數(shù)字政府治理碎片化問題研究

路清琳 滿雪

在推進(jìn)數(shù)字政府治理的過程中，更多的是關(guān)注如何科學(xué)有效的運(yùn)用數(shù)據(jù)資源，嵌入高新技術(shù)，對(duì)于政府體制內(nèi)如何實(shí)現(xiàn)整體性治理，破解碎片化治理問題投入較少。碎片化治理問題主要來源于層級(jí)分工和競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)的管理理念。當(dāng)前數(shù)字政府治理中的碎片化主要表現(xiàn)在縱向與橫向關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、業(yè)務(wù)與技術(shù)關(guān)系三個(gè)方面。通過對(duì)數(shù)字政府碎片化邏輯原因以及數(shù)字治理中碎片化問題的表現(xiàn)進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，促進(jìn)數(shù)字政府的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在當(dāng)今的時(shí)代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字治理被越來越廣泛的提及，與此相關(guān)，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也成為必然選擇。數(shù)字政府作為一種新型治理模式，是以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等一系列信息技術(shù)為依托，重塑政府管理架構(gòu)，通過大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府事務(wù)的信息化管理，提高行政效率，更好的實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的雙向互動(dòng)。

數(shù)字政府治理是國家治理與政府治理方式變遷的重要走向，其目標(biāo)指向由輔助政府治理變革轉(zhuǎn)為創(chuàng)造共同價(jià)值。數(shù)字政府是以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為工具的，所以必然會(huì)帶有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行無孔不入，橫縱交錯(cuò)的延展性特征，因此帶有這一特征的治理模式必然會(huì)要求政府在業(yè)務(wù)治理過程中的溝通、協(xié)作，幫助政府進(jìn)行整合性治理，解決碎片化問題。

數(shù)字政府治理碎片化的原因

中國從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到現(xiàn)在的信息化社會(huì)，數(shù)據(jù)的作用日益凸顯，成為國家治理現(xiàn)代化的重要推手，推動(dòng)著治理模式的變革，由傳統(tǒng)的代議互動(dòng)、單向控制轉(zhuǎn)化為數(shù)字協(xié)商，多元治理。但數(shù)字政府治理作為一種新型的治理模式，在我國的發(fā)展還不成熟，具體表現(xiàn)為最初概念的提出、中間的建設(shè)管理、最終提供的服務(wù)全都是碎片化的。

碎片化問題的產(chǎn)生根源于兩個(gè)方面：一是傳統(tǒng)官僚體制的縱向等級(jí)和橫向分工機(jī)制，二是公共管理理論的分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)理念。

傳統(tǒng)體制的縱向等級(jí)和橫向分工機(jī)制

傳統(tǒng)的體制是典型的科層制體系，同時(shí)系統(tǒng)內(nèi)部的人員以職能職責(zé)進(jìn)行分工，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，因此層級(jí)明顯、分工明確，組織之間的溝通不足、壁壘分明，從而造成了碎片化問題。碎片化問題導(dǎo)致政府不同機(jī)構(gòu)、部門之間的公共議題協(xié)作出現(xiàn)困難，問題無法有效解決，政策得不到有效的實(shí)施。對(duì)于傳統(tǒng)行政范式的批判性改革由此開始。

公共管理理論的分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)理念

傳統(tǒng)行政范式的批判性改革開始后，"共和主義思潮開始復(fù)興，他們希望在代議制民主框架下推動(dòng)治理民主以解決這次危機(jī)，這股思潮在實(shí)踐上最終達(dá)國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)"。新公共管理的理念所主張的競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)化管理只考慮到組織行政效率的高低，卻忽略了高度分化的社會(huì)的多元化需求和分散、碎片化的系統(tǒng)機(jī)制需要建立統(tǒng)一的共識(shí)、總體的規(guī)劃。而且，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)卻忽略了對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和對(duì)于權(quán)責(zé)的整合，加劇了治理的碎片化。

數(shù)字政府治理碎片化的主要表現(xiàn)

當(dāng)前數(shù)字政府治理中的治理碎片化主要表現(xiàn)在縱向與橫向關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、業(yè)務(wù)與技術(shù)關(guān)系三個(gè)方面。

