食品藥品安全檢察公益訴訟中懲罰性賠償規(guī)則完善研究

徐 卉， 李文慧

在公益訴訟制度寫入我國法律規(guī)范之初，僅分為環(huán)境民事公益訴訟和消費民事公益訴訟兩大類型，涉食品藥品安全訴訟隱含在消費民事公益訴訟的范疇之下，并沒有引起足夠的關(guān)注(1)2012年修訂的《民事訴訟法》第55條(公益訴訟)規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。。在實踐中，食品藥品安全領(lǐng)域的違法行為多交由行政執(zhí)法和刑事司法聯(lián)合懲處，受害者也僅通過私益訴訟使自身合法權(quán)益受到的不法侵害得到賠償，并不能使社會公眾的權(quán)益得到相應(yīng)維護(hù)。檢察機關(guān)提起公益訴訟的試點期間(2015年7月—2017年6月)，食品藥品安全領(lǐng)域與其他消費領(lǐng)域也并沒有明確區(qū)分，導(dǎo)致食品藥品安全領(lǐng)域檢察公益訴訟案件較少進(jìn)入司法程序。食品藥品安全領(lǐng)域違法行為的特殊之處在于對人體造成的傷害往往具有隱蔽性和不可逆性。2017年7月，我國通過法律修訂在民事公益訴訟制度和行政公益訴訟制度中同時將涉食品藥品安全領(lǐng)域案件作為與生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域并列的一大公益訴訟類別，體現(xiàn)了對食品藥品安全的高度重視(2)修訂后的《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。。2017年12月，最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)在《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》(以下簡稱《食藥公益訴訟通知》)中首次提出檢察機關(guān)應(yīng)探索訴請懲罰性賠償。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱《食品安全工作意見》)，指出要探索建立食品安全公益訴訟懲罰性賠償制度。懲罰性賠償制度的確立將會大幅提高違法者的違法成本，同時促成相關(guān)訴訟程序的完善，使我國食品藥品安全公益訴訟上升到新的高度。

在食品藥品安全檢察公益訴訟中提出懲罰性賠償是一項全新的探索，目前展開的研究比較少。本文的研究主要建立在相關(guān)實踐的基礎(chǔ)上。在食品藥品安全檢察公益訴訟被明確提出并實施的三年多時間里，司法實踐中產(chǎn)生了很多案件和系列判決。為此，筆者通過在中國裁判文書網(wǎng)中檢索有關(guān)食品藥品安全領(lǐng)域涉及懲罰性賠償?shù)臋z察民事公益訴訟裁判、刑事附帶民事公益訴訟裁判，從裁判文書入手，關(guān)注司法實踐中存在的問題，分析懲罰性賠償規(guī)則在食品藥品安全檢察公益訴訟中的適用，探討如何進(jìn)一步完善我國食品藥品安全領(lǐng)域檢察公益訴訟的制度實施。

一、 懲罰性賠償在食品藥品安全檢察公益訴訟實踐中的適用樣態(tài)

最早在檢察機關(guān)提起的食品藥品安全民事公益訴訟中主張懲罰性賠償?shù)模?017年11月湖北省利川市人民檢察院訴吳明安、趙世國、黃太寬刑事附帶民事公益訴訟一案(以下簡稱利川案)(3)詳見湖北省利川市人民法院(2017)鄂2802刑初453號判決書。。該案中，利川市檢察院訴請法院判令三被告支付銷售病死牛肉價款十倍的賠償金48 900元，法院在裁判中支持了利川市檢察院的主張。此后在2017年12月最高人民檢察院發(fā)布的《食藥公益訴訟通知》中，“探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求”就成為最高人民檢察院關(guān)于提起食品藥品安全檢察公益訴訟的一項明確要求。利川案也被列入最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的首批檢察公益訴訟典型案例。但司法實踐中，應(yīng)否在食品藥品安全檢察民事公益訴訟中適用懲罰性賠償規(guī)則卻是一個有爭議的問題。

