社會主義核心價值觀融入地方立法的優(yōu)化路徑
——基于299部地方性法規(guī)的實證分析

付子堂 李 東

積極推動社會主義核心價值觀融入地方立法，可以使每一部地方性法規(guī)既符合主流價值要求，又充分反映人民意志，得到人民內(nèi)心擁護(hù)，為完善法律規(guī)范體系、提高立法質(zhì)量奠定堅實基礎(chǔ)。為了展現(xiàn)社會主義核心價值觀在地方立法實踐中的融入狀態(tài)，我們以北大法寶網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫為來源，以“社會主義核心價值觀”為關(guān)鍵詞，以“地方性法規(guī)”為檢索范圍，最后檢索時間為2020年6月30日，檢索出299部地方性法規(guī)。其中，省級法規(guī)有163部，設(shè)區(qū)的市級法規(guī)有136部。對這299部地方性法規(guī)文本進(jìn)行量化分析，可以明晰社會主義核心價值觀在地方立法中的適用樣態(tài)、融入過程中所存在的問題，進(jìn)而提出合理的對策性建議。

一、社會主義核心價值觀融入地方立法的樣態(tài)

通過梳理299部地方性法規(guī)文本，可以發(fā)現(xiàn)，省級法規(guī)和設(shè)區(qū)的市級法規(guī)在文本數(shù)量、文本主題和內(nèi)容分布等方面存在共性。設(shè)區(qū)的市雖然獲得立法權(quán)較晚，但也積極發(fā)揮立法主動性，在自身立法權(quán)限內(nèi)結(jié)合地方法治需求，制定了一系列踐行社會主義核心價值觀的法規(guī)。

(一)文本數(shù)量：逐年遞增，區(qū)域差異明顯

數(shù)據(jù)顯示(如圖1所示)，無論是省級法規(guī)還是設(shè)區(qū)的市級法規(guī)，文本數(shù)量在2014年至2019年內(nèi)均呈逐年遞增的總體態(tài)勢，其中2014年至2016年呈緩慢增長態(tài)勢，2016年至2019年則呈現(xiàn)大幅度增長。2020年上半年，受新冠肺炎疫情影響，地方立法工作有所放緩。因此，融入社會主義核心價值觀的地方性法規(guī)也較少。

圖1 法規(guī)時間分布圖

在空間分布上，地方性法規(guī)呈現(xiàn)地域集中、差別顯著的特征(如圖2所示)。我國華東地區(qū)的省級法規(guī)數(shù)量和設(shè)區(qū)的市級法規(guī)數(shù)量均高于其他區(qū)域，且設(shè)區(qū)的市級法規(guī)數(shù)量明顯高于省級法規(guī)。除華東地區(qū)外，其他區(qū)域的省級法規(guī)數(shù)量都不低于設(shè)區(qū)的市級法規(guī)。在同一區(qū)域內(nèi)，省級法規(guī)數(shù)量一般高于設(shè)區(qū)的市。從地方性法規(guī)數(shù)量的區(qū)域分布可以發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)域的地方立法機(jī)關(guān)，在立法需求和立法熱情上存在較大差異。在同一區(qū)域內(nèi)，與省級立法機(jī)關(guān)相比，設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)在立法能力和立法水平上還需進(jìn)一步提高。中央出臺的政策文件雖然在宏觀上具有一定的指導(dǎo)作用，但并不能給地方具體的立法實踐提供明確的行為模式。目前，社會主義核心價值觀融入地方立法主要還是倡導(dǎo)性規(guī)定，沒有相應(yīng)的具體適用規(guī)則，地方立法機(jī)關(guān)只能依靠自身專業(yè)素質(zhì)摸索經(jīng)驗，這就導(dǎo)致不同區(qū)域的立法機(jī)關(guān)適用社會主義核心價值觀的具體方式存在不同。

圖2 法規(guī)空間分布圖

(二)文本主題：集中在文明行為促進(jìn)和城鄉(xiāng)建設(shè)管理、歷史文化保護(hù)領(lǐng)域

從地方性法規(guī)的層級看，融入社會主義核心價值觀的省級法規(guī)為163部，在299部地方性法規(guī)中占比為54.5%；設(shè)區(qū)的市級法規(guī)為136部，在299部地方性法規(guī)中占比為45.5%。

