生態(tài)環(huán)境地方立法中的公眾參與法律機(jī)制研究

范海玉　張思茵

摘 要：公眾參與在提高生態(tài)環(huán)境地方立法質(zhì)量方面具有重要地位。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境地方立法公眾參與法律機(jī)制建設(shè)，是維護(hù)公眾環(huán)境利益，促進(jìn)環(huán)境管理的必然要求，也是公眾行使政治權(quán)利和環(huán)境權(quán)的重要體現(xiàn)。以現(xiàn)行中央和地方立法法律規(guī)范、環(huán)境法律規(guī)范為依據(jù)，結(jié)合地方立法公眾參與法制實(shí)踐現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善全過(guò)程、常態(tài)化的公眾參與機(jī)制，健全公眾參與的溝通反饋機(jī)制，推動(dòng)公眾參與的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格考核監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制，建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用法律機(jī)制等確保公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;地方立法;公眾參與;法律機(jī)制

中圖分類號(hào)：D912.6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）02-0082-07

一、研究緣起

2015年《立法法》修改，授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，自此全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”這一法定權(quán)限內(nèi)，均可依法行使立法權(quán)。從“較大的市”到“設(shè)區(qū)的市”這一立法體制的改革，既體現(xiàn)了立法主體的擴(kuò)圍，也意味著立法權(quán)限的限縮。[1]（P104）一方面，立法權(quán)擴(kuò)容對(duì)于滿足地方改革發(fā)展和城市建設(shè)方面的立法需求，推動(dòng)地方法治建設(shè)具有重要意義，與此同時(shí)也引發(fā)了理論和實(shí)務(wù)界關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法能力、立法質(zhì)量等諸多擔(dān)憂和質(zhì)疑。[2]在全面依法治國(guó)背景下，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，對(duì)于地方立法而言最重要的途徑就是強(qiáng)化公眾參與，以民主立法促進(jìn)科學(xué)立法。另一方面，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為三大事項(xiàng)之一，既是國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)推動(dòng)的領(lǐng)域，又是與社會(huì)公眾基本生存和發(fā)展權(quán)益緊密相關(guān)的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境地方立法質(zhì)量的高低，直接影響人民的現(xiàn)實(shí)利益和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必然要求充分保障公眾參與權(quán)利的行使。在《立法法》通過(guò)20周年以及設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法5周年之際，結(jié)合地方立法的新趨勢(shì)和新特點(diǎn)，進(jìn)一步探尋生態(tài)環(huán)境地方立法公眾參與法律機(jī)制建設(shè)這一議題，對(duì)于確保立法堅(jiān)持人民主體地位、反映人民生態(tài)環(huán)境利益和訴求，切實(shí)推進(jìn)地方環(huán)境法治建設(shè)，十分必要。

近年來(lái)，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，河北省在依靠公眾參與開(kāi)展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法和區(qū)域協(xié)同立法方面取得了顯著成果，自2015年以來(lái)已頒布實(shí)施生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章共50件，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理提供了有力保障?；诖?，本文以河北省為例，系統(tǒng)分析生態(tài)環(huán)境地方立法公眾參與的理論基礎(chǔ)與規(guī)范依據(jù)，結(jié)合實(shí)踐現(xiàn)狀提出完善公眾參與法律機(jī)制的具體進(jìn)路，以期為生態(tài)環(huán)境地方立法提供有益參考。

二、公眾參與生態(tài)環(huán)境

地方立法的理論基礎(chǔ)

公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法具有正當(dāng)性，其理論基礎(chǔ)包含事理與法理兩個(gè)層次，即環(huán)境利益的特殊性與環(huán)境權(quán)利的基礎(chǔ)性。完善生態(tài)環(huán)境地方立法公眾參與法律機(jī)制必須對(duì)事理與法理進(jìn)行全面分析。

（一）事理基礎(chǔ)

