土地改革、脫貧攻堅(jiān)抑或社會(huì)保障
——中國農(nóng)村減貧的成功經(jīng)驗(yàn)

韓克慶

(中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872)

一、研究背景

一般認(rèn)為，社會(huì)救助是消除貧困的重要制度安排。社會(huì)救助的意義，簡言之即對需要救助者由國家或社會(huì)大眾給予救濟(jì)與扶助，也就是以社會(huì)力量共同來救助無生產(chǎn)能力之不幸者，或扶助、援助那些雖有生產(chǎn)能力但卻一時(shí)遭遇困危的不幸者。社會(huì)救助旨在對社會(huì)中的特定對象予以經(jīng)濟(jì)生活上最低限度之保護(hù)，或予以經(jīng)濟(jì)收入之安全保障(income security)，因此社會(huì)救助的對象系指基于自然與人為原因不能或失去勞動(dòng)收益之人，及縱能勞動(dòng)生活而其收益不足以維生之人(1)江亮演：《社會(huì)救助的理論與實(shí)務(wù)》，臺(tái)北：桂冠圖書股份有限公司，1990年版，第1—4頁。。作為在《貝弗里奇報(bào)告》中首次使用的概念，英國用“社會(huì)救助”涵蓋基于家計(jì)調(diào)查(means-tested)的社會(huì)保障政策，尤其是收入支持(income support)、家庭抵免(family credit)和住房福利(housing benefit)三項(xiàng)福利(2)Carol Walker,Managing Ooverty:The Limits of Social Assistance,Routledge,1993,P.2.。世界上很多國家也都普遍采用社會(huì)保障政策來滿足貧困群體的基本需求，并以此構(gòu)建所謂的安全網(wǎng)(safety net)。

改革開放以后，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大大提高，普遍貧困的狀況逐步緩解，但是區(qū)域貧困尤其是農(nóng)村貧困的問題仍舊比較突出。概括起來，中國的貧困問題既有東部、中部、西部等區(qū)域化特征，也有城鄉(xiāng)二元化特征。中國的貧困人口從區(qū)域化特征來看主要集中在中西部，從二元化特征來看則主要集中在農(nóng)村。21世紀(jì)以來，特別是國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施以來，中國成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家。本文通過梳理市場化改革以來土地改革、脫貧攻堅(jiān)和社會(huì)保障在不同發(fā)展階段對農(nóng)村減貧的作用，總結(jié)中國農(nóng)村減貧的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)從未來長效機(jī)制建設(shè)的角度，為農(nóng)村反貧困提出政策建議。

二、改革開放：從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到土地保障

中國經(jīng)歷了漫長的農(nóng)耕文明，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是中國社會(huì)的根脈。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)中，土地具有重要的經(jīng)濟(jì)保障功能，因?yàn)橐蕾囃恋厣睿托枰赞r(nóng)業(yè)為本位，以“土地和人民”的衣食住合成的“社稷”觀念，為人民自治的基礎(chǔ)(3)[日]長野郎：《中國土地制度的研究》，強(qiáng)我譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年版，第1頁。。建國以后，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)開始向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化邁進(jìn)。

貧困是整體社會(huì)的病態(tài)現(xiàn)象。近代以來，中國社會(huì)曾經(jīng)長期處于戰(zhàn)爭和災(zāi)荒之中。新中國成立后，面對積貧積弱的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，黨和國家通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革，加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，開始形成較為完整的工業(yè)體系，綜合國力大大增強(qiáng)，某些尖端科技飛速發(fā)展，人民生活需求和健康水平有了巨大提高。第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期(1953—1957年)，經(jīng)過社會(huì)主義改造，農(nóng)民走上互助合作道路，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利發(fā)展。1957年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值，比1949年的271.8億元增長85.3%，平均每年增長8%(4)《光輝的成就》(上冊)，北京：人民出版社，1984年版，第111頁。。然而，隨后的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)，采取重工輕農(nóng)的發(fā)展取向、盲目冒進(jìn)的超前戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭是推動(dòng)歷史前進(jìn)的唯一動(dòng)力，使得中國社會(huì)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)更加固化，國民經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重破壞，政治斗爭嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！拔幕蟾锩逼陂g，國民經(jīng)濟(jì)和制度建設(shè)都遭受嚴(yán)重破壞，農(nóng)村普遍貧困的狀況沒有得到根本改變，同時(shí)隨著戶籍制度的建立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步形成。

