城市地下空間確權(quán)登記的相關(guān)問題

楊靜 張旭強(qiáng)

摘要：隨著城市對(duì)地下空間使用需求的持續(xù)增強(qiáng)，大量建筑物、構(gòu)筑物利用地下空間建成使用，滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生活需要。但由于地下空間確權(quán)登記的有關(guān)法規(guī)和管理機(jī)制相對(duì)滯后，地下建筑物、構(gòu)筑物無法確權(quán)登記，尤其是城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套建設(shè)的地下車庫（位），權(quán)利人的合法權(quán)益無法保障，影響了不動(dòng)產(chǎn)的交易安全。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和不動(dòng)產(chǎn)登記工作要求，重點(diǎn)厘清地下空間確權(quán)登記中的實(shí)務(wù)問題，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地下空間;確權(quán)登記;實(shí)務(wù)探索

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）11-0051-53 收稿日期：2021-09-30

1 地下空間確權(quán)登記的必要性

當(dāng)前，我國(guó)城市受資源約束、生態(tài)壓力等制約因素，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，緩解城市土地資源緊張的問題已經(jīng)迫在眉睫，地下空間逐步從開發(fā)利用轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)保護(hù)的階段。由于地下空間開發(fā)建設(shè)成本較高，一些經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所的開發(fā)建設(shè)主體急需確權(quán)登記，以保護(hù)自身合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)抵押、轉(zhuǎn)讓等相關(guān)權(quán)益。由于現(xiàn)階段我國(guó)城市地下空間利用及確權(quán)登記的相關(guān)法律規(guī)范尚不完善，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)暫未對(duì)地下建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行確權(quán)登記，權(quán)利保障訴求日漸迫切。

《民法典》第345條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)單元是指權(quán)屬界線封閉且具有獨(dú)立使用價(jià)值的空間，申請(qǐng)?jiān)诘厣匣蛘叩叵聠为?dú)設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記的，按照本條規(guī)定辦理，強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記中依照“空間”的概念對(duì)權(quán)屬進(jìn)行認(rèn)定。上述法律法規(guī)的出臺(tái)為科學(xué)合理有序地開發(fā)利用地下空間，拓展城市發(fā)展空間提供了法理依據(jù)，但對(duì)地下空間如何確權(quán)登記并未涉及。因此，依法依規(guī)對(duì)新設(shè)立的地下空間進(jìn)行確權(quán)登記，并建立與已設(shè)立權(quán)利之間的聯(lián)系，使《民法典》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等相關(guān)法律制度更加具備實(shí)際操作性，確保不動(dòng)產(chǎn)登記“地上、地下”的統(tǒng)一管理十分必要。

2 當(dāng)前城市地下空間確權(quán)登記存在的問題

隨著城鎮(zhèn)住宅小區(qū)和商業(yè)綜合體的開發(fā)建設(shè)，越來越多的地下停車場(chǎng)成為小區(qū)、商場(chǎng)必不可少的配套設(shè)施，大部分人通過租賃的方式從開發(fā)建設(shè)方取得地下車庫（位）的使用權(quán)。地下車庫（位）不進(jìn)行確權(quán)登記無法實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、抵押的財(cái)產(chǎn)屬性，權(quán)利人的合法權(quán)益也不能得到保障。因此，開發(fā)建設(shè)方和使用者對(duì)明晰產(chǎn)權(quán)有著強(qiáng)烈愿望，地下空間確權(quán)登記有著廣泛的社會(huì)需求。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以前，一些地方住建部門對(duì)住宅小區(qū)的地下車庫頒發(fā)房屋所有權(quán)證，但該部分建筑物沒有用地審批手續(xù)，存在車庫已辦理登記而其對(duì)應(yīng)的土地未登記的問題。開展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以后，按照“房地一體”的登記原則，地表、地下建設(shè)用地與建（構(gòu)）筑物要一體辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。但由于地下空間缺少用地審批手續(xù)、無法確定固定四址界線等原因，對(duì)地下車庫（位）等地下建筑物、構(gòu)筑物未開展確權(quán)登記。究其原因，可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是地下空間產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰。目前，城鎮(zhèn)住宅小區(qū)使用地下車庫（位）較為普遍，但由于地下空間的開發(fā)利用、銷售等管理機(jī)制不健全，地下車庫（位）的使用人與開發(fā)建設(shè)單位僅簽訂使用權(quán)租賃協(xié)議，沒有理清產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，權(quán)利人合法權(quán)益無法得到保障。二是地下用地審批程序不規(guī)范。在實(shí)際工作中，地下建設(shè)用地使用權(quán)沒有批準(zhǔn)依法設(shè)立，在土地出讓合同或劃撥決定書中沒有明確地下空間的面積和用途等相關(guān)內(nèi)容，確權(quán)登記時(shí)沒有記載地下建設(shè)用地使用權(quán)的依據(jù)。因此，地下空間建設(shè)用地有必要分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，在土地出讓合同或劃撥決定書予以明確。對(duì)于地下車庫（位）建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)部門僅明確提出車位配置比例、數(shù)量要求，并沒有要求車位的具體位置、尺寸大小、界線，在竣工驗(yàn)收時(shí)也不具體核實(shí)，開展確權(quán)登記時(shí)無法對(duì)車位的界限、位置予以確定。三是人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬爭(zhēng)議較大。一些住宅小區(qū)將結(jié)建的人防工程用于停車的地下車庫（位），并將地下車庫（位）賣給小區(qū)業(yè)主，違反了人防工程管理的相關(guān)規(guī)定，造成了產(chǎn)權(quán)糾紛。四是確權(quán)登記政策不完善。一方面，地下車位測(cè)量和調(diào)查技術(shù)規(guī)范尚未明確，由于對(duì)地下車位沒有永久性的固定界標(biāo)，無法劃定不動(dòng)產(chǎn)登記單元，登記機(jī)構(gòu)無法對(duì)地下車位予以確權(quán)登記。另一方面，由于已經(jīng)建成的地下車庫（位）在轉(zhuǎn)讓時(shí)缺少相關(guān)材料，僅通過使用權(quán)買賣協(xié)議進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，無法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，影響交易安全。