以設(shè)區(qū)的市級法規(guī)為例，入法主要集中在文明行為促進(jìn)、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域，在136部設(shè)區(qū)的市級法規(guī)中，分別為65、29、21部(如圖3所示)。一方面，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有限，只能在不同上位法相抵觸的前提下，就城鄉(xiāng)管理、環(huán)境和歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，而不具有其他事項的立法權(quán)，這就造成了入法主題的集中性。另一方面，社會主義核心價值觀內(nèi)容的抽象性決定了其在入法時，多體現(xiàn)為倡導(dǎo)性立法。無論是省級法規(guī)還是設(shè)區(qū)的市級法規(guī)，文明行為促進(jìn)類法規(guī)是入法的重要領(lǐng)域。規(guī)范、指引人們的文明行為，既是地方性法規(guī)的基本要求，也和社會主義核心價值觀倡導(dǎo)的要義一致。將社會主義核心價值觀融入重點領(lǐng)域的地方性法規(guī)，既可以體現(xiàn)法規(guī)的價值追求，增強(qiáng)法規(guī)的良善水平，也可以通過法規(guī)的強(qiáng)制形式引導(dǎo)風(fēng)俗倫理、道德風(fēng)尚。當(dāng)然，文本的主題分布也反映出入法領(lǐng)域單一的缺憾，這也為推動社會主義核心價值觀深層次融入地方立法提供了方向指引。

圖3 設(shè)區(qū)的市級法規(guī)主題分布圖

(三)內(nèi)容分布：整體融入和部分融入兼具

社會主義核心價值觀包括國家層面、社會層面和公民個人層面三部分內(nèi)容，是人們文明行為的重要向?qū)А５胤叫苑ㄒ?guī)彰顯、踐行社會主義核心價值觀各部分內(nèi)容的方式也不盡相同，體現(xiàn)了整體融入和部分融入相結(jié)合的特點。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，對社會主義核心價值觀內(nèi)容未進(jìn)行區(qū)分、僅涉及“社會主義核心價值觀”詞語、沒有指明任何基本內(nèi)容的省級法規(guī)，有11部，在299部地方性法規(guī)中占比為3.7%；設(shè)區(qū)的市級法規(guī)有15部，在299部地方性法規(guī)中占比為5.0%。無論是省級法規(guī)還是設(shè)區(qū)的市級法規(guī)，大部分都會指明具體的子內(nèi)容，指明“文明”“法治”“誠信”子內(nèi)容的法規(guī)數(shù)量，均超過同一層面的其他內(nèi)容，這也反映出當(dāng)下地方立法的重點和方向。社會主義核心價值觀在融入地方性法規(guī)時，整體融入方式一般體現(xiàn)在目的條款和法律原則條款，部分融入方式一般體現(xiàn)在法律規(guī)則條款中。由于社會主義核心價值觀的主要功能是價值宣示、教育引導(dǎo)，而這種宣示依靠的主要是政治性話語，在向法律話語轉(zhuǎn)化時容易忽視法律后果的設(shè)定，這也導(dǎo)致其在融入地方性法規(guī)時在某些方面體現(xiàn)為法律規(guī)范的紙面表達(dá)，操作性和保障性顯得不足。

二、社會主義核心價值觀融入地方立法所存在的問題

雖然地方立法機(jī)關(guān)都在積極推動社會主義核心價值觀融入立法實踐，并取得了一定的法律效果和社會效果，但由于法律語言的模糊性和立法技術(shù)等方面的限制，在入法時還存在導(dǎo)向性、針對性、可操性和保障性不強(qiáng)等問題。

