%以上，2015年省界緩沖區(qū)監(jiān)測率達(dá)100%。組織開展重要飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)，核準(zhǔn)公布重要飲用水水源地名錄，編制重點水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)方案，推進(jìn)水源地保護(hù)各項工作。開展河湖健康評估試點，制定重要河流生態(tài)流量和生態(tài)水位指標(biāo)，定期發(fā)布黃河、渭河、石羊河等重要河流健康狀況報告。

5.建立健全考核制度，督促落實管理目標(biāo)

修訂完善省政府辦公廳印發(fā)的《甘肅省實行最嚴(yán)格的水資源管理制度辦法》，力爭由省政府以政府令或省人大以條例的形式頒布實施。制定出臺實施最嚴(yán)格水資源管理制度年度績效考核辦法，把用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”控制指標(biāo)納入對地方政府績效綜合考核評價體系，實行地方行政首長責(zé)任制，并進(jìn)行監(jiān)督考核。同時，監(jiān)測評價其他用水指標(biāo)和重點用水單位用水情況，促進(jìn)紅線控制指標(biāo)的落實。按照省政府的統(tǒng)一安排和各部門的職責(zé)，加強協(xié)調(diào)溝通和監(jiān)督管理工作。加強行業(yè)自身能力建設(shè)，建立重要用水戶—縣（區(qū)）—市（州）—省級水資源開發(fā)利用信息數(shù)據(jù)上報制度，規(guī)范上報內(nèi)容，做到數(shù)據(jù)可靠、權(quán)威，真實反映各級用水情況。

6.建立水資源監(jiān)測體系，提高水資源監(jiān)控能力

按照全省水文站網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃和中小河流治理水文水資源監(jiān)測規(guī)劃，結(jié)合水資源監(jiān)督管理目標(biāo)責(zé)任考核要求，開展黑河、黃河干流、渭河等省界河流斷面水量、水質(zhì)監(jiān)測站點建設(shè)，改造監(jiān)測設(shè)施，構(gòu)建信息交流和共享平臺機制。根據(jù)國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目總體安排，2012—2014年，基本建立滿足國家需要和甘肅省部分需要，與用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污相適應(yīng)的重要取水戶、重要水功能區(qū)、國家重要飲用水水源地監(jiān)控體系，初步形成與實行最嚴(yán)格水資源管理制度相適應(yīng)的水資源監(jiān)控能力。在建設(shè)甘肅省國家水資源監(jiān)控能力項目的同時，按照水利部審查的 《甘肅省水資源監(jiān)控管理信息系統(tǒng)實施方案》，2013—2015年建設(shè)甘肅省水資源監(jiān)控管理信息系統(tǒng)項目，在國家系統(tǒng)省級平臺基礎(chǔ)上進(jìn)行擴展，建設(shè)市（流域）、縣級信息平臺、取用水戶監(jiān)督管理、水功能區(qū)監(jiān)督管理、地下水監(jiān)控管理、水資源費監(jiān)控管理、水源地管理、入河排污管理及取水許可信息管理等系統(tǒng)，滿足國家和甘肅省水資源管理的需求。

[1]程靜.實施最嚴(yán)格水資源管理制度 實現(xiàn)水與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展[J].中國水利，2011（6）.