(一) 支持檢察機關(guān)提出的懲罰性賠償請求

根據(jù)最高檢發(fā)布的數(shù)據(jù)，從2017年至2019年，檢察機關(guān)提出懲罰性賠償請求的食品安全民事公益訴訟總計816件，其中，民事公益訴訟共122件，刑事附帶民事公益訴訟694件，對于檢察機關(guān)在食品安全公益訴訟中提出的懲罰性賠償請求，一審法院的支持率為97.4%(4)閆晶晶.探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度[N].檢察日報,2020-08-29(1).。

支持懲罰性賠償?shù)姆ㄔ涸诓门兄型ǔ６荚妒称钒踩ā返?48條第2款、《消費民事公益訴訟解釋》第13條第1款以及《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《食品藥品審理規(guī)定》)第15條作為依據(jù)，并且強調(diào)懲罰性賠償?shù)倪m用不以消費者發(fā)生實際損害為要件，即消費者主張食品價款十倍賠償金不以存在法律上的損害為前提(5)陳承堂.論“損失”在懲罰性賠償責(zé)任構(gòu)成中的地位[J].法學(xué)，2014(9)：141-153.。而實踐中，對于檢察機關(guān)主張的懲罰性賠償，被告方基本都表示接受，抗辯的提出往往僅限于賠償能力與主觀認(rèn)知問題，一審判決的上訴率不高(6)根據(jù)筆者在裁判文書網(wǎng)上搜集的671個案件樣本看，其中提起上訴的7起，上訴率不足1%，但由于各地法院案件審理與裁判文書集中上傳的時間不一，這個數(shù)據(jù)不一定準(zhǔn)確，不過還是可以由此得出上訴率不高的判斷。。

(二) 不支持檢察機關(guān)提出的懲罰性賠償請求

懲罰性賠償是民事責(zé)任承擔(dān)的一種特殊方式，只有在相關(guān)法律法規(guī)有明確規(guī)定的情況下，才可以適用(7)《民法典》第179條(承擔(dān)民事責(zé)任的方式)第2款規(guī)定：法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)?，依照其?guī)定。，《消費者權(quán)益保護(hù)法》(以下簡稱《消保法》)《食品安全法》《藥品管理法》均將懲罰性賠償請求權(quán)的實施主體限定為普通消費者，以激勵消費者，提升其通過法律途徑維權(quán)的積極性。但由于普通消費者僅能提起私益訴訟，基于懲罰為核心的公益性訴訟請求權(quán)無法從中剝離出來，使得公益訴訟中的原告在提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求時缺乏明確的法律依據(jù)，在司法實踐中很難實現(xiàn)程序正義與實體正義的統(tǒng)一。

例如，在淮南市謝家集區(qū)人民檢察院訴羅××等生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品侵害消費者權(quán)益公益訴訟一案中，謝家集區(qū)檢察院訴請法院判令四被告承擔(dān)十倍懲罰性賠償金315萬元，而安徽省淮南市謝家集區(qū)法院認(rèn)為，謝家集區(qū)檢察院并非消費者，不具有主張十倍懲罰性賠償金的主體資格。一審判決后，謝家集區(qū)檢察院向淮南市中院提起上訴。二審法院認(rèn)為，懲罰性損害賠償?shù)摹皺?quán)利主體是消費者，權(quán)利的性質(zhì)均屬于消費者的私人利益，而非消費領(lǐng)域的公共利益”?！妒称匪幤穼徖硪?guī)定》第17條雖規(guī)定消費者協(xié)會依法提起公益訴訟的，可以參照適用該司法解釋規(guī)定，但并未明確消費者協(xié)會提起公益訴訟的具體請求權(quán)類型，更未明確規(guī)定消費者協(xié)會可以提起公益訴訟以主張屬于消費者的損失和懲罰性賠償金，因此關(guān)于公益訴訟可以主張損失和懲罰性賠償?shù)姆梢罁?jù)尚不充分(8)詳見安徽省淮南市中級人民法院(2019)皖04民終1553號判決書。。本案一審、二審都發(fā)生在2019年，可見，盡管早在2018年初，利川案已被最高人民法院、最高人民檢察院列為首批檢察公益訴訟典型案例用以指導(dǎo)下級法院和檢察院的公益訴訟工作，但本案的審理法院基于懲罰性賠償法定原則，依然否定了檢察機關(guān)代替不特定多數(shù)的私益主體提起該項請求權(quán)的合法性。