改革開放為中國社會(huì)帶來無限生機(jī)與活力。1978年召開的十一屆三中全會(huì)，中心議題是把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義成為國家發(fā)展的基本方略。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和普及，以及鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)者家庭副業(yè)的專業(yè)化生產(chǎn)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力急劇提高。農(nóng)村改革的結(jié)果是，全國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量有了大幅提升，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的奇跡。其中，1978年至1984年，糧食產(chǎn)量從30476.5萬噸增長到40730.5萬噸，棉花產(chǎn)量從216.7萬噸增長到625.8萬噸，油料產(chǎn)量從521.8萬噸增長到1191.0萬噸，茶葉產(chǎn)量從26.8萬噸增長到41.4萬噸，水果產(chǎn)量從657.0萬噸增長到984.5萬噸(5)國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司：《新中國五十五年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2005年版，第45頁。。另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也使得“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”的組織架構(gòu)解體，集體經(jīng)濟(jì)全面走向個(gè)體經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、公共服務(wù)受到嚴(yán)重影響。隨著農(nóng)村土地改革的推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的農(nóng)村社會(huì)救助和福利體系趨于瓦解，社會(huì)保障在農(nóng)村減貧中的功能逐步喪失。

隨著農(nóng)村土地改革的推進(jìn)，城市的改革步伐也逐步加快。20世紀(jì)80年代以來，我國政府對內(nèi)鼓勵(lì)私營企業(yè)發(fā)展、推行勞動(dòng)合同制改革，對外吸引外國投資、擴(kuò)大進(jìn)出口貿(mào)易，使得商品經(jīng)濟(jì)和自由市場在古老的中國大地上開始復(fù)蘇。1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)應(yīng)使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用,同時(shí)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越來越雄厚，居民的生活水平和物質(zhì)條件都有了極大改善。國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，1978年至2002年，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)由3624.1億元增長到105172.3億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值由379元增長到8214元；全國職工平均貨幣工資由每人每年615元增長到12422元；全國城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入由每人每年343.4元增長到7702.8元，農(nóng)村居民家庭人均純收入由每人每年133.6元增長到2475.6元；全國城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額從210.6億元增長到86910.6億元，人均儲(chǔ)蓄存款余額從22元增長到6764元(6)國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司：《新中國五十五年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2005年版，第8—35頁。。加入世界貿(mào)易組織(WTO)后，我國GDP增長率連續(xù)多年保持在10%以上，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的奇跡。

值得一提的是，在土地改革和市場化轉(zhuǎn)型的帶動(dòng)下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始松動(dòng)，大批農(nóng)民從農(nóng)村流動(dòng)到城市，成為緩解農(nóng)村貧困、推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。毫無疑問，農(nóng)村土地改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，為改變中國農(nóng)村普遍貧窮的狀況作出了巨大貢獻(xiàn)，土地保障也在一定程度上起到了替代制度化的社會(huì)保障的作用。但是，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推進(jìn)和城市經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展，土地保障的潛力基本被挖掘出來了。有學(xué)者認(rèn)為，土地保障不僅是一種較為原始的保障形態(tài)，并且是一種低水平的保障形態(tài)。土地保障與低生活水平相聯(lián)系，并由此而顯示其價(jià)值，隨著居民生活水平的提高，土地保障的作用逐步減弱。土地保障這一最后的保障也因此而出現(xiàn)了“虛化”，即相對于生活風(fēng)險(xiǎn)，土地保障實(shí)際能力正逐步下降，土地保障更多地沉淀于人們的觀念和情感寄托之中(7)梁鴻：《蘇南農(nóng)村家庭土地保障作用研究》，《中國人口科學(xué)》2000年第5期。。改革開放以來，農(nóng)村與城市之間的社會(huì)流動(dòng)越來越頻繁，大批農(nóng)村富裕勞動(dòng)力開始進(jìn)城務(wù)工，形成了浩浩蕩蕩的“民工潮”。農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)也進(jìn)一步分化，富裕群體和貧困群體的界限越來越明顯。中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于東部沿海地區(qū)，也使得中西部地區(qū)的農(nóng)村貧困問題更加突出。因此，建立與城市社會(huì)保障體系有機(jī)銜接的社會(huì)保障制度，有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的城市化，消除城鄉(xiāng)壁壘，改變農(nóng)民兼業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀。此外，社會(huì)保障代替家庭保障和土地保障，可以減輕家庭負(fù)擔(dān)，緩解農(nóng)村貧困，增加農(nóng)民福利，維持社會(huì)穩(wěn)定(8)王國軍：《淺析農(nóng)村家庭保障、土地保障和社會(huì)保障的關(guān)系》，《中州學(xué)刊》2004年第1期。。

