“住有所居”的目標(biāo)內(nèi)涵和量化指標(biāo)

盧華翔

“住有所居”的發(fā)展目標(biāo)最早是在2007年黨的十七大報(bào)告中提出，在2017年黨的十九大報(bào)告也再次強(qiáng)調(diào)，習(xí)近平總書記多次提到實(shí)現(xiàn)“住有所居”發(fā)展目標(biāo)，特別是在2021年剛發(fā)布的《國家“十四五”規(guī)劃綱要》里明確提出，要堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”，加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，讓全體人民“住有所居”。

1 “住有所居”的目標(biāo)內(nèi)涵和衡量標(biāo)準(zhǔn)

從適當(dāng)住房權(quán)角度來認(rèn)識(shí)“住有所居”。適當(dāng)住房權(quán)是聯(lián)合國積極倡導(dǎo)的國家義務(wù)，最早在1976年聯(lián)合國人類住區(qū)第一次會(huì)議提出。適當(dāng)住房和社區(qū)服務(wù)是基本的人權(quán)。在1996年聯(lián)合國第二次人類住區(qū)會(huì)議上，將人人享有適當(dāng)?shù)淖》孔鳛槲磥淼膬纱蟀l(fā)展目標(biāo)之一。在2016年聯(lián)合國第三次人類住區(qū)會(huì)議新城市議程里，提出為所有人提供足夠的可支付住房。

這三次會(huì)議里有幾個(gè)關(guān)鍵詞非常重要，分別是“適當(dāng)住房權(quán)”“人人享有適當(dāng)住房權(quán)”“所有人享有適當(dāng)住房權(quán)”。保障公民的適當(dāng)住房權(quán)，已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)住房發(fā)展的核心目標(biāo)，比如美國在1949年《住房法》里提出，為全美的每一個(gè)家庭提供舒適的家和適宜的居住環(huán)境。瑞典、法國，特別是新加坡，目標(biāo)更高，提出要讓全體居民都有使他們引以為豪的住房。日本對(duì)這方面的要求更加精細(xì)化，提出要保障全體國民都能夠擁有與其家庭構(gòu)成、家庭成長各個(gè)階段和居住地區(qū)特性相適應(yīng)的良好的居住環(huán)境，從而保障安定的生活和住房目標(biāo)。

通過前面的分析，我們認(rèn)為“住有所居”的目標(biāo)就是為人人享有適當(dāng)住房，從國際上來看，聯(lián)合國倡導(dǎo)的住房的國家義務(wù)和發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為居住權(quán)可以表述為人人享有適當(dāng)住房的適當(dāng)住房權(quán)。從中國發(fā)展情況來講，住房的發(fā)展目標(biāo)，從過去更多的鼓勵(lì)購買轉(zhuǎn)向“租購并舉”，這反映了發(fā)展理念的變化，從強(qiáng)調(diào)住房的所有權(quán)到強(qiáng)調(diào)保護(hù)居民的居住權(quán)。

“人人享有適當(dāng)住房”的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)的是使用住房的目標(biāo)對(duì)象，應(yīng)當(dāng)包括全部城鎮(zhèn)的常住家庭，不僅僅是戶籍家庭，也包括非戶籍家庭。另外，強(qiáng)調(diào)使所有居民能夠獲得適當(dāng)?shù)淖》?，不是僅僅強(qiáng)調(diào)戶均的概念，可能要關(guān)注到不同的群體，甚至每個(gè)人。享有方面主要從居住方式角度來強(qiáng)調(diào)對(duì)居住權(quán)的保障，包括可以擁有住房產(chǎn)權(quán)的方式，也可以是租賃方式。享有的途徑，可以包括市場(chǎng)的方式，也可以包括保障的方式。

適當(dāng)住房，主要從數(shù)量、質(zhì)量、可支付性幾個(gè)方面來衡量。其實(shí)它的內(nèi)涵還可以更豐富，包括物質(zhì)層面的適當(dāng)性，滿足基本使用要求的一些物質(zhì)空間，比如面積，基本的健康、衛(wèi)生、安全保障等。另外經(jīng)濟(jì)層面的適用性，主要指住房指數(shù)應(yīng)該在城鎮(zhèn)家庭可承受的范圍之內(nèi)，以及社會(huì)層面的適當(dāng)性，包括機(jī)會(huì)公平以及強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)融合。另外在文化方面的考慮，比如住宅的風(fēng)貌等，怎么尊重地域的傳統(tǒng)，符合當(dāng)?shù)鼐用竦木幼×?xí)慣。

