國有企業(yè)不完全競爭性的現(xiàn)實表現(xiàn)與政策啟示

鄒俊張芳

（1.安徽工程大學人文學院， 安徽 蕪湖 241000；2.安徽工程大學經(jīng)濟與管理學院，安徽 蕪湖 241000）

改革開放以來國有企業(yè)的改革不斷深入，引入競爭始終是國有企業(yè)改革的重要手段和目標。社會上對國有企業(yè)的市場競爭行為一直存在各種非議，近年來推進混合所有制改革也遇到許多困難和阻力，一個重要的原因就是對國有企業(yè)的市場不完全競爭性缺乏理性的認識。國有企業(yè)的建立、發(fā)展、市場活動及其社會責任的特殊性，使得國有企業(yè)根本難以實現(xiàn)完全競爭。換句話說，不完全競爭是國有企業(yè)的固有屬性。在深化國有企業(yè)改革中，必須充分認識國有企業(yè)不完全競爭性的客觀性與合理性。現(xiàn)從市場和內(nèi)部組織兩個方面剖析國有企業(yè)的不完全競爭性，并探討其給我們帶來的政策啟示。

一、國有企業(yè)不完全競爭性的成因及表現(xiàn)

（一）市場結(jié)構(gòu)方面的不完全競爭性

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的推進，國有企業(yè)改革不斷深入，國有企業(yè)的市場結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生了變化。改革開放前，在計劃經(jīng)濟體制下，國有國營“一統(tǒng)天下”；改革開放后，建設(shè)中國特色市場經(jīng)濟，逐步形成國企、民企、外企“三分天下”，市場活力和市場競爭大大提升，但國有企業(yè)的市場結(jié)構(gòu)的不完全競爭性也逐漸形成。

1.自然壟斷性行業(yè)形成不完全市場結(jié)構(gòu)

從世界各國的有關(guān)情況來看，自然壟斷行業(yè)往往是國有企業(yè)壟斷或者絕對控股，這是一個普遍現(xiàn)象。這些行業(yè)可分為以下3種類型。

（1）資源型行業(yè)。資源型行業(yè)投資巨大，沉淀成本高，具有較強的規(guī)模經(jīng)濟性，市場只能容下一家或幾家企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。典型的帶有自然壟斷性質(zhì)，如石油、天然氣、煤炭行業(yè)。國有企業(yè)在這類資源型行業(yè)里往往占據(jù)絕對主導和壟斷地位。

（2）涉及國家安全的行業(yè)。它們與國家安全息息相關(guān)，不能完全交給市場，典型的如軍工、航天航空、信息通訊行業(yè)。這類行業(yè)中的國有企業(yè)肩負著保護國家安全的使命和責任，在生產(chǎn)投入、技術(shù)研發(fā)以及產(chǎn)品銷售方面都無法完全市場化，國家壟斷是其典型特征。

（3）涉及公共利益的行業(yè)。它們具有典型的外部性和市場失靈問題，市場無法保障供給或供給不足，比如公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，水、電、氣、公交等公用事業(yè)，學校、醫(yī)院、公園、綠化等公共服務(wù)行業(yè)。這些行業(yè)往往與公共利益緊密聯(lián)系，但投資大、風險大而效益低，因此必須依賴國有資本投資運營。涉足這些行業(yè)的國有企業(yè)往往帶有自然壟斷性質(zhì)，這是維護公共利益的需要，也是彌補市場失靈的需要。

2.市場競爭形成不完全競爭市場結(jié)構(gòu)

完全競爭市場是一種理想的狀態(tài)，而競爭卻會促成不完全市場結(jié)構(gòu)。實踐證明，壟斷或壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu)往往是競爭的結(jié)果，我國的國有企業(yè)改革發(fā)展歷史也驗證了這一點。在一些充分競爭的行業(yè)和領(lǐng)域，有些國有企業(yè)被市場淘汰，有些則通過競爭逐步形成對市場的控制，逐步形成不完全競爭市場結(jié)構(gòu)。比如家電行業(yè)，曾經(jīng)經(jīng)歷近10年的激烈市場競爭，海爾、長虹、TCL等國有企業(yè)都是經(jīng)過市場廝殺而留存的佼佼者；還有汽車、建筑、紡織等行業(yè)的一些國有企業(yè)，也是在市場競爭中獲得競爭優(yōu)勢，逐步形成行業(yè)壟斷競爭或寡頭壟斷等不完全競爭市場結(jié)構(gòu)。

3.政府主導改革而形成不完全競爭市場結(jié)構(gòu)

當前國有企業(yè)的不完全競爭市場結(jié)構(gòu)，除了自然壟斷性行業(yè)及市場競爭的因素外，還有部分是由于政府主導國有企業(yè)改革而形成的。在計劃經(jīng)濟時代，國營企業(yè)量多而分散。改革開放初期，各地國有企業(yè)重復投資、重復建設(shè)現(xiàn)象突出。為扭轉(zhuǎn)這種局面，國家逐漸從政府層面推進國有企業(yè)改革，客觀上構(gòu)造了不完全競爭市場結(jié)構(gòu)。其中，主要的影響來自于以下幾個歷史時期的改革舉措。

