基于全域土地綜合整治的思考

張皓

（湘潭市湘鄉(xiāng)市自然資源局，湖南 湘潭 411400）

1 全域土地綜合整治概述

全域土地綜合整治是在認(rèn)識(shí)和總結(jié)歷年來土地整治等各類農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的不足和局限性的基礎(chǔ)上的拓展升級(jí)，已通過浙江省試點(diǎn)成功繼而在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣，是中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)中的典型內(nèi)容之一，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺(tái)，是不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑[1]。

2 全域土地綜合整治的意義

2.1 優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

開展全域土地綜合整治工作，可以創(chuàng)新我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，有助于改善我國(guó)農(nóng)民的生活條件，確保糧食安全，充分發(fā)揮地區(qū)綜合土地整治作用。全域土地整治工作可以快速調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率并增加農(nóng)民收入，幫助農(nóng)民消除貧困并提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。通過積極開展全域土地綜合整治工作，可以有效解決農(nóng)用土地生態(tài)環(huán)境惡化、中低產(chǎn)田改造和科學(xué)灌溉配套設(shè)施等問題，促進(jìn)抗災(zāi)能力的提升，確保糧食安全。

2.2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)朝著現(xiàn)代化模式發(fā)展

為了全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，有必要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市化和工業(yè)化，必須重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化模式。對(duì)此，要積極進(jìn)行全域土地整治工作，創(chuàng)新傳統(tǒng)耕作方式，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模更大、布局更簡(jiǎn)化、生態(tài)環(huán)境更多樣化，從而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

3 土地整治等各類農(nóng)村建設(shè)存在的不足

3.1 土地整治等國(guó)土項(xiàng)目改造類型單一，實(shí)施效益不能最大化

目前，國(guó)土項(xiàng)目類型較為單一，同一性質(zhì)或相近性質(zhì)的項(xiàng)目均要分別立項(xiàng)實(shí)施。例如，雖然四個(gè)相鄰圖斑或地塊均是以增加耕地指標(biāo)為主要目的項(xiàng)目：一個(gè)是土地開發(fā)項(xiàng)目，一個(gè)是旱地改造水田項(xiàng)目，一個(gè)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，一個(gè)是“空心房”整治項(xiàng)目，但四個(gè)項(xiàng)目并不能以一個(gè)總項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施，這就有可能造成面積達(dá)不到立項(xiàng)要求的圖斑無(wú)法整治改造，也有可能因?yàn)闆]有立項(xiàng)的圖斑影響到已經(jīng)立項(xiàng)地塊的整體實(shí)施效果。

3.2 各類農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目管理比較分散，實(shí)施目標(biāo)不夠遠(yuǎn)大

農(nóng)、林、水、國(guó)土、交通等各部門都有農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，但由于沒有一個(gè)明確的政策和統(tǒng)籌部門，項(xiàng)目實(shí)施基本上是各司其職，項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)局限在實(shí)施區(qū)域周邊。同時(shí)，還可能兩個(gè)或多個(gè)部門的項(xiàng)目在實(shí)施區(qū)域有重疊甚至完全重復(fù)，尤其是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組為了在項(xiàng)目上抓收入，拿A部門的項(xiàng)目套B部門的項(xiàng)目資金，這種現(xiàn)象普遍存在。

3.3 項(xiàng)目選址不盡合理，實(shí)施目的存在偏差

有的地方?jīng)]有很好地領(lǐng)悟到項(xiàng)目實(shí)施的目的和意義，甚至偏離了項(xiàng)目實(shí)施的初衷，在項(xiàng)目選址上未結(jié)合實(shí)際情況，合理規(guī)劃安排，致使有的村組項(xiàng)目偏多，而有的則項(xiàng)目較少，這種現(xiàn)象也普遍存在。項(xiàng)目選址等應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格程序充分論證，先急后緩科學(xué)謀劃。

3.4 部門之間地類名稱資源數(shù)據(jù)不一致，劃定不實(shí)、重疊矛盾地方較多

近年來，由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的地類命名機(jī)構(gòu)，也沒有一個(gè)統(tǒng)一管理自然資源的職能部門，各個(gè)自然資源管理部門均是各司其職，以各自以前上報(bào)的數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)額為保底數(shù)和考核指標(biāo)，這在一定程度上增加了某些本可以納入整治項(xiàng)目的立項(xiàng)復(fù)雜性。主要表現(xiàn)為劃定不實(shí)或錯(cuò)誤情況較多、林業(yè)部門與國(guó)土部門的林地分類口徑或方法不一致，還有三大紅線、生態(tài)公益林和濕地等范圍線劃定不精準(zhǔn)等，均需糾正統(tǒng)一或優(yōu)化調(diào)整。

3.5 項(xiàng)目投入資金來源有限，社會(huì)資本和銀行資本等方式融入嚴(yán)重不足

土地整治等各類農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，尤其是全域土地綜合整治都需要較多的的資金投入。資金是項(xiàng)目的血液，沒有資金，項(xiàng)目寸步難行；只有資金充足，項(xiàng)目才能順利實(shí)施。梳理各類前期實(shí)施的農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，除了補(bǔ)充耕地開發(fā)項(xiàng)目有少部分社會(huì)資本投資外，其他項(xiàng)目基本上均是政府投資，社會(huì)資本與銀行資本的資金投入嚴(yán)重匱乏。

