存量規(guī)劃時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地思考

孫志瑩 徐婷婷 張玉嬋

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源的供需矛盾、利用現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村振興背景下一二三產(chǎn)融合發(fā)展需求，皆預(yù)示著存量規(guī)劃時(shí)期到來的必然趨勢。結(jié)合天津市武清區(qū)南蔡村鎮(zhèn)上豐莊村存量建設(shè)用地利用現(xiàn)狀，通過對(duì)其閑置民宅再開發(fā)方案的研究，分析存量規(guī)劃時(shí)期，在鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展要求下，農(nóng)村存量建設(shè)用地再開發(fā)用于產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的合理化建議與要點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：存量規(guī)劃;農(nóng)村;產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）12-0068-72 收稿日期：2021-11-18

我國目前已進(jìn)入存量規(guī)劃時(shí)期。一方面，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，加速了城市建設(shè)用地的供需矛盾，存量空間的再開發(fā)成為必然趨勢。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村存在著大量閑置的宅基地、集體經(jīng)營性用地等農(nóng)村存量建設(shè)用地未能發(fā)揮高效利用價(jià)值，土地市場供不應(yīng)求的局面更加窘迫。僅憑借土地增量完成城鄉(xiāng)擴(kuò)張的傳統(tǒng)模式已不符合當(dāng)下時(shí)代發(fā)展要求。土地資源作為城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，如何盤活存量建設(shè)用地，提高土地節(jié)約集約效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，成為存量規(guī)劃時(shí)期內(nèi)解決鄉(xiāng)村和城市發(fā)展不平衡問題的首要前提。

目前，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村存量建設(shè)用地的相關(guān)主題以管理政策、盤活機(jī)制研究、集體性建設(shè)用地入市政策分析等為主，與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相關(guān)的研究較少。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，基于實(shí)踐案例，研究存量規(guī)劃時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地思考具有一定實(shí)用價(jià)值和學(xué)術(shù)價(jià)值。天津作為京津冀協(xié)同發(fā)展重要區(qū)域，擁有較為典型的北方農(nóng)村布局特色，其存在的布局混亂、利用粗放、低效閑置等問題在北方具有一定普遍性，參考價(jià)值較高。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》《土地管理法》《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》及相關(guān)研究，存量建設(shè)用地的范圍主要指在現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)具有第二次開發(fā)潛力的閑置或低效土地。農(nóng)村存量建設(shè)用地利用現(xiàn)狀的調(diào)整與再開發(fā)調(diào)整，是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村存量建設(shè)用地的整理再開發(fā)，是存量規(guī)劃時(shí)期為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰挪空間、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)村融合的重要途徑，可為未來新農(nóng)村建設(shè)用地利用方向提供參考。農(nóng)村存量建設(shè)用地利用現(xiàn)狀的分析與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地研究存在共需性。

1 天津市武清區(qū)南蔡村鎮(zhèn)上豐莊概況

1.1 村莊所在區(qū)位

南蔡村鎮(zhèn)位于北京、天津、廊坊三市“金三角”地帶，地處武清腹地，京津公路、京福公路兩條國道南北貫穿全境，廊良路、堿東路、蔡堿路等區(qū)級(jí)干路從鎮(zhèn)域經(jīng)過，交通便利，四通八達(dá)，緊鄰武清新城，地理位置優(yōu)越。

上豐莊村位于南蔡村鎮(zhèn)東部，距鎮(zhèn)政府距約2.4公里。北鄰崔廊線，西鄰103國道，東鄰武香路，南鄰大東線，交通通達(dá)性較高。見圖1。

1.2 村莊概況

上豐莊村緊臨運(yùn)河?xùn)|漫水路和武香路，南側(cè)緊鄰武清紅色旅游村丁家村。上豐莊村共有375戶，共1098人，人均年收入約為2萬元。村莊耕地面積共2040畝，其中97%為基本農(nóng)田。村莊中部與東部有兩塊坑塘，共385.95畝，景觀打造潛力較高。上豐莊村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以一產(chǎn)為主，主要糧食作物為玉米、小麥，部分農(nóng)戶種植應(yīng)季蔬菜。村莊現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)大豆、田水鋪青蘿卜、西馬房打瓜，鯉魚、草魚、鰱魚等特產(chǎn)。