20世紀90年代末，對國有企業(yè)“抓大放小”。當時國有企業(yè)普遍效率低下，為了搞活國有企業(yè)，政府采取“抓大放下”策略，許多中小型國有企業(yè)通過改制逐步被推向市場。國家把有限的資源投向大型國有企業(yè)，很多大型國有企業(yè)因此獲得政策扶持和大量補貼，從而快速獲取了市場競爭優(yōu)勢。

從2003年開始，國務(wù)院國資委主導國有企業(yè)戰(zhàn)略重組。隨著改革開放的不斷深入，尤其是我國加入世貿(mào)組織后，許多行業(yè)遭受到的國際競爭壓力越來越大。國資委以打造具有“國際競爭力的國有企業(yè)”為目標，大力推進國有企業(yè)戰(zhàn)略重組，尤其是中央企業(yè)的戰(zhàn)略重組。通過戰(zhàn)略重組，一批以中央企業(yè)為代表的國有企業(yè)迅速做大做強。在這個過程中，客觀上促使電信、鋼鐵、汽車、裝備制造等相關(guān)行業(yè)，形成了壟斷或寡頭壟斷的不完全競爭的市場結(jié)構(gòu)。

（二）經(jīng)理人方面的不完全競爭性

國有企業(yè)有其特殊性，其經(jīng)理人的選聘不能像非公企業(yè)那樣可以完全市場化。雖然國務(wù)院國資委等部門正在逐步推行經(jīng)理人市場化選聘改革，但國有企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)決定了其經(jīng)理人市場必然會存在一定的不完全競爭性。

1.經(jīng)理人選聘難以完全市場化

國有企業(yè)不斷發(fā)展，其規(guī)模越來越龐大，委托代理層次也就會越來越多。理論界和實業(yè)界有許多人提出，應(yīng)實行國有企業(yè)經(jīng)理人市場化選聘，希望通過引入競爭來減少代理問題和代理成本。從國有企業(yè)近年的實踐來看，國有企業(yè)的經(jīng)理人選聘難以完全市場化，主要原因在于國有企業(yè)對經(jīng)理人的素質(zhì)要求不同于一般企業(yè)。對國有企業(yè)經(jīng)理人，不僅要求具有較強的經(jīng)營管理能力和開拓創(chuàng)新精神，還要求具有過硬的政治素質(zhì)。這就導致經(jīng)理人選聘的市場化程度會有所降低，并非所有職業(yè)經(jīng)理人都能夠適應(yīng)國有企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境。

2.經(jīng)理人績效評價并非完全市場化

經(jīng)理人尤其是職業(yè)經(jīng)理人，在一個競爭市場中他們會非常關(guān)注自己的聲譽，最重要的就是通過企業(yè)經(jīng)營績效來向市場發(fā)送信號，證明自己的能力與價值。但對于國有企業(yè)來說，這一信號機制往往是失效的。國有企業(yè)經(jīng)理人的績效評價會受多重因素影響，不能完全市場化。

首先，國有企業(yè)政策性負擔與政策性支持并存。國有企業(yè)在經(jīng)營活動中存在國家政策性負擔，比如解決就業(yè)問題和保障員工福利、能源價格服從政府管控、參與國家主導的西部開發(fā)、扶貧攻堅等重大戰(zhàn)略行動等[1]。同時，國有企業(yè)也會受到政策性支持，如政策性補貼、出口退稅、政府定向采購、重大工程或科技研發(fā)支持等。這些因素使得對經(jīng)理人經(jīng)營能力和績效的評價，無法完全市場化。

其次，國有企業(yè)要履行特殊社會責任。在經(jīng)濟目標領(lǐng)域，國有企業(yè)的社會責任包含經(jīng)濟責任和法律責任；在非經(jīng)濟目標領(lǐng)域，包含道德責任和公益責任。另外，我國國有企業(yè)既有其一般功能又有特殊功能，它還承擔了特殊的政治責任，而這一社會責任是跨經(jīng)濟目標和非經(jīng)濟目標兩個價值領(lǐng)域的[2]。特殊社會責任的履行，勢必影響對經(jīng)理人績效的評價。

最后，不完全競爭市場結(jié)構(gòu)會影響對國有企業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營績效評價的客觀性。國有企業(yè)不完全競爭市場結(jié)構(gòu)普遍存在，無論是中央企業(yè)，還是地方國有企業(yè)，在其所屬行業(yè)中往往處于競爭優(yōu)勢地位。因此，對這些國有企業(yè)經(jīng)理人的績效難以完全按市場化標準來評價。