(一)地方性法規(guī)自身接納能力的有限性

實現(xiàn)與地方性法規(guī)的耦合，不僅依賴于社會主義核心價值觀自身的科學(xué)合理，還取決于地方性法規(guī)的接納能力。通過地方性法規(guī)的樣態(tài)分析可以發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)域的地方性法規(guī)在融入主題上高度重疊，作為“接納者”的地方性法規(guī)，其對社會主義核心價值觀的吸收、轉(zhuǎn)化都具有一定的限度。法律作為制度化的社會實踐，構(gòu)成一個自治的規(guī)則體系，與道德規(guī)范相區(qū)別，法律規(guī)范的限度導(dǎo)致其無法全面吸收社會主義核心價值觀的廣泛內(nèi)容。只有充分認(rèn)識到法律的限度，才能更好地制定出既體現(xiàn)社會主義核心價值觀，又具有可操作性和保障性的法規(guī)(1)李錦：《社會主義核心價值觀融入科學(xué)立法的路徑選擇》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。。面對法律自身接納能力不足的社會事實，社會主義核心價值觀在入法時必須選擇重點主題領(lǐng)域，發(fā)揮二者的激勵合力，使柔性的道德要求和法律的剛性規(guī)范真正落到實處。在具體的文本實踐中，要特別注重立法內(nèi)容和方式的權(quán)衡與論證。法律作為社會治理的有效手段，能有效表達(dá)利益需求、平衡利益沖突。將利益訴求合理轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的過程，離不開立法的理性論證。在立法的理性論證過程中，要發(fā)揮社會主義核心價值觀的價值引導(dǎo)力、文化凝聚力和精神推動力，使地方性法規(guī)的立項、起草等過程都能在法規(guī)有限的承載范圍內(nèi)，實現(xiàn)價值導(dǎo)向效果的最大化。

(二)地方性法規(guī)在導(dǎo)向性、操作性和保障性等方面離社會主義核心價值觀的要求還有一定差距

積極推動社會主義核心價值觀入法，是適應(yīng)地方法治需求的重要舉措。法治一方面體現(xiàn)在已制定的法律得到普遍服從，另一方面則要求人們服從的法律本身是制定得良好的法律(2)亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年，第202頁。。良法的重要標(biāo)準(zhǔn)之一是具有鮮明的價值導(dǎo)向，只有契合全體人民道德意愿的法律才能被人民遵守、信任。但現(xiàn)有一些地方性法規(guī)與社會主義核心價值觀的要求還存在差距。首先，部分法規(guī)文本的價值導(dǎo)向不鮮明，在實現(xiàn)引導(dǎo)人們正確行為的立法目的方面力度較弱。突出表現(xiàn)為，部分地方性法規(guī)在條文中只使用“社會主義核心價值觀”詞語，并未指明任何子內(nèi)容，其中包括11部省級法規(guī)和15部設(shè)區(qū)的市級法規(guī)，這在很大程度上降低了地方性法規(guī)的價值導(dǎo)向性。鮮明的價值導(dǎo)向是公民守法的驅(qū)動力，也是對道德行為的褒揚。地方性法規(guī)作為社會規(guī)范的一種，其在調(diào)控社會方面也存在“盲區(qū)”。以社會主義核心價值觀為指引，可以彌補(bǔ)地方性法規(guī)的容納力不足等問題，形成法規(guī)與道德的合力，指引人們行為向善。其次，社會主義核心價值觀在地方性法規(guī)中的針對性和操作性不強(qiáng)。法律的生命在于實施，社會主義核心價值觀入法的重要功能，是通過法律實施來踐行社會主義核心價值觀的要求，而非僅僅運用法律來表述社會主義核心價值觀的內(nèi)容(3)馮玉軍：《以法治方式推進(jìn)社會主義核心價值觀建設(shè)》，《檢察日報》2017年5月29日，第3版。。在體現(xiàn)社會主義核心價值觀的地方性法規(guī)中，有諸多道德宣示性立法，僅從價值的高度制定“應(yīng)然法”，沒有立足地方實際，解決人民群眾最直接、最現(xiàn)實的利益問題，從而導(dǎo)致針對性和操作性較弱，不能為公民提供準(zhǔn)確的行為準(zhǔn)則，也不能有效指引法規(guī)的實施。因此，道德話語向法律語言的實質(zhì)轉(zhuǎn)化，就成為社會主義核心價值觀入法的關(guān)鍵，也是地方立法機(jī)關(guān)亟待提升的立法能力。再次，部分地方性法規(guī)對踐行社會主義核心價值觀的保障力度不足。地方性法規(guī)作為踐行社會主義核心價值觀的手段，應(yīng)該主要依靠具有強(qiáng)制性的法律后果來實現(xiàn)。法律責(zé)任的設(shè)置可以將人們的行為限制在合法范圍內(nèi)，保障地方性法規(guī)和社會主義核心價值觀要求的實現(xiàn)。在梳理地方性法規(guī)的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，很多法規(guī)的責(zé)任設(shè)定存在缺失，沒有對條文中義務(wù)的違反后果進(jìn)行規(guī)定，這在一定程度上使很多條款不能真正地發(fā)揮法律的強(qiáng)制功能(4)吳增禮、王夢琪：《社會主義核心價值觀入法的理論邏輯與現(xiàn)實省思》，《學(xué)習(xí)與實踐》2019年第10期。。

