民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的完善

●匡牧霞姚廣平/文

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民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的完善

●匡牧霞*姚廣平**/文

修改后的《民事訴訟法》從法律層面為檢察機關(guān)進行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督提供了依據(jù)。但是，立法規(guī)定的原則性、司法解釋的不具體，使得在實踐中做法不一，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度功能難以得到很好的實現(xiàn)。本文認為完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，要在正確理解《民事訴訟法》立法精神的基礎(chǔ)上，明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，細化民事執(zhí)行監(jiān)督的具體規(guī)范，才能推動我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度完善。

民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 法律監(jiān)督

修改后的《民事訴訟法》規(guī)定了“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，但是對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序、效力等問題并沒有作出具體的規(guī)定。對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的具體框架進行重新審視必不可少，完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體制度內(nèi)容也尤其重要。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵及特征

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，是指人民檢察院依據(jù)法律規(guī)定通過特定的法律監(jiān)督方式對人民法院的民事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督。［1］民事執(zhí)行活動包括人民法院在民事執(zhí)行活動中所作的裁定、決定、通知和具體執(zhí)行行為違法、不當(dāng)或存在錯誤。［2］民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有以下特征：一是外部性，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是人民檢察院對人民法院的執(zhí)行活動的外部監(jiān)督。二是被動性，民事執(zhí)行活動大多數(shù)涉及的是私權(quán)領(lǐng)域，為了保障當(dāng)事人和案外人處置私權(quán)的權(quán)利，檢察機關(guān)一般不主動啟動監(jiān)督程序，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督一般以當(dāng)事人的申請為前提。

二、我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀及缺陷

（一）我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律現(xiàn)狀

一是修改后的《民事訴訟法》第235條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！痹摲蓷l文是對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則性和概括性規(guī)定。

二是最高人民檢察院在2013年9月通過的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中第8章對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督作了專門規(guī)定。然而，與其他章節(jié)相比，對執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有三個條文：第102條規(guī)定、第103條規(guī)定、第104條規(guī)定。

三是2011年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱《監(jiān)督試點》）對在部分地方開展民行活動法律監(jiān)督試點工作進行了規(guī)范，內(nèi)容包括確定試點單位，檢察機關(guān)實施民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督的范圍，和具體時間程序上的規(guī)定。

（二）我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的法律問題

1.民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍不清晰。《民事訴訟法》第235條確立了檢察機關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍是民事執(zhí)行活動，這是從法律層面賦予檢察機關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，但是該條文未對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體事項進行規(guī)定，缺乏操作性。《監(jiān)督試點》第2條規(guī)定，人民檢察院可以依當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請，對下列民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督：（1）人民法院收到執(zhí)行案款后超過規(guī)定期限未將案款支付給申請執(zhí)行人的，有正當(dāng)理由的除外；（2）當(dāng)事人、利害關(guān)系人依據(jù)《民事訴訟法》第202條之規(guī)定向人民法院提出書面異議或者復(fù)議申請，人民法院在收到書面異議、復(fù)議申請后，無正當(dāng)理由未在法定期限內(nèi)作出裁定的；（3）人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當(dāng)執(zhí)行措施，且無正當(dāng)理由的；（4）被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經(jīng)申請執(zhí)行人認可后，人民法院無正當(dāng)理由仍然執(zhí)行被執(zhí)行人其他財產(chǎn)，嚴重損害當(dāng)事人合法權(quán)益的；（5）人民法院的執(zhí)行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。從上述條文可以看出，上述五種監(jiān)督范圍十分狹窄，《監(jiān)督試點》將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍限定于執(zhí)行機構(gòu)存在明顯錯誤的執(zhí)行不作為等情況，顯然具有一定的局限性，各地在實踐中的監(jiān)督范圍遠不止上述5種，對執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍的不明確容易導(dǎo)致申請人的訴求無法得到支持，也不利于審查工作的進行。

2.民事執(zhí)行監(jiān)督的方式不統(tǒng)一。《民事訴訟法》沒有對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式進行規(guī)定，《監(jiān)督試點》中規(guī)定了檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對法院的民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。但在實踐中，檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督方式主要包括檢察建議、監(jiān)督意見、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、說明理由通知書、參與執(zhí)行和解、現(xiàn)場監(jiān)督等，各地的監(jiān)督方式混亂、不統(tǒng)一，有些地區(qū)檢察建議是唯一方式，有些地區(qū)采取多種方式進行監(jiān)督，但具體采取何種方式對何種情形進行監(jiān)督卻沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。在民事執(zhí)行監(jiān)督的方式上隨意性較大，有損檢察機關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的權(quán)威性。