3.經(jīng)理人退出機制并非完全市場化

一個競爭性的經(jīng)理人市場，應(yīng)該是進入和退出都是自由而無障礙的?，F(xiàn)實中，職業(yè)經(jīng)理人不僅進入國有企業(yè)有壁壘，而且在退出上也存在壁壘，并非完全市場化。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）沉淀成本高導致國有企業(yè)經(jīng)理人退出困難。經(jīng)理人在經(jīng)營活動中對國有企業(yè)特殊的管理技能、人際關(guān)系等等都會有投入，包括時間、知識、客戶關(guān)系維護等，它們都會演變?yōu)槌恋沓杀?。國有企業(yè)經(jīng)理人任職時間越長，沉淀成本越高，其退出就越困難。

（2）資產(chǎn)專用性導致國有企業(yè)經(jīng)理人“難言”退出。對于國有企業(yè)經(jīng)理人來說，人力資產(chǎn)專用性是非常突出的。國有企業(yè)經(jīng)理人要想經(jīng)營管理好企業(yè)，不僅要像在一般非公企業(yè)那樣處理好與市場的關(guān)系，還要投入大量精力與政府相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)，這中間會存在大量人力資本專用性投資，在一些壟斷和寡頭壟斷的行業(yè)企業(yè)更是如此。經(jīng)理人的這些人力資本專用性投資，在其退出國有企業(yè)之后就會“無用武之地”。因此，理性的經(jīng)理人自然“難言”退出。

（3）組織性質(zhì)導致國有企業(yè)經(jīng)理人退出并非易事。國有企業(yè)的國家所有權(quán)性質(zhì)決定著國有企業(yè)經(jīng)理人的招聘選拔和使用制度，不可能完全按照私人企業(yè)的市場化方式操作。同時，國有企業(yè)的組織性質(zhì)決定了經(jīng)理人的退出必須按照一定的組織紀律和組織程序辦理，并非是依據(jù)簡單的一紙契約就可以完全決定。特殊行業(yè)或特殊崗位的經(jīng)理人或者具有行政級別的經(jīng)理人，若其退出，需要處理的問題就更為復雜。

（三）資本市場方面的不完全競爭性

在市場經(jīng)濟中尤其是在開放經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)的發(fā)展離不開資本的推動。競爭性的資本市場，不僅可以為企業(yè)發(fā)展提供資金和財力支持，也是企業(yè)競爭力和發(fā)展?jié)摿Φ摹扒缬瓯怼?。但是，由于國有企業(yè)與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，國有企業(yè)的資本市場的不完全競爭性也是不容忽視的。

1.投融資機制具有不完全競爭性

國有企業(yè)作為國家發(fā)展社會經(jīng)濟和維護經(jīng)濟穩(wěn)定的政策工具，其投融資機制具有天然的不完全競爭性。首先，國有企業(yè)的投資并非完全市場化選擇。由于政策性負擔和履行特殊社會責任，國有企業(yè)往往在投資選擇上不能完全依據(jù)市場規(guī)則；同時，政府往往會要求國有企業(yè)圍繞主業(yè)開展投資，不能隨意投資進入其他行業(yè)領(lǐng)域，擾亂資本市場。其次，國有企業(yè)融資機制與政府聯(lián)系緊密。一般企業(yè)在進行市場化融資時，通常是通過資本市場進行股權(quán)融資或債券融資；而國有企業(yè)的融資機制卻比較復雜，除了股權(quán)融資和債券融資外，國有企業(yè)還有獲取政府直接注資、政府債券融資、政府產(chǎn)業(yè)基金投資等多種與政府緊密聯(lián)系的融資方式，而這些方式往往并非市場化操作，具有不完全競爭性。

2.資本市場具有不完全競爭性

資本市場偏好國有企業(yè)，導致“小企業(yè)融資難、國有企業(yè)融資簡單”和“大而不倒”的現(xiàn)象。資本市場的不完全競爭性是理性選擇的結(jié)果。隨著混合所有制改革的推進，從中央到地方都在逐步加快國有資本投資運營公司的組建。國有資本投資運營公司的核心宗旨是保證國有資本的保值增值，因此在選擇投資對象和標的時必須考慮盡量降低投資風險，選擇國有企業(yè)相對風險更?。煌瑫r，國有資本投資公司與國有企業(yè)之間有政府的“穿針引線”，也更容易達成合作關(guān)系。市場金融部門如銀行、證券公司、保險公司、信托投資公司和基金管理公司等，在考慮資本投放對象時主要是看投資回報率和投資風險。按照資本市場的邏輯，風險高則回報率就應(yīng)該高，風險低則回報率就低，但考慮到宏觀經(jīng)濟周期的問題，市場金融部門會考慮投資回報的穩(wěn)定性，追求風險可控。國有企業(yè)具有政府信用背書，市場金融部門無疑會更偏好國有企業(yè)。中小企業(yè)貸款難融資難問題一直難以徹底解決，從根本上來說，資本市場的不完全競爭性是一個重要因素。