公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法從更寬泛角度是對(duì)環(huán)境事務(wù)參與的一種形式，其目的在于實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益。環(huán)境利益是良好自然環(huán)境對(duì)人的需要的一種滿足，[3]（P153）與其他基于私人物品所享有的利益相比具有特殊性，主要體現(xiàn)在作為環(huán)境利益客體的自然環(huán)境的公共物品屬性、環(huán)境行為的外部性兩方面。自然環(huán)境不同于在占有和使用方面具有排他性特點(diǎn)的私人物品，是一種可以自由、直接、非排他性享用的公眾共用物。[4]（P101）這一性質(zhì)決定了公眾對(duì)于環(huán)境的享用行為具有正的和負(fù)的兩種外部性。正的外部性是指?jìng)€(gè)體所實(shí)施的保護(hù)和改善環(huán)境的行為，在滿足自身享受環(huán)境利益需求的同時(shí)，也使得公眾可以在無(wú)需支付成本的情形下普遍受益，也即環(huán)境保護(hù)行為的公益性;負(fù)的外部性是指?jìng)€(gè)人或企業(yè)基于個(gè)體利益最大化目標(biāo)所開(kāi)展的各種資源環(huán)境“取”“供”“用”“排”行為在超越環(huán)境資源承載力的情形下導(dǎo)致“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生，損害公眾環(huán)境利益，也即環(huán)境侵害行為的公害性。環(huán)境的公共物品屬性決定了環(huán)境利益是一種整體性利益，個(gè)體環(huán)境利益存在于整體環(huán)境利益之中，個(gè)體環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)無(wú)法單純依靠某個(gè)人或某一組織的力量，而必須借助于公眾的力量。而環(huán)境行為的外部性決定了環(huán)境保護(hù)或侵害行為中成本與收益在主體之間分配的非均衡性，由此在大多數(shù)情形下公眾不能自發(fā)或自愿地采取保護(hù)環(huán)境行為，需要借助強(qiáng)制或者激勵(lì)等外部力量加以推動(dòng)。

從政府環(huán)境管理的角度來(lái)看，公眾參與是確保政府環(huán)境決策科學(xué)性和有效性的重要手段。環(huán)境管理突出的特點(diǎn)在于其科學(xué)技術(shù)性和利益沖突性，前者決定了環(huán)境行政控制離不開(kāi)科技專家，后者決定了各種利益的協(xié)調(diào)必須借助民主理念和公眾參與環(huán)境行政過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)。[5]（P9）公眾參與政府環(huán)境管理具有多重意義，通過(guò)公眾參與表達(dá)環(huán)境利益訴求、傳遞環(huán)境相關(guān)信息，既能夠確保政府環(huán)境決策符合公眾利益，又可以減少基于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的政府“失靈”現(xiàn)象，降低環(huán)境管理成本。同時(shí)，參與行為本身可以促進(jìn)公眾充分理解和預(yù)測(cè)政府環(huán)境管理行為，有利于環(huán)境決策實(shí)施，公眾在實(shí)踐中通過(guò)監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為可以進(jìn)一步充實(shí)環(huán)境管理力量，有利于防止政府的環(huán)境不作為和企業(yè)環(huán)境違法行為等現(xiàn)象發(fā)生，維護(hù)公眾環(huán)境利益。

（二）法理基礎(chǔ)

公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法具有政治權(quán)利和環(huán)境權(quán)的雙重法理基礎(chǔ)。首先，立法是以政權(quán)名義進(jìn)行的活動(dòng)。[6]（P58）公眾參與立法活動(dòng)是行使憲法賦予的“管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利”的重要表現(xiàn)，從憲政角度來(lái)看是一種政治參與行為，體現(xiàn)了民主政治的要求。羅伯特·A.達(dá)爾教授曾將理想的民主程序標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)為投票中的平等、有效地參與、明智地理解、對(duì)議程的最終控制、結(jié)論五個(gè)方面，[7]（P6）與之相對(duì)應(yīng)的參與決策、全過(guò)程參與、參與機(jī)會(huì)充分和平等、是否通過(guò)民主程序進(jìn)行決策的權(quán)威判定以及公民資格問(wèn)題對(duì)于明確公眾參與立法的程序性要求提供了一種學(xué)理標(biāo)準(zhǔn)，在公眾參與法律機(jī)制構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)從參與主體、參與內(nèi)容、參與渠道、參與程度、參與層次等方面充分加以考慮，提高參與的水平和質(zhì)量。