(三)部分立法者漠視社會主義核心價值觀與法律之間的耦合關(guān)系

社會主義核心價值觀與法律同為社會規(guī)范的子系統(tǒng)，雖然在調(diào)整內(nèi)容、調(diào)整方式、實現(xiàn)后果等方面存在顯著差別，但二者融貫于我國法治建設(shè)，并非互不聯(lián)系甚至對立的兩個部分。在社會主義核心價值觀融入地方立法的實踐中，部分立法者漠視二者的互動關(guān)系，既沒有充分認(rèn)識到社會主義核心價值觀對法規(guī)的價值引領(lǐng)作用，也未能在法規(guī)條文中發(fā)揮好立法對踐行社會主義核心價值觀的正功能。以設(shè)區(qū)的市為例，雖然設(shè)區(qū)的市在獲得立法權(quán)后積極推動社會主義核心價值觀融入地方立法，但基于部分立法者對社會主義核心價值觀與法律耦合關(guān)系認(rèn)識不充分等原因，導(dǎo)致社會主義核心價值觀的價值引領(lǐng)功能并未充分發(fā)揮。作為調(diào)控社會的重要手段，法律不是萬能的，有自身的局限性，有些領(lǐng)域法律不能介入也不宜介入，這就需要發(fā)揮社會主義核心價值觀的滲透功能，使具備科學(xué)性、時代性的價值成為法律制定和法律實施的價值導(dǎo)向(5)謝時研、丁峰：《社會主義核心價值觀入法入規(guī)的行動邏輯》，《黑龍江社會科學(xué)》2019年第6期。。漠視社會主義核心價值觀與法律的耦合關(guān)系，不僅容易導(dǎo)致地方性法規(guī)文本偏離價值導(dǎo)向，也會加劇地方性法規(guī)實施中法律與道德的沖突，最終不利于法治信仰的形成。實現(xiàn)“紙面上的法”向“行動中的法”的過渡，不僅需要依靠法律的強(qiáng)制性規(guī)定，還需要人們內(nèi)心對法律價值及法律精神的認(rèn)同，而這種認(rèn)同感更多來自社會主義核心價值觀對法律的滲透。在法治建設(shè)中，不僅不能割裂社會主義核心價值觀與法律之間的密切聯(lián)系，反而應(yīng)當(dāng)依托社會主義核心價值觀涵養(yǎng)法治精神，在二者的良性互動中推動良法善治的有效實現(xiàn)(6)吳增禮、王夢琪：《社會主義核心價值觀入法的理論邏輯與現(xiàn)實省思》，《學(xué)習(xí)與實踐》2019年第10期。。

三、優(yōu)化社會主義核心價值觀融入地方立法的路徑分析

社會主義核心價值觀確立了國家、社會和公民個人三個層面道德標(biāo)尺的刻度。地方性法規(guī)以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容，既可以對個人行為發(fā)揮指引、評價和預(yù)測功能，又可以分配社會利益、實施社會管理、調(diào)整社會沖突。因此，二者的調(diào)整領(lǐng)域具有高度的契合性。社會主義核心價值觀融入地方性法規(guī)，不僅需要融入靜態(tài)的法規(guī)文本，還需要貫穿法規(guī)解釋、修改、廢止的立法動態(tài)全過程。價值內(nèi)容之間的層級性和差異性，導(dǎo)致其在具體權(quán)利義務(wù)規(guī)范中的體現(xiàn)路徑存在差別，對個體行為的影響也不盡相同。因此，需要根據(jù)價值內(nèi)容的層級在立法目的、法律原則和法律規(guī)則等條款中得到不同程度的表達(dá)。

