論城市化進(jìn)程中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保障

姚 虹

哈爾濱師范大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150025

城市化是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的過程，不同學(xué)科對這一過程的認(rèn)知側(cè)重不同，因此界定也有所不同。從法社會學(xué)角度而言，城市化不僅包含人口形式上的流動，還表現(xiàn)為實質(zhì)上的城市化，即流入城市的鄉(xiāng)村人口與城市人口的權(quán)利、待遇相同。在國家現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式逐漸向城市社會轉(zhuǎn)型，城市化正對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。本文以城市化發(fā)展為背景討論農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保障，旨在強(qiáng)調(diào)宅基地流轉(zhuǎn)是城市化發(fā)展的產(chǎn)物，農(nóng)村人口向城市流動是城市集聚力的體現(xiàn)，也是城市現(xiàn)代化的必然反映。城市要素與農(nóng)村要素的融合促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，土地作為農(nóng)村最重要生產(chǎn)資源，其制度變遷尤其決定了城市化對農(nóng)民的影響。制定具有社會保障功能的宅基地流轉(zhuǎn)制度，是城市化發(fā)展需要，而這種流轉(zhuǎn)只有在法律保障視域范圍內(nèi)才能有序、平穩(wěn)、健康。

一、宅基地使用權(quán)的由來與發(fā)展

現(xiàn)行我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度起源于中華人民共和國成立后的土地改革運動。1950年《土地改革法》第1條明確規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”第30條規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。”《土地改革法》沒有直接規(guī)定宅基地的歸屬，而是將房屋及地基（宅基地）一并納入土地范疇，確定為農(nóng)民所有。土地改革全面實現(xiàn)了“耕者有其田”，滿足了農(nóng)民幾千年來渴望得到土地所有權(quán)的愿望。在這一社會背景下宅基地的政治屬性更強(qiáng)，宅基地使用權(quán)尚未獨立于房屋所有權(quán)，即真正物權(quán)意義上宅基地使用權(quán)尚未產(chǎn)生。

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨的任務(wù)和策略也發(fā)生了變化，而土地集體化運動本身就是戰(zhàn)略調(diào)整在農(nóng)村領(lǐng)域和土地領(lǐng)域的直接反映[1]。農(nóng)村土地集體化和合作化經(jīng)歷了從互助組階段土地歸農(nóng)民所有——初級農(nóng)業(yè)合作社階段農(nóng)民原始的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莩钟袡?quán)、利益分配權(quán)——高級農(nóng)業(yè)合作社階段私有產(chǎn)權(quán)基本消失，農(nóng)民按勞分配，農(nóng)村土地集體化為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)化改造創(chuàng)造了有利條件。周其仁提出，土地的農(nóng)民私有制不是產(chǎn)權(quán)市場長期自發(fā)交易的產(chǎn)物，也不僅是國家對產(chǎn)權(quán)交易施加某些限制，而是國家組織大規(guī)模群眾階級斗爭，直接重新分配原有土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。因此，當(dāng)國家意志改變時，農(nóng)民的私有制也隨之改變[2]。實行土地集體所有由社會主義國家性質(zhì)決定，社會主義國家的階級屬性決定了生產(chǎn)資料公有制。正如馬克思產(chǎn)權(quán)理論所述經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中的生產(chǎn)關(guān)系決定了包括法權(quán)關(guān)系在內(nèi)的上層建筑。在馬克思的產(chǎn)權(quán)理論體系中，財產(chǎn)關(guān)系是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語[3]，也就是包括法權(quán)關(guān)系在內(nèi)的上層建筑是由所有制決定的。因此，農(nóng)村土地集體化是國家通過經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中的財產(chǎn)關(guān)系實現(xiàn)其控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的手段。