此外，檢察機關(guān)提出的懲罰性賠償主張，有法院強調(diào)必須要有充分的關(guān)于公共利益受損的證據(jù)支持。例如，在上海市人民檢察院第二分院與被告冷××、王××產(chǎn)品銷售者責(zé)任民事公益訴訟案中，上海市三中院認(rèn)為，公益訴訟起訴人主張兩被告承擔(dān)涉案牛肉價款十倍的懲罰性賠償金8 675 208.64元，必須提供相應(yīng)證據(jù)證明公共利益受損的具體情況。而由于公益訴訟起訴人主張的含瘦肉精成分的牛肉噸數(shù)與其所提供的證據(jù)難以對應(yīng)，檢察院以詢價獲取的中間價作為十倍懲罰性賠償?shù)膯蝺r計算依據(jù)與涉案牛肉的實際情況不相符，法院認(rèn)為公益訴訟起訴人提供的現(xiàn)有證據(jù)不足以證明其主張。這個案件是由七人組成的大合議庭審理并經(jīng)法院審判委員會討論后，最終判決駁回檢察機關(guān)提出的懲罰性賠償請求(9)上海市第三中級人民法院(2018)滬03民初24號判決書。根據(jù)《人民陪審員法》第16條的規(guī)定，一審法院審理民事、行政公益訴訟案件，應(yīng)適用由人民陪審員和法官組成的七人合議庭。。

二、 懲罰性賠償金額的厘定

(一) 三倍與十倍懲罰性賠償金

盡管現(xiàn)行《藥品管理法》第144條第2款和《食品安全法》第148條第2款都規(guī)定了支付價款十倍的懲罰性賠償金，但由于《藥品管理法》系2019年8月修訂，自2019年12月1日起實施，因此在涉藥品安全的公益訴訟中，檢察機關(guān)基本上都是依據(jù)《消保法》第55條的規(guī)定主張三倍懲罰性賠償；在涉食品安全的公益訴訟中，則依據(jù)《食品安全法》第148條第2款主張十倍的懲罰性賠償。

(二) 多樣化的計算基準(zhǔn)

從司法實踐來看，對懲罰性賠償金的認(rèn)定與計算有多種不同方式。例如，利川案中是以實際銷售病死牛肉的價款作為懲罰性賠償?shù)挠嬎阋罁?jù)。有些檢察機關(guān)則以估算的最低銷售額為計算基準(zhǔn)，如在廣州市檢察院提起的系列假鹽案中，即以被告生產(chǎn)、銷售假冒偽劣食鹽產(chǎn)品最低總價款的十倍主張懲罰性賠償金(10)詳見廣州市中級人民法院(2017)粵01民初383號判決書。。對于尚未銷售或被查封的涉案食品、藥品，檢察機關(guān)則多以貨值金額作為懲罰性賠償金的計算基準(zhǔn)，這里的貨值金額或者是根據(jù)案涉物品標(biāo)價計算，或者是根據(jù)同類合格產(chǎn)品的市場價格通過詢價推算確定(11)詳見上海市第三中級人民法院(2018)滬03民初24號判決書。。