其次，公眾參與環(huán)境立法是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求。環(huán)境權(quán)構(gòu)成了環(huán)境法的權(quán)利基石，具有豐富和獨(dú)特的權(quán)利內(nèi)涵。作為一項(xiàng)應(yīng)然權(quán)利，環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，公民環(huán)境權(quán)從理論上講是由環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等多項(xiàng)子權(quán)利組成的權(quán)利系統(tǒng)，[8]（P135）國(guó)家的環(huán)境立法、行政執(zhí)法和司法等活動(dòng)都以環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)為最終目的?；诃h(huán)境權(quán)客體的特殊性，各種基于大氣、水、土壤的環(huán)境資源要素管理職能歸屬于不同的行政部門(mén)管理，這些部門(mén)作為國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的直接承擔(dān)者，在治理環(huán)境過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)利益爭(zhēng)奪和權(quán)責(zé)推諉等傾向，只顧本地區(qū)短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)環(huán)境利益進(jìn)行決策的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，極大地影響環(huán)境治理效能，因此在立法過(guò)程中必須引入公眾參與機(jī)制來(lái)制止部門(mén)利益的法律化。作為一項(xiàng)法律權(quán)利，環(huán)境權(quán)在憲法、環(huán)境保護(hù)立法以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法中均有直接或間接規(guī)定，環(huán)保公眾參與權(quán)更是在《環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)行了明確規(guī)定。環(huán)保公眾參與權(quán)相對(duì)于環(huán)境權(quán)，是一項(xiàng)派生性、輔助性權(quán)利，[9]（P280）從性質(zhì)上屬于程序性環(huán)境權(quán)，既服務(wù)于環(huán)境權(quán)實(shí)施，又具有獨(dú)立的價(jià)值功能，這意味著環(huán)保公眾參與的權(quán)利既應(yīng)當(dāng)依法保障實(shí)施，又應(yīng)當(dāng)構(gòu)建更為全面的以環(huán)境權(quán)為指向的參與機(jī)制，環(huán)境信息、環(huán)保參與和監(jiān)督以及權(quán)利救濟(jì)等都應(yīng)當(dāng)涵蓋其中，因此，廣義上的環(huán)保公眾參與權(quán)是一項(xiàng)復(fù)合性權(quán)利。

綜上所述，從環(huán)境利益的整體性與環(huán)境行為的外部性角度來(lái)看，公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法既有參與主體自身意愿的因素，也有參與行為成本收益對(duì)比的影響，同時(shí)還受到組織力量和制度環(huán)境因素的影響。從公眾政治權(quán)利與環(huán)境權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)目的出發(fā)，公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法法律機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)將參與主體、參與事項(xiàng)、參與行為、參與組織以及與之相關(guān)的信息、監(jiān)督和救濟(jì)等諸要素全方位考慮，確保公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境地方立法的實(shí)質(zhì)性參與。

三、公眾參與生態(tài)環(huán)境

地方立法的規(guī)范依據(jù)

法律通過(guò)對(duì)公眾環(huán)境利益的調(diào)整達(dá)到公眾環(huán)保參與法律秩序的目的，羅斯科·龐德認(rèn)為，法律調(diào)整利益的方法主要包括三個(gè)層次，承認(rèn)某些利益、規(guī)范利益的限度以及保障確定限度內(nèi)被承認(rèn)的利益。[10]（P41）我國(guó)公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法權(quán)利的確認(rèn)和保障，主要來(lái)源于立法法律規(guī)范和環(huán)境法律規(guī)范，相關(guān)法律機(jī)制的構(gòu)建必須以對(duì)這些法律規(guī)范的理解和適用為前提。

（一）立法法律規(guī)范

《立法法》修改后，全國(guó)共有58個(gè)地方立法法規(guī)相繼進(jìn)行了制定和修訂，細(xì)化和落實(shí)了上位法關(guān)于立法工作開(kāi)展的要求和規(guī)定。在公眾參與立法方面，《立法法》第五條原則性規(guī)定了“堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”的內(nèi)容。同時(shí)在第36條規(guī)定：列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。該條還明確了需要召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的具體情形。相應(yīng)地在地方性法規(guī)中也對(duì)此做出了進(jìn)一步規(guī)定，如《河北省地方立法條例》第4條規(guī)定：加強(qiáng)立法工作信息化建設(shè)，拓寬公眾參與民主立法的有效途徑。第36條還進(jìn)一步規(guī)定了有關(guān)京津冀協(xié)同發(fā)展事項(xiàng)的法規(guī)案征求京津兩地人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)的內(nèi)容?！逗颖笔≌?guī)章制定辦法》就需要論證咨詢的事項(xiàng)（第22條）、聽(tīng)證會(huì)程序（第23條）、征求意見(jiàn)的方法（第30條）、立法后評(píng)估（第45、46條）等內(nèi)容也做出了詳細(xì)規(guī)定。