(一)以法治教育涵養(yǎng)社會主義核心價值觀的踐行風(fēng)尚

社會主義核心價值觀融入地方立法的效果沒有得到最大化實現(xiàn)，一個重要原因就是，法治教育內(nèi)容單一，公眾不能充分認(rèn)識法治要求和價值內(nèi)容之間相輔相成的契合關(guān)系。推動社會主義核心價值觀入法的前提，是培養(yǎng)大眾特別是立法者對價值內(nèi)容的正確理解，推動價值要求向法律約束的轉(zhuǎn)化。明確“是什么”是情感認(rèn)同的基礎(chǔ)，入法需要增強(qiáng)人們對價值內(nèi)容和法律規(guī)范的理性認(rèn)知，激發(fā)主體的道德價值意識和道德實踐意識(7)郭彩霞：《社會主義核心價值觀入心入腦的心理機(jī)制研究》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2019年第5期。。法治和德治具有共生性，強(qiáng)調(diào)德治不能忽視法治，要發(fā)揮法律的規(guī)范功能，積極弘揚法治精神，以法治體現(xiàn)道德理念，強(qiáng)化法律對道德建設(shè)的促進(jìn)功能。社會主義核心價值觀作為德治的重要依據(jù)，是對我國優(yōu)秀傳統(tǒng)道德文化的吸收、轉(zhuǎn)化和凝練，具有科學(xué)性和先進(jìn)性。價值內(nèi)容的踐行離不開法治，加強(qiáng)法治教育，可以涵養(yǎng)社會主義核心價值觀的踐行風(fēng)尚，運用制度化方式弘揚以德治國的總體價值要求。

通過法治教育涵養(yǎng)社會主義核心價值觀的踐行風(fēng)尚，首先，需要強(qiáng)化對社會主義核心價值觀內(nèi)涵的理解，明確子內(nèi)容在法律價值體系中的位階。作為時代精神的凝練，社會主義核心價值觀在地方立法中能夠滿足法律主體的價值需求，以及由此產(chǎn)生的對法律性狀、屬性和作用的評價。明確價值內(nèi)容在法律價值體系中的位階，可以有效地處理法律價值之間的沖突，實現(xiàn)價值的正向引領(lǐng)。其次，應(yīng)當(dāng)重視地方性法規(guī)與社會主義核心價值觀之間互動關(guān)系的宣傳教育。法律不僅是紙面上的規(guī)范，更具有深刻的價值導(dǎo)向性，每部地方性法規(guī)都是時代價值的體現(xiàn)，也是道德觀念的反映。離開了社會主義核心價值觀的導(dǎo)向指引，地方性法規(guī)就失去了運行的價值驅(qū)動力，地方法治建設(shè)也不會取得良好的預(yù)期效果，法律的塑造功能也得不到充分實現(xiàn)。再次，加強(qiáng)社會主義核心價值觀的踐行教育。法治不僅是踐行手段，也是社會主義核心價值觀的核心內(nèi)容之一。作為一種精神追求的法治，需要在踐行社會主義核心價值觀的過程中得到弘揚實施。從法治視角理解踐行社會主義核心價值觀，需要將國家、社會、公民個人三個層面的要求貫徹到法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，提升公民的法律意識和道德素養(yǎng)(8)吳增禮、王夢琪：《社會主義核心價值觀入法的理論邏輯與現(xiàn)實省思》，《學(xué)習(xí)與實踐》2019年第10期。。

(二)通過立法目的條款增強(qiáng)價值宣示

立法目的具有雙重性，既包含作為客體的法律對作為主體的人的需要的滿足狀況，又包括由此產(chǎn)生的人對法律的屬性、功能等方面的評價。社會主義核心價值觀在國家、社會、公民個人層面，都有一定的抽象性和倡導(dǎo)性，都可以通過立法的目的條款得到體現(xiàn)。社會主義核心價值觀融入地方性法規(guī)的立法目的條款，可以清晰地表達(dá)出立法者的意圖和法律自身追求的價值，并將其具體化為法律原則和法律規(guī)則條款，為行政執(zhí)法等活動提供鮮明的價值導(dǎo)向。