3 工作建議

3.1 規(guī)范地下空間管理

在當(dāng)前自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的大背景下，要完善地下空間產(chǎn)權(quán)體系、公共管理、權(quán)屬登記等管理機(jī)制，探索構(gòu)建科學(xué)的地下空間三維立體權(quán)利體系，細(xì)化地下空間土地產(chǎn)權(quán)。對(duì)地下車庫（位）銷售不規(guī)范等問題，建議住建、人防等相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的行政干預(yù)手段，規(guī)范地下車庫（位）銷售、使用行為，治理地下地下車庫（位）銷售、使用亂象。根據(jù)當(dāng)前地下空間開發(fā)利用情況，要規(guī)范地下空間建設(shè)用地審批程序，單建或結(jié)建式地下空間均要完善用地審批手續(xù)，在土地出讓合同中對(duì)地下空間進(jìn)行明確，繳納土地出讓金后，依據(jù)規(guī)劃、竣工材料辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

3.2 健全相關(guān)政策法規(guī)

一是要明確房地一體登記原則。要依法依規(guī)設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，地下建筑物、構(gòu)筑物依法批準(zhǔn)建設(shè)后，可以將地下的建設(shè)用地使用權(quán)及建（構(gòu)）筑物所有權(quán)一并登記。二是要堅(jiān)持無害利用原則。地下車位（庫）的確權(quán)登記，須嚴(yán)格符合法律規(guī)定，不得有損國(guó)家利益、公共利益和第三人的合法權(quán)益，要避免對(duì)地上和其他地下空間相鄰權(quán)人造成損害，盡量為他人開發(fā)利用地下空間提供便利。三是要秉持創(chuàng)新實(shí)踐原則。要改變過去二維測(cè)繪、權(quán)籍調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記的思維模式，充分滿足城市發(fā)展需要，對(duì)地表、地下不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬界限范圍進(jìn)行明確，保障規(guī)范開發(fā)、合理利用，依法保障開發(fā)建設(shè)企業(yè)和使用者的合法權(quán)益。

3.3 制定登記操作辦法

開展地下空間確權(quán)登記，要充分征求住建、人防等相關(guān)部門建議，根據(jù)地下空間開發(fā)利用實(shí)際情況，制定地下空間的確權(quán)登記操作辦法，明確登記的內(nèi)容，要按照分層設(shè)立的原則劃分不動(dòng)產(chǎn)登記單元，明確權(quán)利人、坐落、三維界址、面積、用途、使用年限、權(quán)利性質(zhì)、取得方式等登記要素，為開展地下空間確權(quán)登記提供操作依據(jù)。

3.4 妥善處理遺留問題

一是住宅小區(qū)業(yè)主已辦理地下車庫（位）房屋所有權(quán)證的，要認(rèn)可證書的合法性，堅(jiān)持不變不換，地下車庫（位）再次交易時(shí)，應(yīng)與地上房屋所有權(quán)一并登記，地下車位（庫）不再單獨(dú)核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。二是建設(shè)單位已按規(guī)劃要求建設(shè)完畢的地下車庫（位）但未辦理用地審批手續(xù)的，建議補(bǔ)充完善用地批準(zhǔn)手續(xù)后，參考劃撥性質(zhì)辦理地下車位（庫）確權(quán)登記;如建設(shè)單位申請(qǐng)補(bǔ)辦地下國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)，可按照規(guī)定補(bǔ)收土地出讓金后，參考出讓性質(zhì)辦理地下車位（庫）確權(quán)登記。