通過(guò)梳理立法法律規(guī)范中有關(guān)公眾參與的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與立法具有以下特點(diǎn)：一是被動(dòng)參與。立法公眾參與程序的啟動(dòng)權(quán)掌握在立法機(jī)關(guān)手中，公眾只有在符合相應(yīng)條件的情形下方可參與，而關(guān)于“專業(yè)性較強(qiáng)”“需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)”“存在重大分歧”“涉及重大利益調(diào)整”等條件的判斷具有較強(qiáng)的主觀性，公眾在參與立法方面始終處于被動(dòng)地位。二是事中參與。從參與的時(shí)間來(lái)看，立法的過(guò)程包含提案、起草、審議、表決通過(guò)和公布五個(gè)環(huán)節(jié)，公眾參與則主要集中于起草階段，且通常采用立法機(jī)關(guān)公布法律草案征求公眾意見(jiàn)的方式進(jìn)行，因此主要是事中參與。三是有限參與，除了參與階段的有限性以外，公眾參與主體范圍、時(shí)限、途徑方面也受到相應(yīng)限制。如《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于提高地方立法質(zhì)量的若干規(guī)定》第12條將立法論證會(huì)的與會(huì)人員限定為“省人大常委會(huì)立法咨詢專家組成員、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者和有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)工作者，以及相關(guān)單位和部門(mén)的人員”?！逗颖笔〉胤搅⒎l例》第38條將向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)間限定為“一般不少于三十日”等。四是分散參與。公民、專家和社會(huì)組織都屬于“公眾”，三類主體參與立法的地位平等，方式不同，對(duì)立法發(fā)揮的作用也存在差別，不同主體參與立法無(wú)論是在法律上還是實(shí)踐中處于相互分散的局面。五是彈性參與。處于主導(dǎo)地位的立法機(jī)關(guān)在需要公眾參與立法的事項(xiàng)上具有選擇權(quán)，如《河北省政府規(guī)章制定辦法》第30條關(guān)于司法行政機(jī)關(guān)“可以”公開(kāi)征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)的規(guī)定，對(duì)于不啟動(dòng)公眾參與程序的主體責(zé)任的缺失同樣體現(xiàn)了公眾參與立法的彈性化特點(diǎn)。六是單線參與。以向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)為例，公眾通過(guò)法定途徑表達(dá)意見(jiàn)，有關(guān)單位總結(jié)歸納相關(guān)意見(jiàn)并依法向決策機(jī)關(guān)報(bào)告意見(jiàn)的研究采納情況，這種由公眾到征求意見(jiàn)的機(jī)關(guān)再到?jīng)Q策機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、信息傳遞是一種單線式的參與，缺乏有效的溝通反饋。

（二）環(huán)境法律規(guī)范

具體到環(huán)境立法中的公眾參與，《環(huán)境保護(hù)法》專章規(guī)定了“信息公開(kāi)和公眾參與”的內(nèi)容，第53條“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，正式從法律上確認(rèn)了環(huán)保公眾參與權(quán)利?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第2條明確了參與的具體范圍，即“參與制定政策法規(guī)、實(shí)施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開(kāi)展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動(dòng)”?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條還規(guī)定了公眾對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃草案、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的參與權(quán)利。除此之外，上述三部環(huán)境立法就政府和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)、政府完善程序和提供便利等職責(zé)、公眾參與的具體方式和途徑做出了規(guī)定，為環(huán)保公眾參與權(quán)的實(shí)施提供了全面的依據(jù)。

值得一提的是，河北省于2014年制定、2020年修訂的《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》作為全國(guó)首部規(guī)范環(huán)保公眾參與的地方性法規(guī)，不僅在制定頒布的時(shí)間上早于國(guó)家《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，而且無(wú)論是在立法活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程中還是在條文設(shè)計(jì)方面都充分體現(xiàn)了對(duì)環(huán)保公眾參與權(quán)的高度關(guān)注和切實(shí)保障。該法在立法模式上首創(chuàng)省部聯(lián)合立法起草模式，立法過(guò)程中河北省人大常委會(huì)城建環(huán)資工委先后組織有關(guān)單位和部門(mén)人員召開(kāi)4次座談會(huì)就初稿展開(kāi)集體研究討論，并結(jié)合征集到的社會(huì)各方面意見(jiàn)和建議對(duì)草案進(jìn)行了修改和完善。[11]（P13）正是因?yàn)榱⒎ㄟ^(guò)程充分發(fā)揮了公眾參與的作用，使得該法兼具科學(xué)性和可操作性。通過(guò)第三方對(duì)條例施行情況作出的調(diào)查與評(píng)估報(bào)告顯示，條例在環(huán)境信息公開(kāi)工作、環(huán)境公眾參與平臺(tái)建設(shè)和制度完善、公眾社會(huì)監(jiān)督等方面均取得了顯著進(jìn)展，[12]（P16）在推動(dòng)河北省生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