1956年6月第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》①《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第13條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有；社員私有的生活資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農(nóng)具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需要的工具，仍屬社員私有，都不入社”?！陡呒夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第16條規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋需要的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決?！保梢娂w統(tǒng)籌宅基地制度的雛形?！吨泄仓醒腙P(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》（以下簡稱《補(bǔ)充通知》）開始將宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，明確宅基地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊集體，使用權(quán)歸社員，保障社員宅基地使用權(quán)長期不變，禁止社員買賣或出租宅基地，房屋出賣后宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)歸新房主。改革開放后，《補(bǔ)充通知》關(guān)于宅基地使用權(quán)的內(nèi)容在法律（1986年《中華人民共和國土地管理法》）、國務(wù)院行政法規(guī)（《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》）中均被繼續(xù)援引，農(nóng)村宅基地也逐漸由有償使用轉(zhuǎn)變?yōu)闊o償取得、無償使用。

宅基地使用權(quán)物權(quán)化發(fā)展初期，土地所有制變化似乎并未直接作用于法律這一上層建筑本身，而是通過國家政策緩慢地反射作用于法律制度。繼1986年制定和1988年修訂了《土地管理法》后，2007年《物權(quán)法》頒布，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)以基本法形式得以確認(rèn)，體系性土地法律制度基本形成。追溯宅基地使用權(quán)發(fā)展歷程，能夠更加清晰地認(rèn)識到，我們對其法保障研究的立足點及未來展望應(yīng)當(dāng)以堅持現(xiàn)有土地所有制形式為前提，以城市化發(fā)展進(jìn)程為研究背景，構(gòu)建利于宅基地使用權(quán)物權(quán)功能充分發(fā)揮的法律制度。

二、宅基地“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”之比較

黨的十八屆三中全會對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年“三塊地”的改革試點工作在全國33個地區(qū)分類進(jìn)行。繼2016年土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的提出，2018年中央一號文件首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。那么，這一通過對用益物權(quán)權(quán)能的再分離以促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置、土地流轉(zhuǎn)高效運行的思路較之“兩權(quán)分離”制度構(gòu)建進(jìn)步與否？“三權(quán)分置”對宅基地流轉(zhuǎn)法律保障框架的建構(gòu)意義何在？

（一）“兩權(quán)分離”的制度缺陷與“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)

早在人民公社時期的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中，宅基地“兩權(quán)分離”制度即已初露端倪，一方面明確包括宅基地在內(nèi)的所有土地轉(zhuǎn)為集體所有，一律不準(zhǔn)許出租、出賣；另一方面確定社員對房屋擁有永久所有權(quán)，有買賣或租賃的權(quán)利，房屋出賣后宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移歸新房主，宅基地所有權(quán)保留歸集體。這一宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)分屬集體、農(nóng)戶而不同時移轉(zhuǎn)的制度即“兩權(quán)分離”。房地物理上的緊密性與法律上兩權(quán)的分離性影響農(nóng)民財產(chǎn)價值功能發(fā)揮，同時為學(xué)界爭議的是宅基地使用權(quán)是否抑或如何真正賦予其用益物權(quán)屬性？“兩權(quán)分離”的制度缺陷主要包括：宅基地財產(chǎn)屬性和保障性功能相互影響導(dǎo)致土地變革績效降低[4]、大量農(nóng)村宅基地被閑置、城中村改造艱難[5]、阻礙農(nóng)村土地市場化[6]、引發(fā)宅基地上房屋買賣合同司法見解沖突[7]等。

繼農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革后，2018年2月中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》）再次提出宅基地制度“三權(quán)分置”改革思路②參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。，嘗試通過增設(shè)資格權(quán)突出宅基地的福利性、身份性，既為退出機(jī)制預(yù)留空間，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后政府補(bǔ)償利益的實現(xiàn)，同時起到擴(kuò)大宅基地使用權(quán)人范圍的作用。

（二）資格權(quán)增設(shè)對“兩權(quán)分離”制度缺陷的彌補(bǔ)