事實(shí)上，土地保障是一種間接保障，不能用土地的經(jīng)濟(jì)(生產(chǎn))功能代替農(nóng)民的社會(huì)保障功能，同時(shí)經(jīng)濟(jì)行為還常常是一種有風(fēng)險(xiǎn)的行為。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村社會(huì)成員的內(nèi)在需求也在不斷提升。與“現(xiàn)金型”社會(huì)保障相比，土地保障很難滿足農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療等方面的保障需求。嚴(yán)格地說，土地保障是個(gè)非常籠統(tǒng)的說法，其社會(huì)保障職能的發(fā)揮只能通過針對土地的社會(huì)政策間接地來實(shí)現(xiàn)，并不具有直接社會(huì)保障的功能(9)韓克慶：《土地能承載農(nóng)民的社會(huì)保障嗎》，《學(xué)?！?004年第5期。。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的農(nóng)村合作醫(yī)療制度、五保供養(yǎng)制度，由于缺失了集體經(jīng)濟(jì)的支撐而處于癱瘓或者瓦解狀態(tài)，因病致貧、因殘致貧成為土地改革后農(nóng)村社會(huì)的普遍現(xiàn)象，尤其對于土地貧瘠地區(qū)的農(nóng)民和老、幼、病、殘、鰥、寡來說，所謂的土地保障早已成了一個(gè)虛化的概念。

三、戰(zhàn)略動(dòng)員：從農(nóng)村扶貧開發(fā)到打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

作為農(nóng)村反貧困領(lǐng)域的兩項(xiàng)重要制度安排，社會(huì)救助和扶貧開發(fā)的關(guān)系不單是實(shí)踐層面需要解決的問題，也一直是學(xué)界關(guān)注的研究課題。雖然兩個(gè)制度的政策對象有一定程度的重合，但在政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和政策屬性等方面，也有很大不同(10)劉寶臣、韓克慶：《中國反貧困政策的分裂與整合：對社會(huì)救助與扶貧開發(fā)的思考》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。?？傮w來說，社會(huì)救助制度側(cè)重于兜底性保障，即保障農(nóng)村貧困家庭的基本生活需求；扶貧開發(fā)則不僅要幫助扶貧對象脫貧，更要促進(jìn)農(nóng)村貧困落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，帶有社區(qū)發(fā)展或者社會(huì)發(fā)展的政策意蘊(yùn)。

農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施肇始于20世紀(jì)80年代，目的是針對農(nóng)村貧困的現(xiàn)實(shí)通過地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來消除區(qū)域性貧困，主要方式包括救濟(jì)式扶貧和開發(fā)式扶貧。為此，國家設(shè)立了專門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村扶貧開發(fā)的組織協(xié)調(diào)工作，并出臺(tái)實(shí)施了一系列中長期扶貧規(guī)劃。1986年國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心提出，以低于人均年收入120元、人均年自產(chǎn)口糧200公斤作為貧困縣標(biāo)準(zhǔn)。1994年制定的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》重新調(diào)整了國家貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍，高于700元的原國家貧困縣則一律退出國家扶持范圍。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》共確立了592個(gè)國家貧困縣，分布在27個(gè)省市自治區(qū)(11)孫光德、董克用：《社會(huì)保障概論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年版，第256頁。。2010年，農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每年2300元，據(jù)此2016年我國農(nóng)村貧困人口為4335萬人，貧困發(fā)生率為4.5%(12)國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2017年版，第196頁。；2018年農(nóng)村貧困人口為1660萬人，貧困發(fā)生率為1.7%(13)國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告(2019)》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2019年版，第296頁。。

黨的十八大以來，我國把精準(zhǔn)扶貧、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為重要戰(zhàn)略部署和政策動(dòng)員。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，堅(jiān)持扶貧開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)，堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合，堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，堅(jiān)持扶貧開發(fā)與社會(huì)保障有效銜接。在這一宏觀背景下，脫貧攻堅(jiān)成為引領(lǐng)性的政治任務(wù)。脫貧攻堅(jiān)通過建檔立卡貧困戶救助、產(chǎn)業(yè)扶貧、小額信貸、易地搬遷、駐村幫扶等措施，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。