(三) 法院酌定的懲罰性賠償金

盡管實踐中大多數(shù)一審法院都在裁判中支持檢察機關(guān)提出的懲罰性賠償訴請，但法院也會根據(jù)具體的案件情節(jié)、被告人的狀況、悔過行為等酌定懲罰性賠償金數(shù)額。例如，在福建省莆田市人民檢察院訴劉××生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品侵害消費者權(quán)益公益訴訟案中，因被告劉××在其生產(chǎn)的“白粿”中添加亞硫酸氫鈉類物質(zhì)，銷售金額39 240元，獲利金額8 720元，莆田市檢察院主張被告應(yīng)支付十倍懲罰性賠償金人民幣39.24萬元。但本案在審理中，由4名陪審員和3名法官組成的大合議庭一方面強調(diào)“懲罰性賠償金的性質(zhì)不同于侵權(quán)責(zé)任中規(guī)定的賠償性損失，其目的是震懾與懲罰”，另一方面“鑒于劉××已受到刑事處罰的事實，其勇于向公眾公開賠禮道歉的態(tài)度以及其自身家庭困難的情況，依法酌定劉××應(yīng)承擔(dān)的懲罰性賠償金的數(shù)額為10萬元”(12)詳見福建省莆田市中級人民法院(2019)閩03民初983號判決書。。

由于法院裁量權(quán)的行使，“同案不同判”的情況時有發(fā)生。例如，同一法院同一天同一個大合議庭審理的由同一檢察院主張十倍懲罰性賠償?shù)膬蓚€情節(jié)基本相同的案件，A案中油條生產(chǎn)者的違法所得為2 000元(以每根0.8元的價格共計銷售油條2 500根計算)，法院判被告支付十倍懲罰性賠償金(13)詳見浙江省衢州市中級人民法院(2019)浙08民初550號判決書。；B案中油條生產(chǎn)者的違法所得為5 040元(以每根0.7元的價格共計銷售油條7 200根計算)，由于嗣后縣市場監(jiān)督管理局作出沒收違法所得450元、罰款人民幣10 000元的行政處罰，結(jié)果大合議庭“考慮被告侵害消費者權(quán)益的具體情況以及被行政處罰的情形”，判決B案被告支付8倍懲罰性賠償(14)詳見浙江省衢州市中級人民法院(2019)浙08民初549號判決書。。

(四) 刑事罰金折抵懲罰性賠償金

當(dāng)案件同時涉及刑事罰金與懲罰性賠償時，一些法院會適用輕罰在重罰中折抵的轉(zhuǎn)化規(guī)則，即刑事罰金在民事懲罰性賠償金中予以抵扣，其理由是“懲罰性賠償金應(yīng)上繳國庫，民事懲罰性賠償金的性質(zhì)與行政罰款、刑事罰金類似，應(yīng)參照行政罰款與刑事罰金競合時相同的處理原則裁斷”(15)詹金峰，陳飛，湯維婷.民事公益訴訟懲罰性賠償金適用問題探析[J].中國檢察官，2019(19)：71-74.。

三、 懲罰性賠償金的歸屬與管理使用

(一) 上繳國庫

在大部分案件中，懲罰性賠償金收繳后都是上繳國庫。如利川案中，法院判令賠償款由三被告匯入利川市財政局管理的非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶中。還有一些案件中的賠償款交至公益訴訟起訴人即檢察機關(guān)的專門賬戶中(16)詳見江蘇省淮安市清江浦區(qū)人民法院(2019)蘇0812刑初152號判決書。。關(guān)于賠償金的歸屬，有法院在判決書中認(rèn)為，“賠償款實際應(yīng)歸于受害的消費者。鑒于目前并無受害消費者提出主張，該賠償款可歸入特定的消費公益基金，待具體受害消費者的訴訟時效均到期后，用于消費公益領(lǐng)域，將公益訴訟的利益真正歸于公共利益。本案賠償款可暫交至本院，如相應(yīng)的消費公益基金成立后，由本院轉(zhuǎn)交至消費公益基金中，如未能有相應(yīng)的消費公益基金，則由本院上繳國庫”(17)詳見江蘇省無錫市中級人民法院(2019)蘇02民初451號判決書。。