第一，“兩權(quán)分離”制度下因宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容缺乏法律保障，土地與房屋權(quán)利行使邊界模糊導(dǎo)致農(nóng)民物權(quán)行使受阻。宅基地資格權(quán)是將宅基地使用權(quán)進(jìn)行細(xì)化，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地的資格，獨立與突出資格、身份在宅基地使用權(quán)中的作用，以解綁集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份對宅基地使用權(quán)權(quán)利功能的束縛。

第二，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》提出堅持農(nóng)民主體地位原則，調(diào)動農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點。一定條件下放活宅基地使用權(quán)用益物權(quán)能進(jìn)一步促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕目標(biāo)。

第三，增設(shè)資格權(quán)有利于完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，避免農(nóng)民因其城市化失敗而流離失所。宅基地資格權(quán)來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，有學(xué)者將其視為社員權(quán)，即成員在社團(tuán)中享有管理以及取得財產(chǎn)利益的權(quán)利[8]。社員權(quán)在國內(nèi)法土地制度中并未正式確立，但其與資格權(quán)內(nèi)涵存在一致性，均致力于農(nóng)民身份社會化。

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，農(nóng)民身份變遷能否順應(yīng)社會變革不僅決定經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定，也是檢驗社會文明的標(biāo)準(zhǔn)之一。農(nóng)民身份的社會化實質(zhì)上是農(nóng)民在舊制度約束下的有限自由選擇，在一定程度上打破了階級身份和結(jié)構(gòu)身份對農(nóng)民的束縛[9]。在土地流轉(zhuǎn)視域下，農(nóng)民身份社會化對改變二元戶籍制度變革滯后性，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局大有裨益。資格權(quán)通過賦予農(nóng)民在宅基地上享有具有身份屬性的資格權(quán)利來彰顯農(nóng)民與城市居民一致的平等公民身份，同時有助于實現(xiàn)當(dāng)資格身份不存在時收回權(quán)利的制度設(shè)計目標(biāo)。從廣義角度看，宅基地的退出機(jī)制也屬于一種宅基地流轉(zhuǎn)，而目前學(xué)界對此重視不夠，所以，增設(shè)資格權(quán)有助于農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的完善。

（三）反思抑或重塑“兩權(quán)分離”制度

細(xì)觀“三權(quán)分置”與“兩權(quán)分離”，發(fā)現(xiàn)后者根本缺陷源自宅基地使用權(quán)的身份屬性對其物權(quán)財產(chǎn)功能實現(xiàn)的妨礙。這一缺陷決定了宅基地流轉(zhuǎn)不暢，從而導(dǎo)致宅基地閑置、市場化艱難及司法見解沖突等一系列問題。厘清宅基地使用權(quán)財產(chǎn)收益權(quán)能與身份保障功能之間關(guān)系，是否即可解決“兩權(quán)分離”在農(nóng)村土地改革進(jìn)程中的消極影響？如有學(xué)者提出，按照“三權(quán)分置”的政策指引，通過宅基地使用權(quán)的制度“分解”實現(xiàn)，還是通過宅基地制度本身的再塑造實現(xiàn)，是宅基地制度改革的兩種不同路徑[10]。

2004年國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，開始提出“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造住宅發(fā)放土地使用證”?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》也明令禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。以2018北京房地產(chǎn)十大維權(quán)事件之一“畫家村房屋買賣案”為代表，各地法院陸續(xù)出現(xiàn)以“違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的契約無效”“宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利”“非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)取得或變相取得”為由認(rèn)定房屋買賣合同無效的案例③參見中國裁判文書網(wǎng)（2017）吉民再227號、（2021）新42民終46號、（2021）魯01民終352號、（2020）京01民終8643號判決。之后各地紛紛出臺宅基地流轉(zhuǎn)改革的地方性文件，嘗試破除“房地一體”與宅基地使用權(quán)身份性不協(xié)調(diào)帶來的管理限制，出現(xiàn)廣東省“農(nóng)民自愿通過市場流轉(zhuǎn)出讓房屋、宅基地”模式，浙江“推廣宅基地流轉(zhuǎn)”的嘉興模式等。另外，《民法典》第363條延續(xù)原《物權(quán)法》規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法的法律和國家有關(guān)規(guī)定”，即土地管理法乃至內(nèi)涵寬泛的“國家有關(guān)規(guī)定”可以作為宅基地使用權(quán)取得、行使、轉(zhuǎn)讓的依據(jù)。那么各地作為試點的文件、政策則可以解讀為“國家有關(guān)規(guī)定”，憑借宅基地使用權(quán)本身的權(quán)利功能即排除了“兩權(quán)分離”制度下宅基地使用權(quán)身份屬性對財產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)的妨礙，通過制度的再塑造實現(xiàn)土地改革目標(biāo)。