經(jīng)過多年努力，我國貧困地區(qū)居民收入水平大幅度提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，以1984年確定的每人每年200元的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國農(nóng)村貧困人口從1978年的25000萬人減少到2007年的1479萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從30.7%下降到1.6%，2008年以后全部脫貧；若以2010年確定的每人每年2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，農(nóng)村貧困人口從1978年的77039萬人減少到2018年的1660萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從97.5%下降到1.7%(14)國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告(2019)》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2019年版，第296頁。。2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到消除。農(nóng)村貧困人口全部脫貧，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)任務(wù)作出了關(guān)鍵性貢獻(xiàn)，脫貧地區(qū)整體面貌也發(fā)生了歷史性巨變，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，社會(huì)事業(yè)長足進(jìn)步，行路難、吃水難、用電難、通信難、上學(xué)難、就醫(yī)難等問題得到歷史性解決(15)參見習(xí)近平：《在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話》，《人民日報(bào)》2021年2月26日。。

總體來看，改革開放以來，按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國7.7億農(nóng)村貧困人口全部擺脫貧困；按照世界銀行的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國減貧人口占同期全球減貧人口的70%以上。特別是在全球貧困狀況依然嚴(yán)峻、一些國家貧富分化加劇的背景下，我國提前10年實(shí)現(xiàn)了《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標(biāo)(16)參見習(xí)近平：《在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話》，《人民日報(bào)》2021年2月26日。?？梢哉f，脫貧攻堅(jiān)創(chuàng)造了減貧治理的中國樣本，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。

四、長效機(jī)制：農(nóng)村社會(huì)保障的重構(gòu)和發(fā)展

隨著中國改革開放和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。有學(xué)者提出，中國農(nóng)村正在經(jīng)歷一場深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化變遷，在這場深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型中，現(xiàn)行的以家庭保障為主體的農(nóng)村老年保障體系開始面臨挑戰(zhàn)，建立新的農(nóng)村老年社會(huì)保障制度成為現(xiàn)實(shí)需要(17)曹貴庚：《當(dāng)前我國農(nóng)村老年社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與功能分析》，《社會(huì)學(xué)研究》1991年第2期。。另有學(xué)者認(rèn)為，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求，是深化農(nóng)村體制改革配套的要求，是農(nóng)村居民生活方式變遷和需求層次上升的必然要求(18)李守經(jīng)、邱澤奇：《中國農(nóng)村社會(huì)保障概觀》，《社會(huì)學(xué)研究》1990年第5期。。社會(huì)保障政策的制定與實(shí)施，是解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高國民生活質(zhì)量的重要舉措。在這樣一種制度背景下，關(guān)注農(nóng)村社會(huì)保障問題，具有極其重要的理論意義和實(shí)際價(jià)值。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)主要依靠集體經(jīng)濟(jì)下的“五保制度”(19)農(nóng)村“五保制度”建立于農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，是我國對無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無維持正常生活的勞動(dòng)能力、無保障正常經(jīng)濟(jì)來源的老人、殘疾人和孤兒實(shí)行生活照顧的一種社會(huì)救濟(jì)制度?！拔灞！笔侵副３浴⒈４?、保燒、保教、保葬，后來又增加了保住、保醫(yī)等內(nèi)容。和社會(huì)救濟(jì)制度。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，“五保制度”隨著集體經(jīng)濟(jì)的瓦解也趨于崩潰。雖然《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》的頒布實(shí)施使這項(xiàng)制度走上了法制化的軌道，但是相對于農(nóng)村龐大的貧困人口來說，單一的制度設(shè)計(jì)不足以擔(dān)負(fù)起農(nóng)村社會(huì)最后一道安全防線的重大責(zé)任。市場化改革以來，國家著力構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)保障制度，為了有效解決城市新型貧困問題，1999年國務(wù)院頒布實(shí)施《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障制度應(yīng)運(yùn)而生。在城市低保制度成功運(yùn)行的基礎(chǔ)上，2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障制度正式建立。農(nóng)村低保制度的覆蓋對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村低保制度的覆蓋人數(shù)，2007年為3566.3萬人，到2013年達(dá)到最大值5388.0萬人后，2019年已下降為3455.4萬人(20)中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2019)》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2019年版，第55—57頁。。目前，農(nóng)村低保對象占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤蠹s在6%～8%左右(如表1所示)。實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度在維護(hù)居民的生活權(quán)益、保障其基本生活安全、遏制貧困人口規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大等方面發(fā)揮了重要的兜底作用。