1.3 村莊發(fā)展存在的問題

1.3.1 村莊建設(shè)用地結(jié)構(gòu)有待提升

上豐莊村村莊建設(shè)用地以農(nóng)村宅基地為主，在村莊建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中占比約90%。另外，基礎(chǔ)設(shè)施用地占7%，公共服務(wù)設(shè)施用地僅占3%，村莊無獨(dú)立產(chǎn)業(yè)用地。天津市人均村莊建設(shè)用地約為221平方米，全市農(nóng)村人均宅基地面積超過200平方米的村莊占村莊總數(shù)的30%，人均宅基地面積為100～200平方米的村莊占40%，人均宅基地面積為100平方米以下的村莊僅占30%。上豐莊村人均村莊建設(shè)用地面積處于較高水平，達(dá)285平方米，且普遍存在宅基地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)象。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障不足，導(dǎo)致一些必要、急需的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目不能及時(shí)落地。

1.3.2 農(nóng)村宅基地盤活利用難

上豐莊村現(xiàn)有50宗宅基地處于閑置低效利用狀態(tài)，約占村莊建設(shè)用地總面積的三分之一，宅基地利用效率有待提高，宅基地新增保障不足且盤活利用難度大。一方面，村莊宅基地普遍為唐山大地震之后集中建設(shè)，建筑質(zhì)量、環(huán)境品質(zhì)和利用效率較低，盤活利用困難，建筑的物理環(huán)境普遍難以滿足村民對(duì)現(xiàn)代化高品質(zhì)居住空間的需求。另一方面，村莊宅基地可用空間不斷縮小，農(nóng)民對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，宅基地審批率逐漸降低，符合條件農(nóng)戶合理宅基地需求未得到滿足，現(xiàn)有農(nóng)村宅基地空間盤活利用難度大。見圖2。

1.3.3 村莊現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)無法支撐鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃文件中對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展在產(chǎn)業(yè)融合中的地位給予高度評(píng)價(jià)，指出要以農(nóng)業(yè)發(fā)展作為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的基礎(chǔ)，以完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制為核心，以制度、技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新為發(fā)展動(dòng)力。上豐莊以一產(chǎn)種植為主，90%是以家庭為單位開展生產(chǎn)活動(dòng)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量與收益水平較低。相較于其他依靠二產(chǎn)、三產(chǎn)發(fā)展或?qū)崿F(xiàn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展的村莊，缺乏能夠輻射全村的產(chǎn)業(yè)鏈條，能夠用于鄉(xiāng)村振興發(fā)展的空間與現(xiàn)狀基礎(chǔ)有限，在與周邊緊鄰的丁家村和糶糧務(wù)村的競爭發(fā)展中相對(duì)被動(dòng)。

1.4 產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地策略

為高效盤活上豐莊村閑置宅基地，為農(nóng)村融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)騰挪空間，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。武清區(qū)南蔡村鎮(zhèn)人民政府將上豐莊納入2021年第一批人居環(huán)境整治村莊名單內(nèi)，聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)駐村調(diào)研，梳理村莊文化、產(chǎn)業(yè)脈絡(luò)，整理可用資源清單，結(jié)合村民意愿，編制具有上豐莊特色的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方案，以“產(chǎn)”帶“地”，以“地”促“產(chǎn)”，“地”“產(chǎn)”富民。

1.4.1 發(fā)展基礎(chǔ)