作為價值的凝聚與宣揚，立法者在地方立法實踐中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分立法的直接目的和間接目的。直接立法目的是法律直接追求實現(xiàn)的價值，不需要借助中間環(huán)節(jié)。而間接立法目的是由直接目的引起的其他依附目的，需要借助直接目的的實現(xiàn)才能實現(xiàn)。二者呈現(xiàn)出鮮明的遞進(jìn)關(guān)系。立法目的的層次性要求立法目的條款必須有邏輯、有層次，通常首先表述直接目的，而間接目的則按照低位階到高位階的順序列于直接目的之后。社會主義核心價值觀在立法的目的條款中進(jìn)行表述，必須結(jié)合地方性法規(guī)的主旨，對價值內(nèi)容的位階進(jìn)行排序后，依照從直接到間接的順序予以表達(dá)。立法目的的層次性也決定了不同目的之間可能會產(chǎn)生一定的沖突，這種沖突主要是由社會現(xiàn)實的復(fù)雜性和主體需求的多樣性造成的。在具體的法律實施中，解決立法目的的沖突必須根據(jù)法律解釋的相關(guān)規(guī)則，按照從直接目的到間接目的的順序進(jìn)行解釋。直接目的體現(xiàn)立法最直接的價值追求，需要在法律適用中得到首先滿足，而間接目的作為更高層次的價值追求，具有兜底功能，建立在直接目的的實現(xiàn)之上。所以，在選擇社會主義核心價值觀作為立法目的條款時，必須明確地方性法規(guī)追求的價值內(nèi)容的位階順序，立足于立法需要解決的實際問題和立法者的具體意圖，明確直接目的和間接目的，采用不同的順序予以表述，以充分發(fā)揮社會主義核心價值觀的內(nèi)滋激勵功能(9)王怡：《社會主義核心價值觀如何入法——一個立法學(xué)的分析框架》，《法學(xué)》2019年第9期。。

(三)通過法律原則條款明確概括指引

社會主義核心價值觀以法律原則的方式融入地方性法規(guī)，既是對立法目的條款的具體化，又可以不被具體的法律規(guī)則所涵蓋，在踐行社會主義核心價值觀和弘揚法治理念的過程中，具有顯著的復(fù)合效能。

如何將社會主義核心價值觀的內(nèi)容表述為法律原則，是一個技術(shù)性問題。在社會主義核心價值觀這一價值系統(tǒng)中，子系統(tǒng)內(nèi)容抽象程度的不同決定了其融入法律原則條款的方式也不盡相同。國家層面的“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”在價值系統(tǒng)中發(fā)揮著統(tǒng)攝作用，在內(nèi)容上也更加宏觀抽象，主要體現(xiàn)為一種價值目標(biāo)，其實現(xiàn)程度受到社會層面和公民個人層面價值觀的影響。國家層面價值觀的高度抽象性導(dǎo)致其無法直接指引、評價和預(yù)測個人的行為，必須具體化為社會規(guī)范或個人行為準(zhǔn)則，才能實現(xiàn)從“靜態(tài)的價值”向“動態(tài)的價值”的轉(zhuǎn)變。作為高層次的價值內(nèi)容，它們在地方性法規(guī)中既可以通過立法的目的條款進(jìn)行表達(dá)，也可以通過法律原則條款進(jìn)行表述，借助于法律原則對法律規(guī)則的指導(dǎo)功能，將價值要求轉(zhuǎn)化為具體的權(quán)利與義務(wù)。社會層面的“自由、平等、公正、法治”價值要求與公民個人層面的“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”等價值內(nèi)容，都可以在法律原則中得到具體體現(xiàn)，進(jìn)而指引法律規(guī)則的制定與遵行。

(四)借助法律規(guī)則條款加強(qiáng)剛性約束

社會層面和公民個人層面的價值內(nèi)容相對具體，可以嵌入法律規(guī)則中規(guī)范指引個人的行為。法律規(guī)則直接規(guī)定公民的法律權(quán)利和法律義務(wù)，具有嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)，與其他社會規(guī)范具有不同的表現(xiàn)形式和內(nèi)容。法律規(guī)則必備的構(gòu)成要素包括假定條件、行為模式和法律后果，社會主義核心價值觀在地方性法規(guī)中的體現(xiàn)，主要集中在行為模式和法律后果的設(shè)置上。