表1 我國農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍(2007—2019年)

除低保為代表的社會(huì)救助制度外，通過整體性的社會(huì)保障制度的建設(shè)和發(fā)展解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題，也是農(nóng)村反貧困長效機(jī)制的重要內(nèi)容。中國是一個(gè)人倫傳統(tǒng)濃厚的文明古國，“養(yǎng)兒防老”等觀念在農(nóng)村社會(huì)深入人心，家庭養(yǎng)老方式在農(nóng)村具有不可替代的地位。然而，隨著計(jì)劃生育政策的推行，老齡人口日趨增多，單純的家庭養(yǎng)老已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展對老年人保障的需求，制度化的養(yǎng)老保障與家庭養(yǎng)老的結(jié)合開始成為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的有效途徑。1991年民政部制定的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》確立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一些基本原則：一是從農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低的實(shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的，實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)起步；二是堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持；三是堅(jiān)持自助為主，互濟(jì)為輔；四是堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合；五是堅(jiān)持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的方向；六是堅(jiān)持由點(diǎn)到面、逐步發(fā)展。到1998年底，全國有2123個(gè)縣、65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)，參加人數(shù)達(dá)到8025萬人，全年收取保險(xiǎn)基金31.4億元，支出5.4億元，累計(jì)積累保險(xiǎn)基金166.2億元(21)陳佳貴：《中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告(1997—2001)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年版，第252頁。。隨后新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得重要進(jìn)展。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由2009年開始試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與2011年開始試點(diǎn)的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并而成，覆蓋對象為不包括學(xué)生在內(nèi)的16周歲以上、不被以上兩項(xiàng)制度覆蓋的城鄉(xiāng)居民，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個(gè)檔次，繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶，符合國家規(guī)定條件的，按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立后，參加人數(shù)逐年增加，已由2009年的7277.33萬人上升至2019年的53266萬人，參保率也由10.17%上升至81.85%(如表2所示)。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金待遇水平不斷提高，從制度上解除了農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

表2 我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍(2010—2019年)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家積極推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度，興建“保健站”，培養(yǎng)了大批“赤腳醫(yī)生”，極大地改善了農(nóng)村社會(huì)的醫(yī)療衛(wèi)生狀況，提高了農(nóng)村居民的健康水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年全國農(nóng)村約有90%的行政村(生產(chǎn)大隊(duì))實(shí)行合作醫(yī)療，成為中國醫(yī)療保障制度的三根支柱之一(22)王延中：《中國的勞動(dòng)與社會(huì)保障問題》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004年版，第314頁。。改革開放以來，農(nóng)村合作醫(yī)療制度面臨解體的危險(xiǎn)，根據(jù)1985年的調(diào)查，全國實(shí)行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%猛降至5%；1989年的統(tǒng)計(jì)表明，繼續(xù)堅(jiān)持合作醫(yī)療的行政村僅占全國的4.8%(23)顧濤、石俊仕、鄭文貴、單杰：《農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度相關(guān)問題分析及政策建議》，《中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》1998年第4期。。在這種情形下，看病難成為廣大農(nóng)村居民的普遍問題，因病致貧也成為農(nóng)村社會(huì)的普遍現(xiàn)象。2003年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》,開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，為保障農(nóng)民身體健康、解除看病風(fēng)險(xiǎn)提供了制度保障。同時(shí)，農(nóng)村大病醫(yī)療保險(xiǎn)、長期護(hù)理保險(xiǎn)等相關(guān)制度在多地試點(diǎn)實(shí)施，取得了積極的政策效果。2016年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立，其由2003年開始試點(diǎn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療與2007年開始試點(diǎn)的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并而成，覆蓋職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)參保人員以外的其他所有城鄉(xiāng)居民，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)助相結(jié)合為主的籌資方式，鼓勵(lì)集體、單位或其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織給予扶持或資助。數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參加人數(shù)已由2007年的4291.1萬人、參保率只有4.5%發(fā)展為2019年的參加人數(shù)102482.7萬人、參保率超過100%(如表3所示)。

