論行政事業(yè)單位如何加強(qiáng)內(nèi)部控制管理

黃莉

規(guī)范的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理，對于進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)防范和管控能力，促進(jìn)單位持續(xù)健康發(fā)展，更好地履行各項(xiàng)社會(huì)管理和服務(wù)職能，具有十分重要的意義。近幾年來，隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，取得了一定的成績，但也存在許多問題，需要加強(qiáng)和改進(jìn)。本文分析了當(dāng)前單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀，如主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制缺乏了解、內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程較為滯后、風(fēng)險(xiǎn)控制不到位、缺乏內(nèi)部和外部的有效機(jī)制等方面存在的一些問題，并結(jié)合實(shí)際情況提出解決對策，為同行業(yè)的內(nèi)控管理提出一些參考和借鑒。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

單位內(nèi)部控制有效地實(shí)施，是確保各業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，以預(yù)算管理和資金管控貫穿內(nèi)部控制全過程，梳理和修訂現(xiàn)行規(guī)章制度，優(yōu)化各業(yè)務(wù)流程，制定一套有效的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，建立起與各單位相適應(yīng)的合法、規(guī)范、完整的內(nèi)部控制規(guī)范，對于減少行政事業(yè)單位管理漏洞，避免潛在風(fēng)險(xiǎn)，提高工作效率，防范貪污腐敗等具有重大意義。

二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）單位主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制缺乏了解

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)狀況穩(wěn)定，其日常經(jīng)費(fèi)支出財(cái)政撥款占主要部分，并不需要直面企業(yè)的經(jīng)營壓力，所以行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制管理的動(dòng)力，行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)者并沒有認(rèn)識到內(nèi)部控制管理工作的重要性，沒有起到帶頭作用。他們本身對內(nèi)部控制管理方面的知識就了解甚淺，沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)過內(nèi)部控制管理方面的相關(guān)知識。盡管國家多次出臺相關(guān)文件，要求提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理水平，但卻沒有針對單位主要領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制方面的專題培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，存在內(nèi)部控制管理方面的不足問題。一是單位主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為單位原有的管理制度匯編就是內(nèi)部控制制度。按照現(xiàn)有的制度執(zhí)行就可以了，無需專門再開展內(nèi)部控制管理工作。二是單位主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制管理是財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)人員的事情。有關(guān)內(nèi)控相關(guān)規(guī)定都是財(cái)政部門頒發(fā)的，文件都是轉(zhuǎn)發(fā)至財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)人員辦理，認(rèn)為和其他部門、人員不相干，從而導(dǎo)致全員參與積極性不高，缺乏部門之間的配合，內(nèi)部控制管理工作效率低。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程較為滯后

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作于2014年起才在全國范圍內(nèi)正式啟動(dòng)，財(cái)政部陸續(xù)出臺了相關(guān)文件，對單位內(nèi)部控制管理提出要求。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與2008年建立的企業(yè)內(nèi)部控制相比較，行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)的是社會(huì)公共服務(wù)和公共管理的職能，而企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，具有其本質(zhì)的區(qū)別，企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)沒有直接可以借鑒的做法。雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)過幾年的發(fā)展，但從建設(shè)和執(zhí)行的有效性等方面來看，進(jìn)程仍然比較滯后，制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果，嚴(yán)重影響單位的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

（三）風(fēng)險(xiǎn)控制不到位

行政事業(yè)單位受傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)工作觀念的影響，認(rèn)為行政事業(yè)單位是非盈利組織，不存在什么風(fēng)險(xiǎn)，只關(guān)注經(jīng)費(fèi)的支付環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制，而忽略其他業(yè)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)控制，造成國家資源的大量浪費(fèi)和流失。一是關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)評估不到位。許多單位財(cái)務(wù)人員職責(zé)不清或財(cái)務(wù)管理崗位長期未進(jìn)行輪崗。存在出納兼采購的情況或財(cái)務(wù)人員超過5年未進(jìn)行輪崗。二是預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)評估不到位。預(yù)算數(shù)據(jù)和實(shí)際數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大偏差，預(yù)算執(zhí)行力不足或超預(yù)算執(zhí)行時(shí)有發(fā)生。三是庫存現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)控制不到位。許多單位在庫存現(xiàn)金方面控制不到位，單位日常庫存現(xiàn)金限額過大。四是往來資金未定期清理，或長期掛賬，形成呆賬、壞賬損失。