3.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效力不明確。檢察建議是檢察機關(guān)在進行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督時采取的最主要方式，但是對于其效力法律并未給予明確。檢察建議不具有啟動程序和實施制裁等效力，實踐中法院時常對檢察建議不予采納，甚至對檢察機關(guān)作出的檢察建議不予回復(fù)，導(dǎo)致檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督無法真正發(fā)揮效力。

三、完善我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律建議

（一）明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則

1.同級監(jiān)督原則。檢察機關(guān)在實施民事執(zhí)行監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)由同級檢察院受理對同級法院執(zhí)行裁定、決定、通知和具體執(zhí)行行為進行監(jiān)督，保持民事執(zhí)行監(jiān)督的對等性、合法性，確保監(jiān)督的效果和效率。在地域管轄上，采取執(zhí)行法院所在地人民檢察院管轄的原則。

2.適度監(jiān)督原則。雖然民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對整個執(zhí)行活動的全面監(jiān)督，但是監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是有限和適度的，充分尊重法院的獨立性和當(dāng)事人的處分權(quán)，維護法院審判與執(zhí)行的權(quán)威性，正確處理檢察監(jiān)督與法院生效裁判的既判力和執(zhí)行力的關(guān)系。

3.以當(dāng)事人申請為原則。民事執(zhí)行涉及私權(quán)處分民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督一般應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的申請為前提，除非違法民事執(zhí)行活動侵害了國家、社會或者第三人的合法權(quán)益，檢察機關(guān)不應(yīng)主動啟動監(jiān)督程序。檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)限于最后一道防線和查漏補缺上，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高監(jiān)督效益。

4.公正與效率原則。公正是設(shè)立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的首要目的，而民事執(zhí)行實質(zhì)上是實現(xiàn)法律文書所認可的權(quán)利，與審判程序相比更加注重效率。因此，檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)兼顧公正與效率既要站在中立的立場上完成監(jiān)督，保證人民法院執(zhí)行活動的公正性，又要保證及時完成監(jiān)督事項，并推進法院的執(zhí)行效率，實現(xiàn)執(zhí)行程序中各方利益的平衡。

（二）明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

修改后的《民事訴訟法》確定了檢察機關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象是法院的民事執(zhí)行活動，可以將“執(zhí)行活動”理解為“執(zhí)行行為”，檢察機關(guān)監(jiān)督的對象應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行法院和執(zhí)行人員的執(zhí)行行為。從我國民事強制執(zhí)行的實踐中可以看出，造成執(zhí)行難的主要原因之一是法院的消極執(zhí)行行為。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍不應(yīng)局限于《監(jiān)督試點》中確定的五種情形，還應(yīng)當(dāng)包括實體上和程序上違反法律規(guī)定的情形。在實體方面民事執(zhí)行檢察監(jiān)督主要監(jiān)督執(zhí)行活動的法律依據(jù)是否合法。在程序方面，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督主要監(jiān)督執(zhí)行活動是否合乎法定程序。

（三）明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

在實踐中，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有檢察建議、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、建議更換承辦人、要求說明理由通知書等多種監(jiān)督方式。檢察機關(guān)進行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式各地均不統(tǒng)一，在一定程度上不利于確保檢察監(jiān)督的權(quán)威和實效。將監(jiān)督方式進行統(tǒng)一明確，能更好地開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。

1.檢察建議。檢察建議在民事執(zhí)行監(jiān)督中是有效的監(jiān)督手段，監(jiān)督成本較低，適用對象較廣，能夠提高效率，節(jié)約司法資源。2011年《監(jiān)督試點》規(guī)定了通過檢察建議的方式進行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，修改后的《民事訴訟法》第208條也確認了這一方式，2013年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第103條也明確了“檢察建議書”這一監(jiān)督方式。一方面，檢察建議這一方式在實踐中使用了較長的實踐，其具體的操作規(guī)范比較完備；另一方面，檢察建議作為一種柔性監(jiān)督，容易被法院所接受。但是，修改后的《民事訴訟法》賦予檢察機關(guān)作出檢察建議這項監(jiān)督手段，并沒有對檢察建議適用的具體類型、適用條件、程序等作出具體規(guī)定。本文認為，可以通過司法解釋的方式，進一步明確檢察建議在民事執(zhí)行監(jiān)督中的適用情形和程序，將檢察建議這一監(jiān)督方式規(guī)范化。