（四）企業(yè)內(nèi)部組織方面的不完全競爭性

國有企業(yè)內(nèi)部組織從結(jié)構(gòu)、規(guī)則、人員等治理要素來看，不是完全市場化的運作，也具有明顯的不完全競爭性。

1.法人治理結(jié)構(gòu)的不完全競爭性

現(xiàn)代企業(yè)制度下公司治理主要依托于法人治理結(jié)構(gòu)，其中股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層是法人治理結(jié)構(gòu)的核心組織架構(gòu)。建立現(xiàn)代企業(yè)制度一直是我國國有企業(yè)改革的主要內(nèi)容之一，現(xiàn)階段國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營機制還存在許多不足，但我們也不能完全按西方企業(yè)理論來建設(shè)[3]。我國國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特性，決定了其法人治理結(jié)構(gòu)具有不完全競爭性。

（1）董事會及監(jiān)事會的不完全競爭性。國有企業(yè)的終極產(chǎn)權(quán)歸屬于國家。國有企業(yè)通過股權(quán)多元化和混合所有制改革，有意降低國有股的比例而優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但國企法人治理結(jié)構(gòu)的不完全競爭性依舊是客觀存在的。

國有企業(yè)董事會建設(shè)難以完全市場化。深化國有企業(yè)改革，要求國有企業(yè)大力推行和完善董事會制度。從近年來董事會建設(shè)和實際運行的效果來看，并不盡如人意，主要原因之一就是國企董事會建設(shè)難以市場化。比如董事長的人選，并非是股東和董事會能完全決定的；董事會成員的人數(shù)、結(jié)構(gòu)、決策權(quán)分配以及外部董事、獨立董事的選聘等也非董事會依市場規(guī)則來決定的。

國有企業(yè)監(jiān)事會具有不完全競爭性。法人治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)事會應(yīng)遵從和維護股東的利益，監(jiān)督企業(yè)的運營和董事會的決策執(zhí)行，理應(yīng)是競爭性的市場規(guī)則優(yōu)先，但在國有企業(yè)監(jiān)事會運行中，從監(jiān)事會的成員構(gòu)成到職能發(fā)揮往往都表現(xiàn)出不完全競爭性。比如：國資委為了履行出資人義務(wù)，會向監(jiān)事會派員；監(jiān)事會在盡職履責時，當需要就股東利益和國家利益進行選擇時，往往會偏向于選擇國家利益。

國有企業(yè)經(jīng)理層的選拔聘用也非市場化。如前文所述，國有企業(yè)的經(jīng)理人市場本身就具有不完全競爭性，國有企業(yè)經(jīng)理層的選拔聘用往往又受體制機制的影響，有些還具有官員身份，選聘過程中非市場化的色彩較濃厚。

（2）企業(yè)黨組織的不完全競爭性。黨的十八屆三中全會以來，中央企業(yè)和地方國有企業(yè)大力加強黨的領(lǐng)導，把黨組織融入國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，把黨的領(lǐng)導貫徹到國有企業(yè)治理的各個環(huán)節(jié)。把黨的領(lǐng)導與國有企業(yè)治理有機結(jié)合，這是建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要內(nèi)容，但國有企業(yè)黨組織的不完全競爭性也是顯而易見的。主要表現(xiàn)在：第一，黨組織體系自上而下。企業(yè)黨組織的建設(shè)是自上而下按照黨章規(guī)定有序規(guī)范地建立，黨組織的架構(gòu)和負責人選是依據(jù)黨章規(guī)定程序來產(chǎn)生，這些都是非市場化的。第二，黨組織參與公司治理依據(jù)組織指令和公司章程。國有企業(yè)黨組織參與公司治理的權(quán)威來源于2個方面：一是組織指令，二是公司章程。國家所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，決定了黨和國家有權(quán)力通過指令賦予黨組織參與國有企業(yè)治理活動的權(quán)威；同時，國有企業(yè)的公司章程賦予了黨組織參與公司治理的法定地位?，F(xiàn)代企業(yè)的公司章程就是公司內(nèi)部治理的“憲法”。通過修改完善國有企業(yè)公司章程，可以有效保障黨組織參與公司治理的合法性和權(quán)威性[4]。

2.企業(yè)高管隊伍的不完全競爭性

從企業(yè)組織發(fā)展角度來說，高管隊伍保證一定的流動性和競爭性，有利于激發(fā)高管的企業(yè)家精神，從而提高公司績效。但我國的國有企業(yè)高管卻具有明顯的不完全競爭性，主要體現(xiàn)在以下2個方面。