（四）缺乏有效的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制

首先，行政事業(yè)單位存在財(cái)務(wù)力量薄弱，內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督能力不強(qiáng)。主要原因有以下幾點(diǎn)：一是行政事業(yè)單位對會(huì)計(jì)工作者的資格審查不到位，財(cái)政部門對這種現(xiàn)象管理不嚴(yán)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理工作混亂。二是內(nèi)部約束機(jī)制不完善，監(jiān)督能力不足。行政事業(yè)單位普遍存在沒有設(shè)置專門的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，一般設(shè)在行政科等部門，財(cái)務(wù)工作被歸類到單位后勤服務(wù)的其中一項(xiàng)工作，降低了財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督能力。領(lǐng)導(dǎo)對財(cái)務(wù)監(jiān)督的認(rèn)識不夠全面。財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)不到位，內(nèi)部職務(wù)分工不夠明確，會(huì)計(jì)對出納的制約能力不足。

其次，單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)不健全。信息化建設(shè)是內(nèi)部控制的一個(gè)評價(jià)指標(biāo)，但大部分行政事業(yè)單位到目前為止還未建立信息化內(nèi)部控制系統(tǒng)。主要原因是建立信息化系統(tǒng)專業(yè)性強(qiáng)，需要專業(yè)團(tuán)隊(duì)及資金的支持，單靠各單位本身是不法建立的。

最后，在單位外部監(jiān)督方面，主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)委等部門，監(jiān)管的形式也是非常單一，監(jiān)督的內(nèi)容大多是要求自查，寫自查報(bào)告為主;對部分單位進(jìn)行抽查，內(nèi)容大多是檢查財(cái)政資金運(yùn)用的合法、合規(guī)性，監(jiān)管沒有實(shí)質(zhì)的有效性。這些監(jiān)督部門沒有足夠的人力、物力的投入，無法實(shí)現(xiàn)對行政事業(yè)單位的全面監(jiān)管。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的建議

（一）提高單位主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控的認(rèn)識

在行政事業(yè)單位中，想要提高單位的內(nèi)部控制管理水平，就必須強(qiáng)化單位主要領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識，通過開展內(nèi)部控制專業(yè)理論的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，要求主要領(lǐng)導(dǎo)和分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)必須參加。讓單位主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到內(nèi)部控制管理的必要性、緊迫性，充分發(fā)揮內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，才能組織協(xié)調(diào)有關(guān)事項(xiàng)，充分調(diào)動(dòng)全員參與的積極性，使內(nèi)部控制管理更加順暢。如可由財(cái)政部門組織內(nèi)部控制理論學(xué)習(xí)培訓(xùn);如單位每年定期開展內(nèi)部控制理論學(xué)習(xí)培訓(xùn)會(huì)。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控專題培訓(xùn)，推廣成功經(jīng)驗(yàn)

財(cái)政部門要組織內(nèi)部控制管理專題培訓(xùn)，分享、總結(jié)和推廣內(nèi)控管理和實(shí)施比較優(yōu)秀的單位的成功經(jīng)驗(yàn)，供其他單位參考學(xué)習(xí)?？善刚垥?huì)計(jì)師事務(wù)所或內(nèi)部控制專業(yè)人士，到各行政事業(yè)單位中去，組織專題培訓(xùn)，宣傳和普及內(nèi)部控制專業(yè)知識;也可通過考察、座談、電話咨詢等方式進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，吸取成功經(jīng)驗(yàn)。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，不斷完善內(nèi)部控制制度

1.全面評估行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

行政事業(yè)單位應(yīng)充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組的作用，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本單位實(shí)際，研究確定本單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，列明業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)清單，并提出風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

2.完善內(nèi)部控制制度

關(guān)注主要業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)控制，并制訂相關(guān)防控風(fēng)險(xiǎn)的措施。針對普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)防控問題，建議做好以下控制措施：

首先，明確不相容職務(wù)，做好分離控制。如制訂《內(nèi)控關(guān)鍵崗位管理制度》，明確財(cái)務(wù)人員的工作職責(zé)和輪崗制度;明確出納不得兼任采購和財(cái)務(wù)人員在同一崗位工作滿3年不足5年的，一般應(yīng)進(jìn)行輪崗交流，因崗位的專業(yè)性或特殊性無法輪崗的情況下，需定期進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