縱向與橫向關(guān)系層面

行政組織的縱向與橫向關(guān)系簡(jiǎn)言之就是政府內(nèi)部官職等級(jí)與職能分工之間的關(guān)系。當(dāng)前我國的行政組織體制是科層制，即分級(jí)制與分職制相輔相成、縱橫交錯(cuò)。分級(jí)制簡(jiǎn)言之就是按級(jí)別劃分，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部指的是按照科層制的原則，對(duì)官職進(jìn)行自上而下的垂直劃分，下級(jí)官員隸屬于上級(jí)官員，在上級(jí)的指導(dǎo)下完成工作業(yè)務(wù)，所有層級(jí)的工作性質(zhì)都相同。分職制顧名思義就是依據(jù)職能劃分為不同的崗位，在每一次的劃分之中，所有的崗位都屬于同一層級(jí)，僅僅是功能上的差異，不存在高低之分。分級(jí)制和分職制的共同作用，構(gòu)成了完整的政府機(jī)構(gòu)。但是由于層級(jí)明確、職能分明，壁壘叢生，部門之間的溝通協(xié)作能力不足，無法真正實(shí)現(xiàn)縱橫貫通。而對(duì)于數(shù)字政府治理模式的構(gòu)建和完善而言，貫通協(xié)作的體制機(jī)制必不可少。因此必須完善政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)體系，對(duì)部門權(quán)責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)完善信息共享機(jī)制，有效解決跨部門、跨領(lǐng)域的社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)碎片化治理的重新整合。

政府與市場(chǎng)關(guān)系層面

在政府與市場(chǎng)關(guān)系這一層面，需要實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的良性互動(dòng)，代表性的措施是G2B模式的建立。在這一部分，G2B模式的建立為政府與企業(yè)之間的互動(dòng)溝通提供了橋梁和紐帶。但是由于我國數(shù)字化治理還處于初級(jí)階段，政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)共享監(jiān)管等多方面還存在阻礙。與此同時(shí)，私人企業(yè)由于缺少足夠的資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)的支撐，對(duì)于軟件的開發(fā)、設(shè)計(jì)能力較弱，導(dǎo)致軟件的可用性差、漏洞多，無法實(shí)現(xiàn)廣泛應(yīng)用，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力。而私人企業(yè)的技術(shù)水平低使得數(shù)字政府治理在推行過程難以與企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)。

業(yè)務(wù)與技術(shù)關(guān)系層面

對(duì)于政府部門來說，數(shù)字政府的建設(shè)、管理以及應(yīng)用都由它承擔(dān)。因此對(duì)于數(shù)字化治理而言，內(nèi)部的管理部門和信息技術(shù)部門之間的界限不明確。而邊界的不確定極易導(dǎo)致數(shù)字政府治理的發(fā)展方向出現(xiàn)偏差，重技術(shù)輕業(yè)務(wù)。將研究的重點(diǎn)放在對(duì)于信息技術(shù)的嵌入上，一味追求先進(jìn)的技術(shù)水平，忽視對(duì)于信息技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用上，業(yè)務(wù)被技術(shù)牽著走，既干擾了行政機(jī)關(guān)對(duì)政務(wù)業(yè)務(wù)和服務(wù)的改革創(chuàng)新，又不能保障技術(shù)管理與運(yùn)營的質(zhì)量。

相應(yīng)的對(duì)策建議

數(shù)字政府碎片化治理產(chǎn)生的原因及表現(xiàn)在上文已經(jīng)闡釋的十分明確，這一部分的主要內(nèi)容是針對(duì)之前提出的數(shù)字政府治理在縱向與橫向關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、業(yè)務(wù)與技術(shù)關(guān)系三方面碎片化的表現(xiàn)提出相應(yīng)的對(duì)策建議，主要包括：完善總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范機(jī)構(gòu)內(nèi)部整體化協(xié)同運(yùn)行、推動(dòng)政府與市場(chǎng)的高效合作、建立有效及時(shí)的信息傳遞、開放和共享的數(shù)據(jù)體系。

完善總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范機(jī)構(gòu)內(nèi)部整體化協(xié)同運(yùn)行