（1）高管薪酬的非完全市場化。對國有企業(yè)來說，高級管理人才也是稀缺資源。如何確定高管適當?shù)男匠?，保障代理人與委托人的利益一致，這是各種所有制企業(yè)面臨的共同難題。市場化手段是一般企業(yè)普遍采取的措施，如實行績效薪酬、股權(quán)激勵、分紅等。近年來，國有企業(yè)在深化改革中也在高管薪酬方面實行了管理層持股、股權(quán)激勵等試點。國有企業(yè)高管薪酬的非完全市場化，主要原因在于：第一，高管任用的非市場化“組織任命”。對國有企業(yè)高管已進行了一些市場化選聘的試點，但選聘的比例比較小，職位也比較少，董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等重要職位依然是由主管部門提名并按組織程序任命。要給這些組織任命的高管“定價”，不可能完全市場化。第二，界定高管付出與企業(yè)績效的關(guān)系存在困難。高管薪酬應(yīng)當與企業(yè)績效掛鉤，但對于不完全競爭市場結(jié)構(gòu)下的國有企業(yè)來說，判斷高管的才能和付出與企業(yè)績效的關(guān)系就比較困難了，不同行業(yè)的情況也存在很大的差異。第三，政府干預導致國企高管限薪。作為政府任命的企業(yè)高管，在一些特殊時期，為了企業(yè)發(fā)展要帶頭限薪[5]。比如在國際金融危機之后，國有企業(yè)面臨效益降低，中央制定了《中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革方案》，一些央企高管的薪酬就降低了。

（2）高管培養(yǎng)和成長機制非市場化。國有企業(yè)的高管薪酬難以完全市場化，高管隊伍的培養(yǎng)和成長機制也是非市場化的。這主要是因為：第一，國有企業(yè)高管的培養(yǎng)往往是組織有意識的主動行為。因國有企業(yè)的特殊性質(zhì)所決定，尤其是在航空航天、軍工、石油、冶金等特殊行業(yè)，對企業(yè)高管不能也無法僅僅依靠市場進行選聘，必須有組織、有意識地培養(yǎng)高管隊伍。國有企業(yè)無法像其他企業(yè)那樣，通過競爭性的經(jīng)理人市場選擇自己中意的高管。第二，國有企業(yè)高管的成長往往也是在國有企業(yè)與政府部門之間互動。國有企業(yè)高管的成長路徑有別于非公企業(yè)，很多非公企業(yè)的高管都經(jīng)歷過同行業(yè)或不同行業(yè)的不同企業(yè)的歷練而逐步成長，通過市場競爭使得自身價值不斷提升；而國有企業(yè)高管大多是在同行業(yè)或系統(tǒng)內(nèi)部不同崗位逐步鍛煉成長，有些高管是在國企與政府部門間互動，這樣的成長經(jīng)歷客觀上帶有濃厚的非市場化和不完全競爭色彩。

3.企業(yè)組織管理的不完全競爭性

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的組織管理應(yīng)該以應(yīng)對市場競爭為宗旨，企業(yè)組織管理中的組織形式、架構(gòu)、方式、手段及制度等也會因競爭而不斷變動和調(diào)適。但是，國有企業(yè)的組織管理卻對市場競爭不敏感，或者說國有企業(yè)組織管理具有一定的不完全競爭性。

（1）組織管理的層級制因素。隨著國有企業(yè)的規(guī)模不斷壯大，通過指令管理的層級制有利于節(jié)約內(nèi)部交易成本，而隨著國有企業(yè)委托代理鏈條不斷延長，企業(yè)層級也會逐漸增多并且越來越復雜。同時，國有企業(yè)的組織管理會變得越來越依賴于層級制，即使外部競爭不斷變化。主要原因在于：第一，不完全競爭的市場結(jié)構(gòu)對國有企業(yè)層級制具有保護作用。在完全競爭的市場環(huán)境下，競爭會滲透到企業(yè)經(jīng)營管理活動的方方面面，各生產(chǎn)要素的競爭會倒逼組織管理為應(yīng)對競爭而進行變革。然而在不完全競爭的市場結(jié)構(gòu)下，國有企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢地位會變得穩(wěn)固，使層級制的內(nèi)部交易成本上升，但只要邊際經(jīng)濟利潤能夠高于邊際交易成本，國有企業(yè)組織管理的變革動力就會較弱，反而會偏向維持層級制組織管理。第二，各層級中組織機構(gòu)的利益導致變革困難。隨著層級的不斷延展，各層級中的組織機構(gòu)也會需要投入各種組織成本，組織管理的變革會使其中一部分成為組織沉淀成本。因此，層級中的組織機構(gòu)會謀求職務(wù)、權(quán)力、下屬、聲望等利益的延續(xù)，甚至會出現(xiàn)“機構(gòu)聯(lián)盟”以共同抵制或延緩組織變革，導致國有企業(yè)組織管理變革困難。