(二) 設(shè)立專項基金

實際上，已有一些地方設(shè)立了專門的消費者保護(hù)公益基金。如2018年，福建省大田縣檢察院與縣消費者權(quán)益保護(hù)委員會聯(lián)合設(shè)立了“消費者權(quán)益保護(hù)公益基金”。自此，法院裁判的公益訴訟賠償金都統(tǒng)一納入該基金管理使用，主要用于支付食品藥品安全公益訴訟發(fā)生的專家評估鑒定、律師代理及消費者保護(hù)等專項支出(18)吳聯(lián)參,廖許杰.大田建立全省首個“消費者權(quán)益保護(hù)公益基金”[N].三明日報,2018-07-09(A2).。與之類似的，還有浙江省縉云縣檢察院聯(lián)合縣財政局設(shè)立的“未成年人食品安全領(lǐng)域公益損害賠償金”。2019年6月，在縉云縣人民檢察院針對胡××和某母嬰用品店銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)嬰幼兒配方奶粉提起的民事公益訴訟中，麗水市中院支持了縉云縣檢察院主張被告支付價款十倍賠償金共計82 242.9元的訴請，賠償金繳入該公益基金專戶(19)詳見浙江省麗水市中級人民法院(2019)浙11民初55號判決書。。2020年6月，縉云縣檢察院使用這筆賠償金購入了一批食品、文具等生活物資，發(fā)放給了縉云縣33名孤兒(20)范躍紅,劉鵬程.浙江縉云:公益損害賠償金讓困境兒童感受社會關(guān)愛[N].檢察日報,2020-06-29(2).。

(三) 向受害消費者兌付

實踐中，有法院在判決書中明確要求應(yīng)直接將賠償金發(fā)放給消費者。如在廣西壯族自治區(qū)凌云縣人民檢察院指控羅××等三人犯銷售假藥罪并提起刑事附帶民事公益訴訟案中，凌云縣法院判決三被告人分別向檢察院給付各自銷售假藥總金額三倍的懲罰性賠償金，由檢察院負(fù)責(zé)兌付給本案實際的被害人(21)詳見廣西壯族自治區(qū)凌云縣人民法院(2020)桂1027刑初2號判決書。。

四、 完善懲罰性賠償規(guī)則實施的進(jìn)路

從司法實踐角度看，目前司法機關(guān)對懲罰性賠償規(guī)則在食品藥品安全檢察公益訴訟中能否適用、相關(guān)法律文本的理解、規(guī)范的效力與實現(xiàn)方式等多方面均存在較大分歧，反思應(yīng)然與實然之間的矛盾，重構(gòu)相應(yīng)的制度規(guī)則無疑是當(dāng)務(wù)之急。

(一) 從立法論角度完善懲罰性賠償規(guī)則

盡管在實踐中法院駁回檢察機關(guān)懲罰性賠償訴請的裁判實屬少數(shù)，但基于懲罰性賠償法定的原則，正如淮南市中院在判決書中所指出的，關(guān)于在食品藥品安全檢察公益訴訟中提出賠償請求以及懲罰性賠償請求，目前并沒有明確的相關(guān)法律或司法解釋作出規(guī)范，《民事訴訟法》第55條以及《消費民事公益訴訟解釋》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《兩高檢察公益訴訟解釋》)中均未規(guī)定檢察機關(guān)可訴請賠償。作出相關(guān)規(guī)定的，只有此前在試點期間最高檢發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第3條規(guī)定，檢察民事公益訴訟中可要求被告賠償損失。試點結(jié)束后，2017年12月最高檢在《食藥公益訴訟通知》中進(jìn)一步提出檢察機關(guān)應(yīng)探索訴請懲罰性賠償，以及2018年3月最高檢發(fā)布的《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》之“三、食品藥品安全領(lǐng)域民事公益訴訟案件重點問題”中指出，“也可以探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求”。此后在2019年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《食品安全工作意見》中則明確要求“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”。顯然在《食品安全工作意見》這一概括性表述中，已涵蓋了食品安全檢察民事公益訴訟。但上述通知、意見、辦法等都屬于指導(dǎo)性政策文件，并不能作為司法裁判的依據(jù)。