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面，上豐莊村具有悠久的豆制品制作歷史，村民一直保持用手工藝制作豆腐的傳統(tǒng)，各類豆制品深受鄰里鄉(xiāng)親的青睞?！吧县S莊，挨堤坡，家家都是豆腐窩”，這句世代相傳的民謠是上豐莊豆腐制作文化有力的證據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全村近60%人口會(huì)使用傳統(tǒng)手工藝制作豆腐，且目前村內(nèi)從事豆腐制作及豆制品加工的家庭不在少數(shù)。大豆制品富含維生素，是高蛋白、高膳食纖維、低脂肪、低糖、零膽固醇的營養(yǎng)保健食品，被譽(yù)為21世紀(jì)的“生命素”。隨著人類對(duì)健康生活追求的提升，豆制品市場需求不斷增大，逐漸成為國際主流消費(fèi)食品，豆制品產(chǎn)業(yè)亦被認(rèn)為是21世紀(jì)的綠色朝陽產(chǎn)業(yè)，發(fā)展前景廣闊。

地理位置方面，上豐莊村南側(cè)緊鄰丁家村。2013年習(xí)近平總書記視察丁家村后，為丁家村特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶來了重要機(jī)遇，丁家村憑借其獨(dú)一無二的紅色背景與政府扶持力度，成為南菜村鎮(zhèn)重點(diǎn)鄉(xiāng)村振興點(diǎn)位之一。與丁家村僅一路之隔的上豐莊村，則可依靠自身地理優(yōu)勢，與丁家村形成旅游資源互助、產(chǎn)業(yè)資源互補(bǔ)的特色鄉(xiāng)村文旅點(diǎn)位。

1.4.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

以優(yōu)質(zhì)大豆種植為基礎(chǔ)，前后拓展二三產(chǎn)業(yè)鏈條，深度挖掘上豐莊村豆腐制作文化，打造上豐莊村豆腐產(chǎn)業(yè)品牌，構(gòu)建宜產(chǎn)宜游的生態(tài)化產(chǎn)業(yè)體系格局。

一產(chǎn)以優(yōu)質(zhì)大豆種植為核心，重點(diǎn)發(fā)展大豆規(guī)模化種植、良種培育、機(jī)械化播種與收割;重視產(chǎn)品質(zhì)量，建成無污染生態(tài)化、綠色食品的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地，實(shí)現(xiàn)環(huán)境青山綠水純天然和產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)無污染的生態(tài)目標(biāo)。

二產(chǎn)延伸大豆種植及粗加工產(chǎn)業(yè)鏈，集中發(fā)展豆制品深加工，結(jié)合市場調(diào)查，豐富豆制品產(chǎn)品種類，集中化生產(chǎn);加強(qiáng)村莊豆制品品牌塑造，提高產(chǎn)品附加值，并配以倉儲(chǔ)物流等配套設(shè)施。

三產(chǎn)深入挖掘上豐莊村豆腐制作歷史、文化資源，打造集豆腐制作與體驗(yàn)、豆制品文化展覽，豆腐宴特色餐飲、豆制品特產(chǎn)銷售、特色民宿、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的豆制品主題農(nóng)村度假勝地;充分利用村內(nèi)現(xiàn)有50宗閑置宅基地，打造特色主題街、民宿以及特產(chǎn)銷售集市，提供豆腐制作體驗(yàn)、特色餐飲、住宿等配套服務(wù)，體現(xiàn)上豐莊特色文化氛圍，聚攏人氣，吸引客源。同時(shí)與丁家村做好旅游產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，拓展游客資源。見圖3、圖4。

1.4.3 用地保障

首先，南蔡村鎮(zhèn)政府將上豐莊人居環(huán)境整治規(guī)劃方案中涉及的所需建設(shè)用地指標(biāo)，通過相關(guān)手續(xù)向區(qū)級(jí)匯報(bào)，爭取在新編區(qū)級(jí)國土空間規(guī)劃中預(yù)留相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，用于保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。其次，南蔡村鎮(zhèn)政府希望通過探索開展農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤和增存掛鉤，進(jìn)一步強(qiáng)化用地計(jì)劃保障和審批管理，緩解新增產(chǎn)業(yè)用地保障動(dòng)力不足的壓力。最后，通過民意調(diào)查，征集村民意見，尊重村民意愿，盤活存量，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，推進(jìn)土地復(fù)合利用，探索宅基地自愿有償退出，騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的同時(shí)，增加村民收入。