從內(nèi)容上看，《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》除了細(xì)化上位法關(guān)于公眾參與內(nèi)涵和外延、參與方式和途徑等內(nèi)容外，還進(jìn)一步強(qiáng)化了政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)責(zé)任，比如增加政府編制本部門(mén)信息公開(kāi)指南和政府環(huán)境信息公開(kāi)目錄的規(guī)定（第10條），增加重點(diǎn)排污單位未按規(guī)定公開(kāi)環(huán)境信息的按日連續(xù)處罰責(zé)任（第40條）等，同時(shí)還規(guī)定了系列促進(jìn)和保障公眾參與的措施，如對(duì)環(huán)保公眾參與工作的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持（第35條），對(duì)機(jī)構(gòu)或者人員環(huán)境保護(hù)公眾參與工作的考核評(píng)價(jià)（第36條），支持和引導(dǎo)社會(huì)組織開(kāi)展環(huán)保公眾參與活動(dòng)（第38條）等，為保障公眾依法有序參與河北省生態(tài)環(huán)境立法實(shí)踐提供了充分的法律依據(jù)。

四、公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法的

實(shí)踐現(xiàn)狀與機(jī)制完善

著眼于依靠公眾參與提升生態(tài)環(huán)境地方立法質(zhì)量、保障公眾環(huán)境利益這一目標(biāo)，除了從理論和規(guī)范方面明確制度確立的正當(dāng)性、合法性依據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)實(shí)施機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)公眾參與法律制度的動(dòng)態(tài)化運(yùn)行?？陀^審視生態(tài)環(huán)境地方立法公眾參與法制實(shí)踐現(xiàn)狀，是完善公眾參與法律機(jī)制的基礎(chǔ)。

（一）公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法的成就與不足

以立法法律規(guī)范和環(huán)境法律規(guī)范為依據(jù)，河北省在生態(tài)環(huán)境地方立法中公眾參與法制建設(shè)方面取得了積極顯著的成就，省級(jí)立法及各設(shè)區(qū)的市立法方面均確立、實(shí)施了立法項(xiàng)目征集、立法草案公開(kāi)、立法專家顧問(wèn)、立法聽(tīng)證會(huì)、立法座談會(huì)、立法論證會(huì)、立法基層聯(lián)系點(diǎn)、立法后評(píng)估等公眾參與各項(xiàng)制度。[13]（P50-52）例如唐山市專門(mén)制定了《唐山市地方性法規(guī)草案征求意見(jiàn)工作規(guī)程》《唐山市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定》《唐山市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于市委、市人大、市政府立法溝通的工作規(guī)程》《唐山市人大常委會(huì)立法專家顧問(wèn)規(guī)則》《唐山市人大常委會(huì)立法聽(tīng)證工作規(guī)則》《唐山市人大常委會(huì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃編制工作規(guī)則》等系列法規(guī)文件，形成了體系化、規(guī)范化的地方立法公眾參與制度。

在生態(tài)環(huán)境地方立法方面，河北省在立法程序和立法內(nèi)容上也充分貫徹了公眾參與的要求。以《河北省大氣污染防治條例》《河北省城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理?xiàng)l例》兩部地方性法規(guī)為例。2016年《河北省大氣污染防治條例》修訂在河北省生態(tài)環(huán)境立法公眾參與方面發(fā)揮了積極的示范作用，河北省人大常委會(huì)在立法過(guò)程中開(kāi)展了廣泛和扎實(shí)的調(diào)研、論證、修改工作，多次通過(guò)民主協(xié)商、征求人大代表和有關(guān)機(jī)關(guān)意見(jiàn)、拓寬公眾參與立法渠道以及聯(lián)合京津協(xié)同立法等方式提高立法質(zhì)量，通過(guò)刊發(fā)草案全文、召開(kāi)專家論證會(huì)、創(chuàng)新開(kāi)展網(wǎng)上與現(xiàn)場(chǎng)立法聽(tīng)證會(huì)及多地調(diào)研等途徑廣泛匯集民意。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中曾收到意見(jiàn)和建議1200余條，立法聽(tīng)證過(guò)程中網(wǎng)上聽(tīng)證共有600余人開(kāi)展互動(dòng)交流，收到意見(jiàn)和建議289條，網(wǎng)站點(diǎn)擊率達(dá)6.8萬(wàn)人次，[14]（P261）河北省在立法程序上推進(jìn)公眾參與工作由此可見(jiàn)一斑。2020年7月30日河北省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《河北省城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理?xiàng)l例》在內(nèi)容上重點(diǎn)借鑒了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定遵循全民參與的基本原則，并設(shè)專章規(guī)定了生活垃圾分類的社會(huì)參與，通過(guò)科學(xué)教育、宣傳動(dòng)員、激勵(lì)指導(dǎo)等措施充分調(diào)動(dòng)公眾參與垃圾分類的積極性，還在“保障與服務(wù)”一章中規(guī)定了公眾有權(quán)舉報(bào)生活垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸和處置中的違法行為。因垃圾分類與公眾生活聯(lián)系最為緊密，法規(guī)實(shí)施也最依賴公眾參與行為，河北省生活垃圾分類立法在內(nèi)容上可謂充分體現(xiàn)了公眾參與內(nèi)容。