從解釋論的角度看，實踐中支持檢察機關(guān)提出懲罰性賠償訴請的法院，其對法律文本解釋的重點落在《消費民事公益訴訟解釋》第13 條關(guān)于消費民事公益訴訟的原告可請求“被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任”規(guī)定中的“等”字上，即認(rèn)為這一表述為“消費民事公益訴訟的請求權(quán)類型擴展預(yù)留空間”(22)羅書臻.積極穩(wěn)妥推進(jìn)消費民事公益訴訟 構(gòu)建和諧公平誠信消費市場秩序——最高人民法院民一庭負(fù)責(zé)人就消費民事公益訴訟司法解釋答記者問[N].人民法院報,2016-04-26(3).。但無論如何，《消保法》第55條、《食品安全法》第148條規(guī)定的懲罰性賠償請求權(quán)主體是消費者，而消費者與消費公益訴訟原告是兩個不同的概念主體，消費者根據(jù)消費者法所享有的索賠權(quán)并不能自動延伸適用至消費公益訴訟的原告。實踐中，法院作出的支持性裁判主要是通過對政策性指導(dǎo)文件的理解和演繹進(jìn)而延伸至相關(guān)法律規(guī)定的解釋論上，但這在解釋路徑上并不通暢。

為此，必須從立法論上創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的規(guī)則以明確消費民事公益訴訟的原告享有懲罰性賠償請求權(quán)。在這方面，已有學(xué)者就檢察機關(guān)、消協(xié)、受害消費者三者都享有懲罰性賠償請求權(quán)的情況下其間權(quán)利行使的順位關(guān)系作了詳盡論證，在此不贅(23)黃忠順.懲罰性賠償消費公益訴訟研究[J].中國法學(xué),2020(1):260-282.。需要強調(diào)的是，由于食品藥品消費安全是社會領(lǐng)域而非私人領(lǐng)域，懲罰性賠償也從傳統(tǒng)上單純對個人侵權(quán)的救濟轉(zhuǎn)向更加側(cè)重于對不合格商品生產(chǎn)者和銷售者的威懾與制裁，因而超越了私法范疇的民事賠償制度，成為公法意義上兼具懲罰不法生產(chǎn)者、銷售者與激勵消費者的雙重機制(24)李友根.懲罰性賠償制度的中國模式研究[J].法制與社會發(fā)展,2015(6):109-126.。因此食品藥品安全領(lǐng)域的治理應(yīng)倡導(dǎo)消費者主張懲罰性賠償與消協(xié)、檢察機關(guān)提起公益訴訟的協(xié)作治理模式。而檢察公益訴訟作為“督促之訴”與“補充之訴”，特別是檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一適格主體，應(yīng)更注重充分發(fā)揮其體制優(yōu)勢，解決那些覆蓋面廣的區(qū)域性、行業(yè)性食品藥品安全問題。

(二) 規(guī)范懲罰性賠償金的計算基準(zhǔn)與收繳管理制度

根據(jù)相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，懲罰性賠償金的計算方式可以歸納為兩種，一種是以受害者遭受到的實際損失為計算基數(shù)，另一種是以受害者實際支付的價款為計算基數(shù)。在食品藥品安全領(lǐng)域的民事公益訴訟中，公益訴訟人無法統(tǒng)計到不特定多數(shù)人實際遭受到的損失，因此基于實際損失提起的懲罰性賠償請求只能由受害者親自實施，這不在本文的討論范圍內(nèi)。而基于受害者支付價款為基數(shù)的計算，現(xiàn)實中也往往難以進(jìn)行精確的統(tǒng)計，檢察機關(guān)因此就采取了多種不同的估算方式來確定懲罰性賠償?shù)挠嬎慊鶞?zhǔn)。這里需要注意的是，對于那些尚未銷售或被偵查機關(guān)查封、處理的問題食品藥品，其貨值不應(yīng)納入計算基數(shù)。

《消保法》第55條、《食品安全法》第148條第2款、《藥品管理法》第144條第2款都明確規(guī)定懲罰性賠償應(yīng)為消費者“購買商品的價款的三倍”“支付價款十倍的賠償金”。據(jù)此，懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)是已售出的問題食品藥品銷售額的倍數(shù)，因為只有已售出的問題食品藥品才會對眾多消費者造成損害進(jìn)而需要通過懲罰性賠償來實施制裁，那些未售出的問題食品藥品尚未產(chǎn)生現(xiàn)實的損害，而是以一種危險狀態(tài)存在，那么針對這種危險狀態(tài)，公益訴訟人應(yīng)當(dāng)主張消除危險的責(zé)任承擔(dān)方式，即召回、銷毀、無害化處理等措施而非懲罰性賠償金。