行為模式是地方性法規(guī)的核心部分，集中表達(dá)了法律對人們行為標(biāo)準(zhǔn)與方向的明確要求，對于規(guī)范和引導(dǎo)人們的行為以實現(xiàn)法律調(diào)整社會的目標(biāo)十分關(guān)鍵。行為模式在法律規(guī)則中主要包括三種不同形式的表述，即授權(quán)式(可以如何行為)、義務(wù)式(應(yīng)當(dāng)如何行為)、禁止式(不應(yīng)當(dāng)如何行為)。社會主義核心價值觀融入地方性法規(guī)時，行為模式的表述應(yīng)當(dāng)具體、明確、清晰，不能過于籠統(tǒng)，避免存在較大的解釋空間。地方性法規(guī)在類型上主要是執(zhí)行性法規(guī)，更多的是對上位法的具體化。在把社會主義核心價值觀融入地方性法規(guī)時，必須借助行為模式，將其要求轉(zhuǎn)化為具體規(guī)定，從而為人們的行為提供具體的指引。社會層面的價值內(nèi)容不僅對社會成員提出了道德要求和行為準(zhǔn)則，還對行為規(guī)范本身設(shè)置了標(biāo)準(zhǔn)。踐行社會層面的價值內(nèi)容，要求法律規(guī)則的制定過程必須嚴(yán)格遵循法定程序，在具體內(nèi)容上也要滿足人們對“自由、平等、公正、法治”的期待。公民個人層面的價值內(nèi)容直接關(guān)涉?zhèn)€人的行為準(zhǔn)則，在行為模式中要區(qū)分好授權(quán)性內(nèi)容、禁止性內(nèi)容和義務(wù)性內(nèi)容。具體規(guī)則的規(guī)定，要符合國家層面和社會層面的價值導(dǎo)向，實現(xiàn)價值之間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)。法律對人們行為模式要求的落實，主要依靠法律后果的設(shè)定。融入法律規(guī)則的社會層面和公民個人層面的價值內(nèi)容，在對所調(diào)整的行為進(jìn)行評價時，應(yīng)當(dāng)注意把握道德和法律之間的界限。社會主義核心價值觀經(jīng)由法律確認(rèn)后得到社會成員的普遍認(rèn)同、遵守和踐行，不僅需要個體的自覺，更需要外在的強(qiáng)制(10)蔣傳光：《關(guān)于推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)的思考》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第8期。。立法者在設(shè)置法律后果時，需要將法律的剛性和道德的柔性有機(jī)結(jié)合，法律不宜強(qiáng)制介入的，可以采用倡導(dǎo)性規(guī)定；道德無法保障準(zhǔn)則落實的，可以依靠法律的威懾。

法律規(guī)則的內(nèi)容落實在具體的文本中，主要依靠立法語言。社會主義核心價值觀融入地方性法規(guī)，立法語言的規(guī)范化尤為重要。價值內(nèi)容作為一種道德化語言，具有高度概括性，解釋空間大，在具體的入法過程中需要多角度融入，而非簡單地、不加轉(zhuǎn)換地使用詞語。將道德語言轉(zhuǎn)化為法律語言必須得到立法者的重視，要明確社會主義核心價值觀在法律規(guī)則中所具有的具體行為模式和判斷標(biāo)準(zhǔn)。在具體的地方立法中，立法者要借助法律語言的精準(zhǔn)性，清晰、準(zhǔn)確地表述價值內(nèi)容，防止模糊的道德語言難以對個體行為發(fā)揮指引、預(yù)測、評價和強(qiáng)制功能，損害社會公平正義的實現(xiàn)。“只有具備語言上的精確性，法學(xué)才能完成其在國家和社會中的使命?！?11)伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，北京：法律出版社，2013年，第87頁。社會主義核心價值觀作為開放性的系統(tǒng)，會隨著社會的發(fā)展變化而語義不斷豐富，這也為法律規(guī)則的制定修改提供了可能。