如前所述，資格權(quán)增設(shè)對解綁集體成員身份束縛及促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)似乎已意義不大，而對“農(nóng)村宅基地退出機(jī)制完善”的作用則有待考證。“兩權(quán)分離”制度下宅基地使用權(quán)隨身份取得而取得，如不增設(shè)資格權(quán)，從宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性角度觀察其退出機(jī)制，則更多地會保持與其取得相一致的原則，如退出集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)組織成員死亡導(dǎo)致宅基地使用權(quán)退出的原因與路徑較簡單。而宅基地使用權(quán)的退出雖然在調(diào)研中并不受村民關(guān)注，但其公法上承載的國家對農(nóng)村土地管制政策的正當(dāng)性對于土地改革而言卻意義重大。城市化發(fā)展加劇社會對土地的需求，土地資源管控越發(fā)重要。大量農(nóng)村人口涌入城市，宅基地閑置、空心村出現(xiàn)，不僅造成資源極大浪費，同時影響土地集約利用。建立與加強(qiáng)宅基地退出機(jī)制，細(xì)化因戶口遷移至本集體組織以外的城市或鄉(xiāng)村等退出原因，有利于保持土地資源利用相對平衡。

權(quán)利的退出與消滅最主要區(qū)別是“退出”與“取得”之間的對應(yīng)性更為鮮明，而權(quán)利消滅則更強(qiáng)調(diào)對權(quán)利本身的終結(jié)性評價。新農(nóng)村建設(shè)是開放性建設(shè)，是城鄉(xiāng)共同發(fā)展的建設(shè)，建立農(nóng)民權(quán)利的取得退出機(jī)制有助于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成城市與農(nóng)村的良性互動。筆者認(rèn)為，城市化不僅包括農(nóng)村向城市的單向流動，真正意義上的城市化應(yīng)為這種流動提供回溯機(jī)制，方能實現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)益的真正保護(hù)。除了農(nóng)民死亡導(dǎo)致宅基地使用權(quán)退出外，農(nóng)民退出集體組織在實踐中情形較為復(fù)雜，包括戶口遷移至城鎮(zhèn)導(dǎo)致資格權(quán)退出、權(quán)利人放棄以及權(quán)利人違法或違反村規(guī)從而喪失宅基地使用權(quán)等情形。退出原因多樣決定了僅憑“兩權(quán)分離”中對宅基地使用權(quán)權(quán)能的挖掘難以滿足制度構(gòu)建要求，唯有增設(shè)宅基地資格權(quán)才能實現(xiàn)權(quán)利機(jī)制構(gòu)建的互動需求。即當(dāng)城市人口符合集體組織成員身份條件時，也能夠基于宅基地資格權(quán)的取得而享有宅基地使用權(quán)。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法保障