數(shù)字政府治理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)縱深到底、橫延到邊的全方位的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)過程，涉及政府治理的各方各面，在這一建設(shè)過程中，必須切實(shí)加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的頂層設(shè)計(jì)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度規(guī)定、監(jiān)督保障體系以及流程設(shè)計(jì)等一系列過程進(jìn)行總體規(guī)劃和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。構(gòu)建“四橫四縱”的總體框架，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、大數(shù)據(jù)中心、應(yīng)用支撐、數(shù)字應(yīng)用等四個(gè)體系建設(shè)，加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型重大項(xiàng)目建設(shè)。完善頂層設(shè)計(jì)，為數(shù)字政府治理搭建組織基礎(chǔ)，創(chuàng)新政務(wù)中心治理模式。政務(wù)中心治理模式的實(shí)質(zhì)就是通過構(gòu)建一個(gè)橫向協(xié)調(diào)的平臺(tái)將分散到不同部門的相互聯(lián)系的，可以聯(lián)合辦理的事項(xiàng)進(jìn)行整合，統(tǒng)一、聯(lián)合辦理，為公眾提供“一站式”服務(wù)。在這之中，首要的實(shí)現(xiàn)是明確橫向協(xié)調(diào)的平臺(tái)的層級(jí)地位。其次是對(duì)于平臺(tái)下不同部門機(jī)構(gòu)職能的整合，將原來的分散到各職能部門的權(quán)責(zé)集中到統(tǒng)一的平臺(tái)之下。

全國“一盤棋”“一張網(wǎng)”的數(shù)字政府治理模式構(gòu)建，不僅需要完善統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，還需要規(guī)范協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的整體化協(xié)同運(yùn)行?？茖又频奶厣痪褪菍I(yè)化分工，而機(jī)構(gòu)內(nèi)部專業(yè)化的分工必然會(huì)伴生協(xié)調(diào)問題。數(shù)字政府治理實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)整體性治理，因此必須解決協(xié)調(diào)問題。創(chuàng)新機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的措施主要有兩個(gè)方面：一是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)內(nèi)部溝通機(jī)制，為不同部門利益協(xié)調(diào)提供對(duì)話平臺(tái)，以緩解在解決跨部門、跨領(lǐng)域的社會(huì)問題時(shí)出現(xiàn)的不同部門在治理目標(biāo)和方案措施選擇等方面的矛盾、沖突。二是將整體性治理理念內(nèi)化為政府機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)理念，形成一種特殊的政治文化，使協(xié)調(diào)、整合獲得機(jī)構(gòu)內(nèi)部全體成員的認(rèn)同。

建立有效及時(shí)的信息傳遞、開放和共享的數(shù)據(jù)體系

在數(shù)字政府治理的推進(jìn)過程之中，對(duì)于數(shù)據(jù)的管理是最為重要的部分之一。數(shù)據(jù)資源是數(shù)字政府治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此建立及時(shí)有效的數(shù)據(jù)資源體系十分必要。數(shù)據(jù)體系的構(gòu)建主要包括三個(gè)方面：

一是社會(huì)數(shù)據(jù)資源庫的建立，拓展全體公民獲得數(shù)據(jù)資源的平臺(tái)渠道。在這一部分的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)和企業(yè)內(nèi)部收集的社會(huì)數(shù)據(jù)之間的開放、共享，以智慧城市、電子政務(wù)為體系建設(shè)的支撐，明確數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬，細(xì)化數(shù)據(jù)資源分類，建立數(shù)據(jù)間的流通、交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)數(shù)據(jù)資源的共享共治。

二是針對(duì)政府內(nèi)部不同部門之間的數(shù)據(jù)資源的傳遞、整合。建立政務(wù)數(shù)據(jù)收集、匯總和應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化不同部門間政務(wù)主題數(shù)據(jù)庫的交換、共享、整合，構(gòu)建國家戰(zhàn)略性數(shù)據(jù)資源庫。

三是保障數(shù)據(jù)安全機(jī)制的建立。現(xiàn)今社會(huì)，數(shù)據(jù)資源作為新型的競(jìng)爭(zhēng)軟實(shí)力，其在政府治理中重要作用日益顯露，因此對(duì)于數(shù)據(jù)的保護(hù)至關(guān)重要。網(wǎng)絡(luò)信息安全與否是數(shù)字政府治理能否實(shí)現(xiàn)有序、持續(xù)發(fā)展的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。就戰(zhàn)略角度而言，在數(shù)字政府治理體系規(guī)劃、設(shè)計(jì)之初便應(yīng)該采取科學(xué)、有效的安全防護(hù)措施，認(rèn)真落實(shí)等級(jí)保護(hù)制度和分級(jí)保護(hù)制度。在數(shù)字治理推進(jìn)過程中采用安全可靠的技術(shù)產(chǎn)品，搭建防控一流、安全堅(jiān)固的技術(shù)體系，確保數(shù)字資源的安全可控。

（遼寧大學(xué)）