4 全域土地綜合整治的幾點(diǎn)建議

4.1 廣泛宣傳廣泛參與，高舉生態(tài)文明旗幟，吹響鄉(xiāng)村振興號(hào)角，掀起綜合整治熱潮

全域土地綜合整治涉及山水林田湖草、道路、村莊與人居環(huán)境等方面的綜合整治，是貫徹落實(shí)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的典型內(nèi)容之一。在實(shí)施過程中，需加強(qiáng)生態(tài)與耕地的保護(hù)，需要按照既有的土地總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興綱要統(tǒng)籌實(shí)施，需要大量的資金投入，沒有相關(guān)職能部門的緊密配合，沒有廣大人民群眾的積極參與，將難以順利實(shí)施。

4.2 部門配合數(shù)據(jù)共享，科學(xué)選擇整治區(qū)域，精準(zhǔn)研判整治方向，精心編制整治規(guī)劃

全域土地綜合整治目前還處于探索推廣階段，浙江省雖然取得了試點(diǎn)成功，但各地地形地貌鄉(xiāng)風(fēng)民俗不盡相同，不能完全復(fù)制其整治模式。為使項(xiàng)目效益最大化，各地應(yīng)充分考慮各類不同資源以及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，尊重自然、尊重實(shí)際，因地制宜創(chuàng)建具有不同優(yōu)先級(jí)不同亮點(diǎn)的整治模式。

4.3 保護(hù)發(fā)展綜合統(tǒng)籌，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先保護(hù)，強(qiáng)化耕地特別保護(hù)，全面踐行綠色發(fā)展

任何無(wú)限度地破壞自然資源的行為必將受到大自然嚴(yán)厲懲罰。因此，各地在積極響應(yīng)黨中央國(guó)務(wù)院號(hào)召、奮力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和全域土地整治等項(xiàng)目之際，首先，應(yīng)以農(nóng)業(yè)為根本，優(yōu)先突出發(fā)揮整治區(qū)域內(nèi)林地、草地、濕地、水域、耕地等各個(gè)地類的生態(tài)功能最大值。其次，綜合考慮整治區(qū)域內(nèi)外資源稟賦與當(dāng)?shù)厝宋娘L(fēng)情，搞好一二三產(chǎn)業(yè)的和諧鏈接、綠色發(fā)展和安全生產(chǎn)，切忌過于急求發(fā)展甚至貪求政績(jī)而盲目招商引資、大肆圈地占地、猛行大拆大建，以至亂占耕地、破壞生態(tài)或產(chǎn)生新的污染源[2]。最后，可以依托當(dāng)?shù)厣帧⒉莸?、濕地、水域、耕地等發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)民宿、野外拉練、垂釣休閑、林下種養(yǎng)、科普示范及庭院綠化等田園產(chǎn)業(yè)，對(duì)規(guī)模企業(yè)應(yīng)引導(dǎo)入園并嚴(yán)格準(zhǔn)入制度和加強(qiáng)監(jiān)管制度，盡量不單獨(dú)占用農(nóng)村土地，盡量不削減農(nóng)村土地氣息。

4.4 政府引導(dǎo)多元參與，探索創(chuàng)新土地管理，培育壯大新型農(nóng)民，資本產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

不斷加強(qiáng)資金整合，建立相對(duì)較完善的資金投入機(jī)制。在增加相應(yīng)財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，通過繳納土地使用費(fèi)和耕地復(fù)墾費(fèi)，不斷推動(dòng)新增建設(shè)用地的綜合利用。利用各部門涉及農(nóng)村振興的項(xiàng)目資金和農(nóng)業(yè)資金進(jìn)行相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)，可以采用補(bǔ)充耕地指標(biāo)，將其他指標(biāo)均用于項(xiàng)目建設(shè)，拓寬融資，多渠道引入資金，通過政策引導(dǎo)，利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本共同參與項(xiàng)目建設(shè)。強(qiáng)化村組集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)本集體內(nèi)土地管理職責(zé)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織收放土地的權(quán)能，通過合同條款約束強(qiáng)化包括家庭承包責(zé)任制在內(nèi)的各類土地的耕種責(zé)任，以減少耕地“非農(nóng)化”“非糧化”行為。

5 結(jié)語(yǔ)

全域土地綜合整治工作正處于試點(diǎn)、探索階段，通過相互交流和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼從細(xì)微著手，不斷規(guī)范和完善相應(yīng)項(xiàng)目融資、項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目驗(yàn)收及后期管理保障等配套政策，才能使全域土地綜合整治工作獲得最大效益。同時(shí)，要通過深入開展相應(yīng)試點(diǎn)，探索改革創(chuàng)新，只有這樣才能建立一個(gè)系統(tǒng)、創(chuàng)新、完善的土地綜合整治管理機(jī)制。