表3 我國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍(2007—2019年)

農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)一方面取得了巨大成就，農(nóng)村貧困人口和特殊群體的基本生活得到保障，看病難、看病貴的問題在一定程度上得到緩解，“養(yǎng)兒防老”和家庭保障、土地保障等傳統(tǒng)觀念和保障方式逐步與現(xiàn)代社會(huì)保障制度相銜接，國家和社會(huì)在養(yǎng)老、醫(yī)療、助殘、恤孤、住房、教育等事關(guān)百姓生活方面發(fā)揮的作用越來越重要，另一方面也存在著覆蓋面仍然過窄、保障水平低、城鄉(xiāng)差距大、社保基金來源有限等問題(24)李迎生：《農(nóng)村社會(huì)保障制度改革：現(xiàn)狀與出路》，《中國特色社會(huì)主義研究》2013年第4期。。因此，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，仍然是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。

五、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與政策建議

概言之，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和組織方式，實(shí)現(xiàn)了從集體經(jīng)濟(jì)向市場化改革的過渡，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從根本上改變了農(nóng)村普遍貧窮的面貌。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略徹底改變了農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的落后狀況，走出了一條獨(dú)具中國特色的減貧之路。社會(huì)保障制度建設(shè)逐步縮小了城鄉(xiāng)差距，保證了農(nóng)民的公民權(quán)益，滿足了農(nóng)民基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療及其他方面的需要。

黨的十九屆四中全會(huì)提出，新中國成立70年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡，是中國社會(huì)從貧窮走向富裕、從落后走向先進(jìn)、從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的生動(dòng)體現(xiàn)，也是黨和政府帶領(lǐng)人民創(chuàng)造更加幸福美好生活的生動(dòng)體現(xiàn)。概括起來，中國農(nóng)村減貧的成功經(jīng)驗(yàn)有以下幾個(gè)方面:

第一，改革發(fā)展是消除貧困的根本路徑。中國減貧的成功說明，“發(fā)展才是硬道理”。只有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展了，才能真正擺脫貧窮，最終戰(zhàn)勝貧窮。如果沒有改革開放，沒有市場化改革，沒有好的富民政策，沒有長期經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展，要想實(shí)現(xiàn)民生改善和消除貧困，就是癡人說夢。因此，進(jìn)一步深化改革開放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，是消除貧困的根本路徑。

第二，政策創(chuàng)新是消除貧困的制度保障。在改革發(fā)展進(jìn)程中，黨和政府面對外部環(huán)境的變化，不斷進(jìn)行政策創(chuàng)新，有效化解了貧困人口的生存和生活危機(jī)。脫貧攻堅(jiān)通過精準(zhǔn)施策，徹底改變了貧困地區(qū)的落后面貌。以最低生活保障為代表的社會(huì)保障制度建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，充分發(fā)揮了社會(huì)穩(wěn)定器的作用，構(gòu)建起消除貧困的長效機(jī)制。

第三，國家動(dòng)員和社會(huì)參與是消除貧困的力量源泉。中國農(nóng)村減貧的成功經(jīng)驗(yàn)還說明，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的強(qiáng)大力量源泉。無論是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，還是社會(huì)保障制度的推進(jìn)，一方面離不開自上而下的國家動(dòng)員和公共財(cái)政支持，另一方面也離不開社會(huì)力量的廣泛參與。

第四，公平公正是消除貧困的價(jià)值遵循。公正是社會(huì)的首要價(jià)值，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)是普遍受益而非兩極分化。消除貧困的目的是減少貧富差距，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。無論精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略還是社會(huì)保障制度，都是緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，通過國民收入再分配，踐行公平公正的社會(huì)價(jià)值。

第五，中國特色社會(huì)主義是消除貧困的國家特征。中國特色社會(huì)主義是中國發(fā)展進(jìn)步的根本方向，中國減貧道路的典型特征是堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義，這一國家特征不同于西方或其他的資本主義國家。中國特色社會(huì)主義道路是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化、創(chuàng)造人民美好生活的必由之路。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值體系，是中國減貧不同于西方社會(huì)的本質(zhì)區(qū)別。消除貧困是中國特色社會(huì)主義的必然選擇，因?yàn)樨毟F不是社會(huì)主義，中國的減貧道路是中國特色扶貧開發(fā)之路，是全面建成小康社會(huì)之路，是中華民族偉大復(fù)興之路。