（2）重大人事和決策中的政府監(jiān)管因素。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)決定了國有企業(yè)的組織管理不僅要應(yīng)對外部市場競爭，而且還要處理好與政府的關(guān)系，尤其是要接受作為委托人的政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理，這就導致國有企業(yè)的組織管理帶有明顯的不完全競爭性。主要表現(xiàn)在：第一，政府對國有企業(yè)組織人事的監(jiān)督管理。雖然國有企業(yè)也是市場主體，但在組織人事上尤其是在高級管理人才和技術(shù)人才的管理上，政府部門的監(jiān)督管理必不可少。國有企業(yè)的一些高管是組織人事部門推薦或直接任命的，而非董事會決定的。一些高管和技術(shù)人才要退出國有企業(yè)，也要接受組織人事部門的監(jiān)管，而并非是市場化的“進退自如”。第二，政府對國有企業(yè)重大決策的監(jiān)管。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的決策權(quán)是組織管理的核心，但國有企業(yè)的重大決策權(quán)是不完全的。比如重大項目的投融資需要上報國資委、發(fā)改委等部門審批，國有資產(chǎn)的處置也需要相關(guān)部門審批，企業(yè)進行跨國經(jīng)營活動要接受政府監(jiān)管[6]，等等。這些政府監(jiān)管在一定程度上約束了國有企業(yè)的組織管理活動的范圍和權(quán)限，導致其具有不完全競爭性。

二、國有企業(yè)不完全競爭性的政策啟示

綜上所述，在理論上國有企業(yè)具有不完全競爭性的經(jīng)濟制度根源，在市場和內(nèi)部組織的現(xiàn)實表現(xiàn)上國有企業(yè)的不完全競爭性是長期客觀存在的。在深化國有企業(yè)改革中，要把不完全競爭性納入政府政策的考量之中，從而更有效地發(fā)揮政府的作用。

（一）客觀看待不完全競爭性，分類構(gòu)建國有企業(yè)混合所有制改革的戰(zhàn)略目標

國有企業(yè)的不完全競爭性既是“與生俱來”，也是“有心栽培”，即使有時只是“權(quán)宜之計”，也都或多或少地鞏固和加強了其不完全競爭性。在國有企業(yè)混合所有制改革中，不能忽視不完全競爭性對改革路徑、手段以及目標的影響，應(yīng)當客觀看待不完全競爭性問題，有效地推進各項國有企業(yè)改革政策的制定和執(zhí)行。從宏觀角度來看，當前我們亟需重新分類構(gòu)建國有企業(yè)混合所有制改革的戰(zhàn)略目標。其中，要注意以下2個問題。

（1）混合所有制改革不是國有企業(yè)改革的唯一路徑和手段，也非終極目標[7]?；旌纤兄聘母锸钱斍皣衅髽I(yè)改革的重頭戲和突破點，但是通過分析國企的不完全競爭性，我們要認識到混合所有制改革不可能解決國有企業(yè)面臨的所有問題，指望“一混就靈”是不現(xiàn)實的?；旌纤兄聘母镆膊皇菄衅髽I(yè)改革的唯一路徑和手段，更不是終極目標。混合所有制改革不可能解決國有企業(yè)的不完全競爭性。因此對于混合所有制改革是否成功的判斷，不能以所謂是否“充分競爭”“股權(quán)分散”甚至“民營化”為標準，而應(yīng)以是否有利于生產(chǎn)力提高、效率提升和社會福利增進為目標。

（2）分類施策是過程，不同類別國有企業(yè)的混合所有制改革戰(zhàn)略目標應(yīng)明確。當前，理論界和實業(yè)界對國有企業(yè)混合所有制改革的分類施策比較認同，堅持“宜混則混、宜參則參”的原則對商業(yè)類和公益類國有企業(yè)進行分類混改，但對于不同類別國有企業(yè)混合所有制改革的目標卻較少顧及。國有企業(yè)不完全競爭性的客觀存在，要求我們要把分類施策看作改革的過程而不是最終目標，應(yīng)該盡快對不同類別的國有企業(yè)混改的戰(zhàn)略目標進行明確。比如對于公益類國有企業(yè)尤其是自然壟斷和公用事業(yè)領(lǐng)域，混合所有制改革目標應(yīng)該是“保持控制力、提升帶動力和提高社會福利”，由此圍繞產(chǎn)業(yè)鏈競爭性環(huán)節(jié)來推動混改。對商業(yè)類國有企業(yè)則應(yīng)該尊重不完全競爭性的客觀存在，不能寄希望于混合所有制改革徹底消滅其不完全競爭性，最終要以“提高效率和市場競爭力”為目標。只要混改有利于提升效率，就應(yīng)該堅持國有控股；反之，國有股權(quán)應(yīng)該逐步退出或者只作為財務(wù)投資人，以確保國有資本保值增值[8]。

（二）理性區(qū)別不完全競爭性與壟斷行為，秉持“競爭中性”原則進行市場監(jiān)管

不完全競爭性是國有企業(yè)的天然屬性，我們需要把對其不完全競爭性的認識與國有企業(yè)改革和監(jiān)管相統(tǒng)一。不能把國有企業(yè)與一般企業(yè)等而視之，那樣反而不利于構(gòu)建公平競爭高效的社會主義市場經(jīng)濟體制。我們認為，在政策實踐中應(yīng)該重點關(guān)注2個問題。