對(duì)“住有所居”主要衡量指標(biāo)從三個(gè)角度來考慮：第一，從人的角度來講是有房住。具體來講從數(shù)量方面衡量“住有所居”，不管是購買的還是租賃的，住房的存量要達(dá)到戶均超過一套，人均超過一間，同時(shí)將住房空置率控制在一個(gè)合理水平。第二，從房的角度來講，要住好房。這主要是從住房質(zhì)量上衡量“住有所居”，安全健康是必需的，另外是環(huán)境舒適度是一個(gè)更高的指標(biāo)，特別是應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)綠色化、智能化。第三，從錢的角度來講，主要是住得起。這主要是從可支付的角度來衡量“住有所居”，包括從房價(jià)收入比、住房支出占家庭可支配收入的比例方面可以做一些衡量。

2 “住有所居”量化指標(biāo)國際經(jīng)驗(yàn)

在不同的發(fā)展階段，不同國家的政策取向不同?？傮w來講，西方發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷過從住房短缺到住房需求基本滿足到質(zhì)量提升三個(gè)階段。在這三個(gè)階段中，政府關(guān)注點(diǎn)從最初的主要關(guān)注住房的數(shù)量，到后來更多關(guān)注住房的質(zhì)量。從居住的面積指標(biāo)來講，日本、法國、美國、英國、新加坡都建立了一套相應(yīng)的指標(biāo)體系，特別是對(duì)家庭住房最小居住面積的指標(biāo)體系，針對(duì)不同家庭的人口數(shù)，都有一個(gè)最小居住面積的指標(biāo)。比如，歐洲三人家庭是46平方米，這當(dāng)然是使用面積。日本更精細(xì)化一些，既規(guī)定了最低居住面積的指標(biāo)，比如一人戶家庭是25平方米，兩人戶是30平方米。除了最低的居住標(biāo)準(zhǔn)，日本還規(guī)定了城市住宅引導(dǎo)居住面積報(bào)告，是更高的目標(biāo)。從這些國家和地區(qū)居住面積指標(biāo)分析的情況來看，最低人均居住面積指標(biāo)基本上是人均11平方米到16平方米，引導(dǎo)性人均居住面積指標(biāo)是人均20～40平方米。另外，歐洲國家根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平等因素來確定具體的指標(biāo)。從這些國家來講，應(yīng)該說新加坡面積指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)相比別的國家又略高一點(diǎn)。在質(zhì)量指標(biāo)方面，主要是從基于安全稀缺的考慮。另外還有基于生活舒適需求的考慮、生態(tài)友好需求的考慮等，每個(gè)國家都在這方面有相關(guān)系列指標(biāo)的要求。

3 “住有所居”的目標(biāo)體系

首先是面積指標(biāo)。我們主要是從人的需求出發(fā)來研究確定人均住房使用面積指標(biāo)，就是從人體工程學(xué)角度研究人均住房面積的底線指標(biāo)、提升指標(biāo)和舒適指標(biāo)。又結(jié)合用地，特別是借助住宅用地資源的供給，從規(guī)劃層面進(jìn)行校核，提出合理的體制范圍。

其次是基于人的使用需求和行為模式。根據(jù)人體工程學(xué)的尺度來研究確定住宅功能空間使用面積分級(jí)指標(biāo)，確定不同功能空間的底線標(biāo)準(zhǔn)、提升標(biāo)準(zhǔn)和舒適標(biāo)準(zhǔn)。比如起居室，我們認(rèn)為底線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不能低于10平方米，提升的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該為12～20平方米，更高的標(biāo)準(zhǔn)可以達(dá)到20～30平方米。在功能空間使用的分級(jí)指標(biāo)確定之后，根據(jù)家庭人口的構(gòu)成，結(jié)合研究數(shù)據(jù)和各個(gè)房間功能面積標(biāo)準(zhǔn)，提出不同套型住房使用面積分級(jí)指標(biāo)。主要有四個(gè)套型，一個(gè)是一室一廳，主要是一到兩人居住的，底線指標(biāo)可以是30平方米，提升標(biāo)準(zhǔn)是30～50平方米，另外還有兩室兩廳、三室兩廳、四室兩廳。當(dāng)然，這并不是通過功能空間簡單綜合得出來的，做了綜合測(cè)算得出的。另外，再結(jié)合各個(gè)套型家庭的人數(shù)，測(cè)算出人均住房使用面積，得出各個(gè)套型人均住房使用面積的分級(jí)指標(biāo)。