認(rèn)同“三權(quán)分置”制度選擇優(yōu)于“兩權(quán)分離”就是肯定資格權(quán)增設(shè)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極作用，作為城市化進(jìn)程產(chǎn)物，一方面鼓勵土地流轉(zhuǎn)，另一方面土地流轉(zhuǎn)的法律保障制度又滯后于城市化發(fā)展。2018年《國務(wù)院關(guān)于“三塊地”改革試點情況的總結(jié)報告》中提出：各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識還不一致，有待深入研究。建議在實踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”問題，待形成較成熟制度經(jīng)驗后再進(jìn)行立法規(guī)范。從宅基地使用權(quán)這一兼具政治工具性的物權(quán)發(fā)展歷程看，在當(dāng)前社會背景下，法律保障制度研究不能僅局限于法律視角，而應(yīng)兼顧宅基地使用權(quán)的多元社會屬性特征。

（一）改革開放以來有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)、政策梳理

1986年6月中華人民共和國第一部《土地管理法》誕生，將農(nóng)村居民住宅建設(shè)納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃。第38條規(guī)定，農(nóng)村居民建住宅應(yīng)使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地，對使用耕地與其他原有宅基地、空閑宅基地等情況設(shè)置不同批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，并規(guī)定“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。1991年國家土地管理局頒行的《土地管理法實施條例》第26條、27條分別對城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民及回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離退休干部、回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞建住宅使用集體所有土地的情形加以規(guī)定。1990年至1993年期間開展農(nóng)村宅基地有償使用試點，而后恢復(fù)無償取得、使用。20世紀(jì)80年代末至90年代初，我國基本建立由國家法律、行政法規(guī)、政府部門規(guī)章及地方性法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成的農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法體系。

1998年《土地管理法》修改，明確“一戶一宅”原則，規(guī)定了更為嚴(yán)格的宅基地使用權(quán)審批程序。2004年頒行的《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》明確規(guī)定“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造住宅發(fā)放土地使用證”，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)受到較大限制。2007年《物權(quán)法》明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，賦予農(nóng)民以宅基地使用權(quán)這一私法上的重要權(quán)利對抗公權(quán)力的力量，如何發(fā)揮宅基地使用權(quán)用益物權(quán)流轉(zhuǎn)的功能也越發(fā)重要。十八屆三中全會提出宅基地制度試點，允許慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。2014年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點工作意見》，在全國開始部署農(nóng)村土地制度改革試點工作。2015年2月國務(wù)院受全國人大常委會授權(quán)在33個縣試點改革。福建省晉江市出臺的房地一體抵押政策、貴州省安順市普定縣秀水村的“秀水五股”產(chǎn)業(yè)收益分配模式等均取得較好試點效果。宅地基使用權(quán)功能向生產(chǎn)、休閑、融資等方向轉(zhuǎn)變。

2019年《土地管理法》第四次修訂第62條第4款規(guī)定：“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》（修訂草案）也以保障村民戶有所居為原則，鼓勵農(nóng)村土地集約利用，制度設(shè)計圍繞增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入為重心?！睹穹ǖ洹返?63條保留了原《物權(quán)法》適用的引致條款規(guī)范宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓。

改革開放以來國家對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)制經(jīng)歷了由粗至細(xì)、由嚴(yán)格限制到鼓勵交易的動態(tài)調(diào)整過程，這是一個漫長的嘗試、探索、反思過程?！叭r(nóng)問題”是中國社會主義建設(shè)的重要問題，關(guān)系農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)民權(quán)益保障，不可急于求成。宅基地作為集身份屬性與財產(chǎn)屬性于一體，融合法律與政治要素的產(chǎn)物，其規(guī)制不應(yīng)僅局限于法學(xué)領(lǐng)域，還包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會保障等多個領(lǐng)域。此外，《民法典》物權(quán)編以“適用國家有關(guān)規(guī)定”為其開放式立法的表述形式，可見立法者為宅基地使用權(quán)立法預(yù)留的空間相當(dāng)寬泛。其中“國家有關(guān)規(guī)定”的外延究竟寬泛到何種程度還有待實踐探索④王雷在《民法典適用銜接問題研究動態(tài)法源觀的提出》一文中提出：“民法典法源制度存在因事而定適當(dāng)收或放的情形”“宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定，這都是更廣義的法”。。