在懲罰性賠償金的收繳管理方面，目前實踐中直接上繳國庫的做法并不可取，因其有可能導(dǎo)致不特定受害者的實際損失得不到清償。我們不能忽略懲罰性賠償金對受害消費者的補償、救濟功能，如果收繳的懲罰性賠償金都直接上繳國庫并通過財政進(jìn)行重新分配，那么這對于受害消費者來說是極不公平的。事實上，當(dāng)法院判決支持檢察機關(guān)作為公益訴訟人提出的懲罰性賠償訴請并且該判決得到執(zhí)行后，已經(jīng)從現(xiàn)實意義上阻卻了受害消費者損害賠償請求權(quán)的行使，因為問題食品藥品的生產(chǎn)者、銷售者不能因其同一違法行為被不斷重復(fù)追究民事責(zé)任。據(jù)此，檢察機關(guān)應(yīng)將食品藥品安全公益訴訟中受償?shù)膽土P性賠償金納入專項基金賬戶進(jìn)行管理，從而更有利于后續(xù)受害者對該項金額的申領(lǐng)以及進(jìn)行更多的公益訴訟活動(25)黃忠順.懲罰性賠償消費公益訴訟研究[J].中國法學(xué),2020(1):260-282.。

另一方面，實踐中用刑事罰金折抵懲罰性賠償金的做法也是錯誤的。刑事罰金是公法債權(quán)，懲罰性賠償作為民事責(zé)任的承擔(dān)方式，在性質(zhì)上是私法債權(quán)，二者既不可混同也不可能發(fā)生折抵。一些法院基于懲罰性賠償金上繳國庫而得出轉(zhuǎn)化抵扣具有正當(dāng)性的結(jié)論，實屬因果倒置。

實際上，向受害消費者兌付懲罰性賠償金不僅在學(xué)理上成立而且也具有現(xiàn)實可操作性，特別是在涉藥品安全的案件中。實踐中，檢察機關(guān)辦理涉藥品安全公益訴訟的案件線索往往來自消費者買到假藥后的報案、投訴，而檢察機關(guān)在隨后進(jìn)行案件調(diào)查和取證過程中，也會盡可能地向眾多購買者了解相關(guān)情況并因此掌握消費者的信息。例如，在山東省高密市人民檢察院指控任某、張某銷售假藥罪并提起刑事附帶民事公益訴訟案中，檢察機關(guān)向法院提供了非常詳細(xì)的假藥銷售情況。在掌握了明細(xì)信息的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)將賠償金向受害消費者兌付。

同時，人民檢察院更適合對公益訴訟專項基金進(jìn)行管理和操作。原因首先在于，很多社會組織缺乏管理該款項的積極性，因提起公益訴訟的社會公益組織并不是該款項的所有者，其僅是從形式上代替普通受害者受償該款項，并不享有實際支配權(quán)，在后續(xù)的資金管理過程中存在道德風(fēng)險和法律風(fēng)險。其次，以人民檢察院的名義設(shè)立公益訴訟專項基金的風(fēng)險性低于以公益組織的名義設(shè)立，雖然人民檢察院也難以完全統(tǒng)計實際受害者，但檢察院可以通過正當(dāng)?shù)耐ㄖ境绦?，提醒不特定多?shù)消費者及時主張自己的權(quán)利。第三，檢察機關(guān)在人民群眾心中的公信力一般高于普通的社會公益組織，更方便對受害者情況進(jìn)行準(zhǔn)確的核實、受償。