2.糾正違法執(zhí)行通知書。糾正違法執(zhí)行通知書是檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)人民法院作出的執(zhí)行裁定、決定違反法律規(guī)定或者執(zhí)行人員存在違法行為，若不及時加以糾正可能導(dǎo)致嚴重后果時，檢察機關(guān)可以向法院發(fā)出糾正違法通知書，要求法院限期糾正。糾正違法通知書具體的適用情形包括：執(zhí)行裁定、決定或執(zhí)行行為違反法定程序，采用強制執(zhí)行措施違反法律規(guī)定，執(zhí)行人員不依法及時采取執(zhí)行措施或者有意拖延，執(zhí)行人員拒不出具相關(guān)執(zhí)行裁定書，執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中有貪污、受賄、濫用職權(quán)等違法行為等情形。同時，檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員存在貪污、受賄、濫用職權(quán)等違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時將線索收集、整理、移送本院職務(wù)犯罪偵查部門，強化與檢察機關(guān)的不同業(yè)務(wù)部門的配合協(xié)作。

3.現(xiàn)場監(jiān)督?，F(xiàn)場監(jiān)督是檢察機關(guān)對法院的民事執(zhí)行活動的同步監(jiān)督方式?，F(xiàn)場監(jiān)督適用于涉及國家利益、社會公共利益的案件，涉及社會和諧穩(wěn)定的群體性案件，事關(guān)地方經(jīng)濟發(fā)展、黨委政府明確要求檢察機關(guān)參與的執(zhí)行案件。啟動現(xiàn)場監(jiān)督可以依當(dāng)事人申請、法院邀請或檢察機關(guān)認為有必要進行現(xiàn)場監(jiān)督的情形。值得注意的是，現(xiàn)場監(jiān)督只適用于執(zhí)行活動重大、涉及社會穩(wěn)定、被執(zhí)行人員人數(shù)眾多等情形，并且要嚴格依據(jù)法定程序進行監(jiān)督。

檢察機關(guān)在進行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)以檢察建議為主，以現(xiàn)場監(jiān)督、糾正違法通知書和移送犯罪線索為輔的全方位、多角度的監(jiān)督模式，將個案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

（四）明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效力

檢察機關(guān)對法院民事執(zhí)行活動監(jiān)督的法律效力一直備受爭議。檢察機關(guān)對法院作出的檢察建議不具有實施制裁的功能與啟動程序的效力，以致于法院常常不予采納，甚至放任不理，造成民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的虛置。檢察機關(guān)對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是一種非訴性的監(jiān)督手段，主要依賴于檢察機關(guān)與法院通過溝通、協(xié)作的方式來督促法院的執(zhí)行活動。因此，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督效力的發(fā)揮需要檢察院和法院兩家的協(xié)作才能實現(xiàn)，檢察機關(guān)單方面對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的效力進行約束，往往易流于形式。

（五）建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的保障機制

建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的保障機制主要包括對監(jiān)督過程的保障機制和對監(jiān)督實效的保障機制。一是就保障監(jiān)督程序來說，查閱卷宗是檢察機關(guān)對執(zhí)行活動進行監(jiān)督的主要方式，因此人民法院應(yīng)當(dāng)配合檢察機關(guān)調(diào)閱民事執(zhí)行卷宗，提供調(diào)閱服務(wù)。檢察機關(guān)可依法行使調(diào)查核實權(quán)，相關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合。二是就保障監(jiān)督實效來說，檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)良好協(xié)作，民事檢察部門做好執(zhí)行監(jiān)督與相關(guān)職能部門的工作銜接。三是檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督效果在很大程度上取決于人民法院的主動配合，法檢兩院應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)、合作機制，就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式、效力會簽工作細則，保障民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的良好運行。

注釋：

［1］參加彭德文、楊紅：《論民事執(zhí)行監(jiān)督的制度構(gòu)建和完善——以基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督為視角》，載《中國檢察官》2013年第6期。

［2］參見鞏富文、黃海：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督基本問題辨析》，載《人民檢察》2013年第23期。

*四川省成都市龍泉驛區(qū)人民檢察院［610100］

**四川省成都市龍泉驛區(qū)人民檢察院［610100］