（二）地區(qū)差異對宅基地土地流轉(zhuǎn)立法的影響

彭長生、王全忠等基于安徽、湖南兩省農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，從控制權(quán)偏好、稟賦效應(yīng)等角度觀察農(nóng)民分化對宅基地處置意愿的影響，其中不同地形地區(qū)農(nóng)戶宅基地處置意愿及其差異分析顯示，“山區(qū)農(nóng)戶選擇留傳的比例高達(dá)95.2%，選擇征收的比例僅為4.8%，而平原地區(qū)農(nóng)戶選擇留傳的為65.5%，選擇征收的比例達(dá)到27.7%”[11]。山區(qū)農(nóng)戶基于地形、地貌因素認(rèn)為征收獲取收益不理想，所以選擇留傳，而平原地區(qū)農(nóng)戶則希望通過政府征收獲取更多宅基地處置收益。各地方政府在宅基地整理探索實踐過程中對范例考察所得經(jīng)驗與啟示也各不相同。天津市宅基地置換樓房試點過程中部分農(nóng)民家庭財產(chǎn)收入大幅增加，但風(fēng)險也因此產(chǎn)生。這種模式有區(qū)域局限性，一般適用于城郊結(jié)合部，因為此區(qū)域土地有較高置換價值[12]。

宅基地制度改革目標(biāo)之一是實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，而地區(qū)差異是影響宅基地價值的重要因素。因此，農(nóng)民對其宅基地流轉(zhuǎn)方式的選擇對立法架構(gòu)會產(chǎn)生影響，正如霍爾姆斯和桑斯坦認(rèn)為：權(quán)利是公共物品，是納稅人資助、政府管理的社會工作，計劃促進(jìn)集體和個人的福利[13]。地區(qū)差異也因其對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)選擇的影響而成為影響宅基地土地流轉(zhuǎn)立法的因素。因此，對宅基地土地流轉(zhuǎn)的法保障研究要區(qū)分地域，關(guān)注差異，概而全的立法模式恐怕難以適用于現(xiàn)階段農(nóng)地法治建設(shè)。

2019年《土地管理法》“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，結(jié)合《民法典》第363條規(guī)定，筆者以為立法者已經(jīng)傳遞了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法保障制度的構(gòu)建不宜通過法律統(tǒng)一規(guī)范的訊號。在當(dāng)前土地改革試點尚未成熟之際，通過《民法典》第363條中“國家有關(guān)規(guī)定”（包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、國家政策等）因地制宜地靈活適用多種相關(guān)國家規(guī)定對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加以規(guī)范更合時宜。此外，從宅基地所有權(quán)物權(quán)屬性角度分析，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索決定其宅基地流轉(zhuǎn)的具體規(guī)則，通過地方性規(guī)章、政策予以規(guī)范既遵循了所有權(quán)基本理論，又使村民利益實現(xiàn)最大化。而《民法典》采用“國家有關(guān)規(guī)定”這樣內(nèi)涵寬泛的特殊用語，將只要是國家機(jī)關(guān)制定、出臺的法律、法規(guī)、政策、決定都納入宅基地使用權(quán)取得、行使、轉(zhuǎn)讓的適用依據(jù)，已充分考慮《民法典》的穩(wěn)定性要求及土地改革的復(fù)雜性與不確定性。一段時期內(nèi)應(yīng)繼續(xù)推廣宅基地使用權(quán)改革試點，更多通過地方性立法與政策構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)的法律保障體系。

四、結(jié)語

城市化是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，在此過程中不能無視鄉(xiāng)村特色。城市化進(jìn)程推動了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法保障研究，同時對“逆城市化”的未來預(yù)期也提示我們，與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制同等重要的制度設(shè)計還應(yīng)包含退出機(jī)制，即在制度設(shè)計上為城市與農(nóng)村之間要素的融合提供理論支持是完全必要的。