再從三個(gè)層次，結(jié)合不同的適用對(duì)象提出住有所居的標(biāo)準(zhǔn)。第一，微觀層面。建議城鎮(zhèn)居民住房保障的人均最低住房使用面積的參考值為人均13平方米。如果低于這個(gè)值，建議納入住房保障范圍。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，居住水平不斷提高，這個(gè)指標(biāo)可以逐步提升。第二，中觀層面。從城市層面，包括縣城、縣級(jí)市，可以在此范圍內(nèi)因地制宜來確定“住有所居”的指標(biāo)。這個(gè)指標(biāo)主要是作為住房發(fā)展的數(shù)量目標(biāo)，可依據(jù)這個(gè)指標(biāo)來進(jìn)行其他的相關(guān)關(guān)聯(lián)資源的配置。對(duì)于個(gè)人和家庭來講，也可以作為一個(gè)引導(dǎo)性住房面積指標(biāo)，比如最低的面積指標(biāo)是人均13平方米，但是引導(dǎo)指標(biāo)可以確定到35平方米或者38平方米。第三，宏觀層面。可以把底線面積指標(biāo)達(dá)標(biāo)家庭的比例、引導(dǎo)性住房面積指標(biāo)達(dá)標(biāo)家庭的比例，作為衡量一個(gè)城市或者一個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）、“住有所居”實(shí)踐情況。我們過去衡量這個(gè)指標(biāo)，主要是人均建筑面積多少平方米，這個(gè)指標(biāo)是相對(duì)比較單一的，不能完全反映“住有所居”的真實(shí)情況。如果把底線面積達(dá)標(biāo)家庭比例、引導(dǎo)住房面積達(dá)標(biāo)家庭比例考慮進(jìn)去，對(duì)“住有所居”的衡量可能會(huì)更為全面、更為科學(xué)。如果上升到國家和省的層面，還可以衡量“住有所居”面積達(dá)標(biāo)城市的比例。

4 “住有所居”的質(zhì)量指標(biāo)

質(zhì)量指標(biāo)主要有三個(gè)維度：第一是安全健康。安全性的住房和住區(qū)環(huán)境應(yīng)該是必須具備的基本保障，這里不僅是建筑結(jié)構(gòu)和物質(zhì)環(huán)境層面，另外對(duì)室內(nèi)的聲光熱的環(huán)境也是基本要求。第二是生活舒適性。因?yàn)樯钏教岣吡?，居民?duì)生活的要求也會(huì)越來越高，所以對(duì)住房建設(shè)質(zhì)量、住房社區(qū)的服務(wù)配套，以及更加精細(xì)化、人性化的外觀及內(nèi)部設(shè)計(jì)，都有更高的要求，我們現(xiàn)在講要綠色、低碳發(fā)展，住房住區(qū)的建設(shè)使用、管理運(yùn)營全環(huán)節(jié)的生態(tài)節(jié)能環(huán)保都應(yīng)該引起關(guān)注。第三是住區(qū)綠色更新、存量空間的高效和可持續(xù)使用等。

所以，我們提出來3個(gè)大類12項(xiàng)指標(biāo)，比如安全健康類里面，更多關(guān)注到結(jié)構(gòu)的安全性指標(biāo)，關(guān)注到消防、通風(fēng)、采光標(biāo)準(zhǔn)，以及室內(nèi)空氣標(biāo)準(zhǔn)。從生活舒適角度來講，關(guān)注住宅的成套率，包括住宅配套設(shè)施完善比例，以及綠地率等要求，有無障礙設(shè)施覆蓋率。從綠色智能講，我們更加關(guān)注綠色建筑占新建住宅面積的比例，裝配建筑占新建住宅的比例，以及住宅建筑及其設(shè)備設(shè)施周期等。

5 “住有所居”的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

從目前住房發(fā)展?fàn)顩r來講，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)做起來還是比較困難的，怎么來衡量可支付性？結(jié)合我國特點(diǎn)提出兩類：一二線城市建議用房租收入比作為衡量可支付性的指標(biāo);其他城市中非熱點(diǎn)城市或者房價(jià)不是特別高的城市，建議用房價(jià)收入比作為衡量指標(biāo)。

“住有所居”是一個(gè)需要不斷持續(xù)努力的長期目標(biāo)。其重點(diǎn)在于保障所有城鎮(zhèn)居民基本住房權(quán)。另外，“住有所居”也是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展目標(biāo)，需要分階段實(shí)施。