（1）理性區(qū)別國有企業(yè)的不完全競爭性與壟斷行為。當前在學術(shù)界和社會中常常談及國有企業(yè)就與壟斷掛鉤，其實質(zhì)反映的是把國有企業(yè)不完全競爭性等同于壟斷。政府在市場監(jiān)管中往往也受困于不完全競爭性帶來的“壟斷行為猜想”。比如從市場結(jié)構(gòu)上看，鋼鐵、化工、電信等行業(yè)的國有企業(yè)確實存在寡頭壟斷或自然壟斷，但國有企業(yè)市場結(jié)構(gòu)的不完全競爭性并不一定會帶來現(xiàn)實的壟斷行為。市場監(jiān)管部門應(yīng)該理性區(qū)別國有企業(yè)的不完全競爭性與壟斷行為，堅決打擊和懲處國有企業(yè)利用不完全競爭性實施壟斷行為，如串謀、限制產(chǎn)量、壟斷定價以及欺詐消費者等行為；不應(yīng)該把規(guī)制不完全競爭性作為監(jiān)管國有企業(yè)的重點，那樣做不僅“徒勞無功”，而且會導致市場混亂和資源配置扭曲。

（2）秉持“競爭中性”原則進行市場監(jiān)管。國有企業(yè)不完全競爭性的形成和發(fā)展本身與政府部門在組織管理、改革推進以及資源配置上就存在固有的聯(lián)系，非公企業(yè)因此在市場活動中往往面臨顯性或隱性的不公平競爭環(huán)境。政府在市場監(jiān)管中應(yīng)秉持“競爭中性”原則，既維護不同市場主體的公平競爭，也防范國有企業(yè)因不完全競爭性帶來的固有競爭優(yōu)勢而破壞或規(guī)避公平競爭規(guī)則。比如在資本市場、自然資源市場等領(lǐng)域，應(yīng)該以“競爭中性”原則放松管制，鼓勵非公企業(yè)公平競爭。另外，政府還應(yīng)加強監(jiān)管國有企業(yè)利用不完全競爭性構(gòu)建市場壁壘，或者國有企業(yè)之間內(nèi)部交易等破壞市場競爭的行為，通過制度創(chuàng)新劃清國有企業(yè)與政府的邊界，完善企業(yè)相關(guān)法律制度，依法依規(guī)監(jiān)管各類企業(yè)市場行為，把“競爭中性”原則真正落實到具體的市場監(jiān)管行為中，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境和制度環(huán)境[9]。

（三）利用不完全競爭性，引導國有企業(yè)圍繞國民經(jīng)濟調(diào)整改革與發(fā)展目標

國有企業(yè)的不完全競爭性是其內(nèi)生屬性，國有企業(yè)從誕生之日起就肩負著根本有別于一般企業(yè)的歷史使命。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，我們應(yīng)該正視和有效利用國有企業(yè)不完全競爭性，尤其是在當前貿(mào)易保護主義逆全球化的復雜國際環(huán)境以及新冠肺炎疫情對國民經(jīng)濟的沖擊下，發(fā)揮國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中不可替代的獨特作用。主要關(guān)注以下2點。

（1）利用不完全競爭性，精準推進和實現(xiàn)國有企業(yè)市場化改革目標。國有企業(yè)不完全競爭性突出表現(xiàn)在市場結(jié)構(gòu)、內(nèi)部組織以及組織管理等方面，政府監(jiān)管部門可以根據(jù)這種不完全競爭性，找準深化改革的著力點和關(guān)鍵點，避免盲目追求“大而全”的改革目標，精準推進和實現(xiàn)國有企業(yè)市場化改革目標。比如根據(jù)部分行業(yè)的不完全競爭市場結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)改革目標不一定是改變市場結(jié)構(gòu)，而可以是改革政府管制與行政壟斷，降低進入壁壘，通過引入競爭規(guī)制國有企業(yè)壟斷行為的發(fā)生。在經(jīng)理人市場，積極推進國有企業(yè)經(jīng)理人分類管理，對職業(yè)經(jīng)理人按契約管理，市場化薪酬。對履行國有資產(chǎn)管理職責的經(jīng)理人，按經(jīng)營績效進行聘任和管理。完善政策設(shè)計，積極有效推進國有企業(yè)經(jīng)理人市場化改革。