(三) 確立食品藥品安全公益訴訟中懲罰性賠償請求權(quán)的訴訟時效規(guī)則

訴訟時效制度旨在督促權(quán)利人及時、有效地行使權(quán)利，我國《民法典》第188條規(guī)定普通訴訟的訴訟時效為三年，自權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到損害以及義務(wù)人之日起計算。但是自權(quán)利受到損害之日起超過二十年的，法院不予保護(hù)；有特殊情況的，法院可以根據(jù)權(quán)利人的申請決定延長。同時，《民法典》第196條第1項規(guī)定“請求停止侵害、排除妨礙、消除危險”不適用訴訟時效的規(guī)定，那么，在食品藥品安全公益訴訟中懲罰性賠償請求權(quán)是否應(yīng)當(dāng)適用時效的規(guī)定？

筆者在調(diào)研中了解到，實踐中有個別檢察機關(guān)為完成公益訴訟相關(guān)考核指標(biāo)，但又怠于下功夫查找案件線索，就把本轄區(qū)三四年前發(fā)生的因賣“明礬油條”而被判犯銷售有毒、有害食品罪且已服刑完畢的被告人作為民事公益訴訟被告起訴，并針對他們提出十倍的懲罰性賠償訴訟請求。這種做法嚴(yán)重影響了檢察機關(guān)在人民群眾心目中的形象，損害了檢察機關(guān)的公信力。但由于缺乏相關(guān)的訴訟時效規(guī)則，法院對此在裁判中也很難處理。

所以，從保護(hù)當(dāng)事人不受恣意責(zé)任追究的角度看，公益訴訟亦有必要確立相應(yīng)的時效規(guī)則。另一方面，時效規(guī)則也有助于督促法定的機關(guān)和組織及時履行職責(zé)，防止拖延起訴，從而能夠更有效地保護(hù)社會公共利益。

從請求權(quán)根據(jù)來說，懲罰性賠償請求權(quán)源于《消保法》《食品安全法》《藥品管理法》關(guān)于民事責(zé)任的規(guī)定，而這些法律本身未做特殊時效規(guī)定，所以仍應(yīng)適用《民法典》第188條關(guān)于民事責(zé)任的訴訟時效。對于持續(xù)侵權(quán)的情形，由于社會公益始終處于被侵害的狀態(tài)中，因此訴訟時效應(yīng)從侵權(quán)行為終了之日起計算。

同樣，公益訴訟也存在時效中斷的情況。在因食品藥品安全問題受到損害的公民和法人向有關(guān)機關(guān)報案或向有關(guān)機關(guān)、團(tuán)體、組織提出控告、舉報、申請調(diào)解、提起訴訟等主張權(quán)利、請求保護(hù)的行為時，都應(yīng)產(chǎn)生時效中斷的法律后果。

此外，公益訴訟存在最長訴訟時效的例外適用?！睹穹ǖ洹返?88條第2款對于最長訴訟時效作了例外規(guī)定，即“有特殊情況的，人民法院可以根據(jù)權(quán)利人的申請決定延長”。該條規(guī)定也應(yīng)適用于食品藥品安全公益訴訟案件。在涉食品藥品安全問題上，特別是在藥品的使用方面，由于藥品所可能帶來的毒副作用是一個隨醫(yī)學(xué)、科學(xué)研究進(jìn)展而不斷產(chǎn)生新認(rèn)知的領(lǐng)域，例如關(guān)于四環(huán)素、慶大霉素等藥物毒副作用的認(rèn)識，以及我國一些傳統(tǒng)中草藥使用帶來的毒副作用問題，如馬兜鈴、龍膽瀉肝丸、草烏等，都是經(jīng)過了較長時間才有深入了解。因此，在特定情形下，法院可以根據(jù)公益訴訟提起人的申請，延長最長訴訟時效的適用。

總之，構(gòu)建食品藥品安全公益訴訟制度的動因源于食品藥品安全在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有戰(zhàn)略性地位?！氨O(jiān)管監(jiān)管者”與“嚴(yán)懲違法者”是我國食品藥品安全檢察公益訴訟制度的功能定位，目前這項制度在實踐中仍面臨諸多挑戰(zhàn)，在立法與實施中完善懲罰性賠償規(guī)則有助于檢察機關(guān)更好地履行其公益訴訟職能。