綜上所述，無論是從農(nóng)村土地改革到市場經(jīng)濟(jì)體制建立，還是從農(nóng)村扶貧開發(fā)到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度建設(shè)，都體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，體現(xiàn)出建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義國家的基本價(jià)值遵循。相反，如果僅僅把社會(huì)保障當(dāng)作“剩余”福利，認(rèn)為社會(huì)保障的功能并不是分配社會(huì)的財(cái)富，政府沒有責(zé)任建立一個(gè)均富及公平的社會(huì)(25)黃洪：《“無窮”的期盼——香港貧窮問題探析》，香港：中華書局(香港)有限公司，2013年版，第332頁。，那么，所謂的“社會(huì)安全網(wǎng)”就會(huì)變得不再安全。

需要注意的是，在農(nóng)村絕對貧困和普遍貧困的狀況得到根本緩解之后，如何從國家動(dòng)員走向常態(tài)化的制度建設(shè)，如何發(fā)揮社會(huì)保障的長效機(jī)制，防止脫貧人口再度返貧，并有效滿足農(nóng)村居民日益提升的物質(zhì)文化生活需要，成為未來農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要問題。為此，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系、積極發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等方面下功夫、做文章。

首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。隨著城鎮(zhèn)最低生活保障制度的成功實(shí)施，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度變得日益緊迫起來。近年來，國家逐步建立起多項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系基本搭建起來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度運(yùn)行良好，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保一體化。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)亟需發(fā)展，并逐步形成以居家養(yǎng)老為主體、以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為依托的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系。發(fā)揮居家養(yǎng)老的主體作用，培育以社會(huì)化和市場化為主導(dǎo)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織，提倡互助養(yǎng)老等多元化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式，滿足農(nóng)村老年人的吃飯、照料、看病等基本需求，是未來農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

其次，積極發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因病致貧、因病返貧，早已成為大眾熟知的現(xiàn)象。雖然當(dāng)前城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)制度已經(jīng)建立，面向貧困家庭的醫(yī)療救助制度也發(fā)揮著重要的制度效能，但是農(nóng)村缺少醫(yī)療衛(wèi)生資源、看病難、看病貴的問題仍然較為突出，也是一個(gè)不爭的事實(shí)。為此，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，全面推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)(26)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，《人民日報(bào)》2021年2月22日。。未來農(nóng)村將不斷提升村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和健康管理水平，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)能力，加強(qiáng)婦幼、老年人、殘疾人等重點(diǎn)人群的健康服務(wù)，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度，從根本上解除農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的后顧之憂。

最后，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。解決農(nóng)村貧窮落后問題的長遠(yuǎn)出路在于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為此，國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并成立了國家鄉(xiāng)村振興局，以有效銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興。其一，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和福利機(jī)構(gòu)建設(shè)。從養(yǎng)老保障看，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，都是制度運(yùn)行和服務(wù)遞送的基本要求。從醫(yī)療保障看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村衛(wèi)生室是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度運(yùn)行的先決條件。農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)所需要的設(shè)備設(shè)施,如有線電視、直播衛(wèi)星等，也是開展群眾性文化活動(dòng)必不可少的物質(zhì)保障。此外，農(nóng)村危房改造、普及義務(wù)教育和高中教育甚至職業(yè)教育、村級(jí)道路暢通、安全飲用水、電力保障等，既是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)容，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。其二，提升農(nóng)村基層組織和信息化建設(shè)。無論是村級(jí)行政機(jī)構(gòu)和基層組織，還是互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)以及公共服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，都是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度目標(biāo)下滿足鄉(xiāng)村振興的技術(shù)條件。其三，提供專業(yè)化人才支持和人力資本投資。農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需要專業(yè)化的人員支持，如鄉(xiāng)村醫(yī)生、養(yǎng)老護(hù)理員、計(jì)算機(jī)專業(yè)人才等，因此完備的人才、設(shè)備、設(shè)施建設(shè)，是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村未來發(fā)展的題中應(yīng)有之義。同時(shí)，教育是斬?cái)喔F根、防止貧困代際傳遞的根本出路，要重視農(nóng)村文化教育建設(shè)，加強(qiáng)人力資本投資，從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。