（2）利用不完全競爭性，引導國有企業(yè)圍繞國民經(jīng)濟適時調(diào)整發(fā)展目標。在國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控和國民經(jīng)濟發(fā)展中，國有企業(yè)扮演著政府政策工具的角色，是政府實現(xiàn)經(jīng)濟目標的重要抓手和實踐路徑[10]。合理利用國有企業(yè)不完全競爭性，對于促進國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。一方面，國有企業(yè)的改革、發(fā)展要服務(wù)、服從于國民經(jīng)濟發(fā)展大局。歷史上我國的國有企業(yè)經(jīng)歷了從放權(quán)讓利、承包制改革、股份制試點到建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革歷程，在改革過程中也經(jīng)歷了一些波折和質(zhì)疑，其中反映了對國有企業(yè)不完全競爭性認識的不深刻，常常把它與一般企業(yè)等而視之，導致所謂“國進民退”“國退民進”的爭議不絕于耳。理性認識到國有企業(yè)的不完全競爭性，就應(yīng)該堅持國有企業(yè)改革、發(fā)展要服務(wù)和服從于國民經(jīng)濟發(fā)展大局，秉持“著眼全局、該進則進、應(yīng)退則退”的原則推進國有企業(yè)混合所有制改革，把國民經(jīng)濟健康發(fā)展作為國有企業(yè)改革的出發(fā)點和觀測點。另一方面，引導國有企業(yè)圍繞國民經(jīng)濟適時調(diào)整發(fā)展目標。市場瞬息萬變，而國有企業(yè)不完全競爭性卻是常存的。因此，要大力發(fā)揮國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟“壓艙石”“穩(wěn)定器”的作用，尤其在國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整以及宏觀經(jīng)濟波動時期，要引導國有企業(yè)圍繞國民經(jīng)濟適時調(diào)整發(fā)展目標。比如2020年新冠肺炎疫情對國民經(jīng)濟產(chǎn)生劇烈沖擊，國有企業(yè)在國家“新基建”戰(zhàn)略中應(yīng)該主動積極參與，充當“新基建”主力軍和先鋒隊的角色；國有企業(yè)還應(yīng)率先踐行綠色高質(zhì)量發(fā)展理念，推進產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，帶動國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

（四）發(fā)揮國有企業(yè)不完全競爭性的獨特作用，完善社會福利政策體系

無論是馬克思主義的公有制理論，還是凱恩斯國家干預理論以及政策工具理論，在實踐中都表現(xiàn)為政府通過構(gòu)建國有企業(yè)的不完全競爭性來貫徹和落實國家對宏觀經(jīng)濟或國民經(jīng)濟的管理職能，而其中重要的一個方面就是發(fā)揮國有企業(yè)對完善社會福利政策體系的支持作用。其政策含義主要表現(xiàn)在以下2個方面。

（1）利用國有企業(yè)不完全競爭性，把市場調(diào)節(jié)與政府治理有機結(jié)合，提高社會福利政策的有效性。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，提高社會福利不能僅僅靠政府，而要引導社會多元參與，要把市場機制引入到社會福利資源的配置中去。國有企業(yè)在市場結(jié)構(gòu)、資本、組織管理中的不完全競爭性，可以成為政府與市場之間的“橋梁”，把市場化手段與行政性手段相結(jié)合，優(yōu)化資源配置，提高社會福利政策的有效性。比如在精準扶貧過程中，國有企業(yè)響應(yīng)號召，在貧困地區(qū)積極投資設(shè)廠，帶動就業(yè)，提高當?shù)鼐用袷杖耄辉诠伯a(chǎn)品供給方面，國有企業(yè)通過價格機制調(diào)節(jié)供需，引導居民對公共產(chǎn)品的合理消費，從而可以促進社會福利政策資源的帕累托改進。

（2）發(fā)揮國有企業(yè)不完全競爭性，積極履行企業(yè)社會責任，為國家完善社會福利政策體系提供物質(zhì)保障。從馬克思主義的公有制理論角度看，國有企業(yè)是社會主義建設(shè)的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，以國有企業(yè)為代表的公有制經(jīng)濟是社會化大生產(chǎn)的依靠和保障，也是實現(xiàn)共同富裕和社會公平分配的重要基礎(chǔ)。因此，在新時代中國特色社會主義建設(shè)中，我們要發(fā)揮國有企業(yè)不完全競爭性的獨特作用，要求國有企業(yè)積極履行社會責任。在涉及國民福祉的公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、醫(yī)療衛(wèi)生、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、國家安全等領(lǐng)域，加大投資，引領(lǐng)發(fā)展，既可以提高國有企業(yè)對國民經(jīng)濟的控制力和影響力，也有利于提高國有企業(yè)利潤上繳來支持社會福利政策實施，實現(xiàn)“取之于民、用之于民”。比如在抗擊新冠肺炎疫情過程中，暴露出我國公共衛(wèi)生資源不均衡、醫(yī)療物資短缺、國有醫(yī)藥企業(yè)在基礎(chǔ)研發(fā)上投入不足等問題，這些都啟示我們：在復工復產(chǎn)后國有企業(yè)應(yīng)該積極履行社會責任，加大投資關(guān)系國計民生的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，切實為國家完善社會福利政策體系提供物質(zhì)保障。