(五)融入地方性法規(guī)的立改廢釋全過程

立法是一項包括多種形式的法律變動的專門活動，既包括創(chuàng)制新的法律，也包括對已有法律進(jìn)行補(bǔ)充、修改甚至廢止。社會主義核心價值觀融入地方立法，不僅需要體現(xiàn)在制定新的法規(guī)過程中，也需要將價值要求貫徹到法規(guī)解釋、法規(guī)修改和法規(guī)廢止等立法環(huán)節(jié)。社會主義核心價值觀融入地方立法的全過程，不是口號式、標(biāo)簽式的形式主義，也不是簡單地照搬照抄，而是要融入法治建設(shè)的客觀規(guī)律，融入法治建設(shè)實踐(12)張文顯：《社會主義核心價值觀與法治建設(shè)》，《中國人大》2019年第10期。。社會主義核心價值觀所倡導(dǎo)的民主、和諧、法治等內(nèi)容對立法頂層設(shè)計具有重要的指導(dǎo)功能，從提出議案、審議草案、表決和通過法規(guī)到最后公布法規(guī)，都要積極貫徹價值內(nèi)容的要求，推動科學(xué)立法、民主立法和依法立法的有效實現(xiàn)。社會主義核心價值觀融入地方立法的全過程，要求在立法中要加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，明確積極正面的立法導(dǎo)向，發(fā)揮道德對法律的引導(dǎo)功能。通過分析現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)，入法的主題集中在歷史文化保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，這是當(dāng)下社會主義核心價值觀入法需要堅持的重點方向，也為融入其他主題法規(guī)積累了有益經(jīng)驗。在立法環(huán)節(jié)應(yīng)注重民主立法和科學(xué)立法，既要廣泛聽取民眾建議，積極探索立法聯(lián)系點的設(shè)置，又要立足地方實際，展現(xiàn)地方性法規(guī)的“地方”特色。在地方立法的全過程中，要將依法立法貫徹始終，程序上符合法律制定的要求，內(nèi)容上不和上位法相沖突，著實提高立法質(zhì)量。社會主義核心價值觀融入地方立法的全過程，要堅持問題導(dǎo)向，使特定領(lǐng)域出現(xiàn)的特定問題得到及時解決，使立法和法律實踐都能體現(xiàn)社會主義道德的要求，為地方實現(xiàn)良法善治提供正向指引(13)金夢：《核心價值觀入法的立法樣態(tài)研究》，《江海學(xué)刊》2019年第2期。。

四、結(jié)語

社會主義核心價值觀作為地方性法規(guī)的基礎(chǔ)規(guī)范，融入地方立法是提升地方法治水平的有效舉措。地方性法規(guī)不是被動、消極地反映價值內(nèi)容，而是要充分發(fā)揮二者的融合功能，實現(xiàn)法治與德治的雙向塑造。無論是省級法規(guī)還是設(shè)區(qū)的市級法規(guī)，都要注重社會主義核心價值觀的復(fù)合適用，既在立法目的、法律原則條款中發(fā)揮整體宣示功能，也在法律規(guī)則條款中將價值要求轉(zhuǎn)化為剛性約束。由于道德規(guī)范和法律規(guī)范存在顯著差別，當(dāng)前，社會主義核心價值觀入法也面臨導(dǎo)向性不足、操作性不強(qiáng)、情感認(rèn)同度低等問題。因此，尋找價值內(nèi)容和地方性法規(guī)之間的“最大公約數(shù)”，是當(dāng)下地方立法的工作重點。社會主義核心價值觀入法，一方面要入其“形”，以立法目的條款為首選，以法律原則和法律規(guī)則條款為主要載體，將價值內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律話語；另一方面更要入其“行”，入法的首要目的是踐行社會主義核心價值觀，只有將法律話語轉(zhuǎn)化為行動話語，入法才能發(fā)揮法律和道德的合力，才能形成有效的社會治理和良好的社會秩序，進(jìn)而推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。法律的生命在于實施，實施的關(guān)鍵在于公民對法律的內(nèi)心認(rèn)同。社會主義核心價值觀入法，不僅要融入地方性法規(guī)的文本，還要貫穿地方立法全過程，在科學(xué)立法、民主立法、依法立法中加強(qiáng)法治宣傳教育，提升人們對法治和德治的認(rèn)識水平。