2 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地建議

2.1 明確產(chǎn)業(yè)融合類型，挖掘村莊特色，實(shí)現(xiàn)用地層次化

參考現(xiàn)行行業(yè)類型，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展尚沒有明確業(yè)態(tài)名稱、屬性與規(guī)定。但從已有融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀觀察，可將其視為多個(gè)行業(yè)的綜合行業(yè)，是將類型不同、工作范圍不同、技術(shù)不同的多個(gè)行業(yè)按照一定利益共性鏈接起來的產(chǎn)業(yè)總和，各地區(qū)的融合都顯示出一定的共性。首先，產(chǎn)業(yè)融合需要明確身產(chǎn)業(yè)融合的類型，確定融合的行業(yè)類別，才能明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和用地管理需要。其次，需要挖掘本地域的文化特性，以此作為融合長期利益的有效保障。目前各地普遍依靠旅游、休閑農(nóng)業(yè)等業(yè)態(tài)實(shí)現(xiàn)村莊一二三產(chǎn)融合發(fā)展。這一模式易操作且產(chǎn)業(yè)融合門檻較低、融合范圍較廣，導(dǎo)致村莊發(fā)展難以與周邊村莊進(jìn)行區(qū)分，容易同質(zhì)化，失去文化振興的初衷。因此，當(dāng)?shù)卣枰獙?duì)所轄區(qū)域內(nèi)村莊產(chǎn)業(yè)類型、特色進(jìn)行明確，幫助各村進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，降低競爭風(fēng)險(xiǎn)。并在此基礎(chǔ)上，通過層次化、差別化的方式滿足新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)用地需求，對(duì)農(nóng)村用地的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限定，對(duì)產(chǎn)業(yè)融合用地提供足夠保障。

2.2 探索多種用地保障措施，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展騰挪空間

近年來，中央出臺(tái)多項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策，為農(nóng)村實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興指明了方向。但這些政策目前僅停留在指導(dǎo)層面，缺少具體實(shí)施細(xì)則。因此，政府需要從實(shí)際出發(fā)，積極探索多種村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障措施，將指導(dǎo)落到實(shí)處。首先，建議盡快出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地的同等權(quán)利，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)。其次，需要與在編區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)國土空間規(guī)劃進(jìn)行銜接，在符合上位規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建議為有一定文化資源稟賦的特色村莊申請(qǐng)一定村莊發(fā)展預(yù)留指標(biāo)，分年度下達(dá)，并由鎮(zhèn)里統(tǒng)籌安排。最后，探索宅基地有償使用和宅基地有償退出機(jī)制。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織在全面確權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)戶超占的宅基地面積推行有償使用。對(duì)閑置宅基地進(jìn)行第有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式引導(dǎo)宅基地有序規(guī)范退出，鼓勵(lì)農(nóng)村村民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地，解決住房剛需問題和產(chǎn)業(yè)用地問題。

2.3 完善相關(guān)機(jī)制，降低用地風(fēng)險(xiǎn)

首先，建立健全村莊用地指標(biāo)分配機(jī)制，鎮(zhèn)村兩級(jí)聯(lián)合明確相關(guān)細(xì)則，將村集體耕地、建設(shè)用地保護(hù)、人均建設(shè)用地面積和用地指標(biāo)形成關(guān)聯(lián)機(jī)制，強(qiáng)化村民節(jié)約集約用地意識(shí)。其次，完善產(chǎn)業(yè)融合用地監(jiān)管機(jī)制，需要以保護(hù)耕地為前提，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，保障糧食生產(chǎn)安全，農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)要保障農(nóng)地農(nóng)業(yè)這一基準(zhǔn)。政府部門要仔細(xì)研讀相關(guān)用地政策，充當(dāng)村莊產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地智庫的角色，制定出科學(xué)化、詳細(xì)化的土地利用機(jī)制，做好用地的監(jiān)管工作，統(tǒng)一登記農(nóng)村集體建設(shè)用地、居住宅基地，從而加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)繁榮，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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