其次，加強(qiáng)預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力。行政事業(yè)單位應(yīng)按照新《預(yù)算法》的要求，實(shí)施全口徑預(yù)算，編制預(yù)算時(shí)，業(yè)務(wù)部門應(yīng)共同參與，確保所有財(cái)政收支均納入預(yù)算管理，不能只由財(cái)務(wù)人員估算上報(bào)，編制預(yù)算要做到科學(xué)、準(zhǔn)確、合理、全面;預(yù)算執(zhí)行過程，應(yīng)嚴(yán)格按照項(xiàng)目開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)，合理開支，不行跨項(xiàng)目列支或超預(yù)算開支，如項(xiàng)目有結(jié)余，應(yīng)嚴(yán)格向有關(guān)部門申請改變用途，待審批后，方可列支;另外，預(yù)算執(zhí)行還應(yīng)強(qiáng)化績效管理，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)存在偏差時(shí)，應(yīng)及時(shí)糾正，確保資金安全高效使用。

第三，加強(qiáng)單位庫存現(xiàn)金管理。根據(jù)單位實(shí)際現(xiàn)金需求，制訂單位庫存現(xiàn)金限額。財(cái)務(wù)人員根據(jù)日常庫存現(xiàn)金需要，提取備用金，把控好庫存現(xiàn)金存量，不得違規(guī)使用現(xiàn)金支付。

最后，規(guī)定往來資金3至5年應(yīng)清理一次，不得長期掛賬。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部和外部監(jiān)督

1.強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督

單位內(nèi)部控制工作主要是以會(huì)計(jì)工作為核心，是對內(nèi)部控制工作的再審查、再監(jiān)督。提高內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的工作質(zhì)量，建議主要做好以下幾點(diǎn)工作：一是加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員資格審查以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。二是設(shè)置獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門，嚴(yán)格財(cái)務(wù)人員資格審查工作。建議政府部門出臺相關(guān)指導(dǎo)性文件，要求行政事業(yè)單位在一定期限內(nèi)，設(shè)置獨(dú)立財(cái)務(wù)部門，通過內(nèi)部編制調(diào)整消化解決配備專業(yè)的會(huì)計(jì)人員，嚴(yán)格資格審查工作。三是建立建全行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)控制監(jiān)督管理體系。在設(shè)置權(quán)限和流程過程中，單位各部門的主要權(quán)力應(yīng)納入到會(huì)計(jì)管理環(huán)節(jié)，確保權(quán)利制衡和監(jiān)督管理的有效性。

2.建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)

財(cái)政部門作為行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的牽頭部門，應(yīng)統(tǒng)籌安排內(nèi)部控制信息化建設(shè)的技術(shù)支持和專項(xiàng)資金，對各單位內(nèi)部控制制度、操作流程、防控措施等，通過信息采集、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等技術(shù)設(shè)計(jì)進(jìn)現(xiàn)有各類辦公自動(dòng)化和業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)對各單位資金運(yùn)行全過程進(jìn)行有效地監(jiān)控。

3.加強(qiáng)多部門的聯(lián)合外部監(jiān)督

加強(qiáng)與財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的聯(lián)合協(xié)作，通過多部門的聯(lián)合審計(jì)，著重從內(nèi)部控制制度上查找問題，提出指導(dǎo)性的建議，幫助各單位建設(shè)完善內(nèi)部控制管理，確保內(nèi)控工作合理、規(guī)范和高效地執(zhí)行。

4.進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

充分利用會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)報(bào)告，熟悉被審計(jì)部門的財(cái)務(wù)情況，找準(zhǔn)審計(jì)重點(diǎn);通過聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所的外部審計(jì)人員和向社會(huì)購買服務(wù)的方式，可以緩解財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門人員不足、專業(yè)技術(shù)缺失的問題。中介審計(jì)著重核實(shí)資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)務(wù)活動(dòng)管理情況;政府部門審計(jì)在中介審計(jì)的基礎(chǔ)上，就行政事業(yè)單位存在的主要問題，著重關(guān)注內(nèi)控制度建設(shè)存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出整改建議，進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。

四、結(jié)語

綜上所述，在新形勢下，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理變得越來越重要，單位領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，高度重視內(nèi)部控制管理，加強(qiáng)對內(nèi)部控制制度的宣傳和教育，不斷強(qiáng)化全體干部職工的內(nèi)控意識，與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步完善內(nèi)控管理制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的長效保障機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：河源市政協(xié)委員活動(dòng)中心）