與公眾參與法治建設(shè)取得的成就相比，公眾在生態(tài)環(huán)境地方立法方面的參與度和參與水平方面還存在較大提升空間。根據(jù)“京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策法律問(wèn)題研究”課題組2016年在北京、天津和河北省11個(gè)設(shè)區(qū)的市開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，84%的受訪者表示愿意參加環(huán)保活動(dòng)，46%的受訪者表示一直或經(jīng)常使用環(huán)保購(gòu)物袋，48%的受訪者表示偶爾會(huì)使用環(huán)保購(gòu)物袋，可見(jiàn)社會(huì)民眾的環(huán)保意識(shí)和行為狀況基礎(chǔ)良好。而在環(huán)境保護(hù)的立法關(guān)注度方面則與之相反，關(guān)注國(guó)家環(huán)境立法的受訪者僅占比37%，還有14%的受訪者從未關(guān)注，在環(huán)境執(zhí)法效果滿意度、政府環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信任度以及對(duì)環(huán)境污染行為可采取的有效手段認(rèn)識(shí)等方面，相關(guān)的數(shù)據(jù)同樣不甚理想。[15]（P28）基于公眾對(duì)環(huán)境立法的關(guān)注度不高、對(duì)環(huán)境信息數(shù)據(jù)的信任度不足等因素，其在參與生態(tài)環(huán)境地方立法以及行使環(huán)保公眾參與權(quán)過(guò)程中難免出現(xiàn)積極性不高、參與作用不大等問(wèn)題。

（二）以法律機(jī)制完善提升公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法水平

前文關(guān)于公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法事理與法理、規(guī)范依據(jù)的分析，既表明了公眾參與在地方立法中的重要地位，同時(shí)也為完善相應(yīng)法律機(jī)制指明了方向。公眾的意愿和能力對(duì)參與效果和水平具有重要影響，而參與主體的意愿和能力又受到多方面的制約。比如公眾對(duì)立法者的習(xí)慣性依賴心理、對(duì)相關(guān)部門(mén)與立法機(jī)關(guān)的信任度和期望值，環(huán)境立法與公眾利益的直接相關(guān)性，公眾參與立法的成本負(fù)擔(dān)，公眾意見(jiàn)采納與回應(yīng)的程度等都影響公眾參與地方立法的意愿，即便在參與意愿較高的情況下，能否真正參與生態(tài)環(huán)境地方立法還取決于公眾掌握的信息充分性、參與渠道的暢通性以及相關(guān)的知識(shí)水平等因素。這些因素多數(shù)為客觀性的外部性因素，有待于構(gòu)建相應(yīng)的法律機(jī)制加以改進(jìn)，而對(duì)于公眾自身的心理和文化素質(zhì)等主觀方面的因素同樣需要通過(guò)法律機(jī)制建設(shè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變和提升。因此，提升公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法的水平，就需要從上述制約因素入手，著力完善以下五個(gè)方面的法律機(jī)制：

1.完善全過(guò)程、常態(tài)化的公眾參與機(jī)制。公眾能否充分參與生態(tài)環(huán)境地方立法活動(dòng)取決于立法機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門(mén)是否啟動(dòng)立法公眾參與程序，這種被動(dòng)參與的模式不利于公眾意見(jiàn)的表達(dá)。實(shí)踐中公民參與立法的階段主要局限于起草階段，立法草案公布后公民對(duì)立法所提出的意見(jiàn)只能體現(xiàn)在具體內(nèi)容上的個(gè)別調(diào)整，對(duì)立法的方向欠缺有效的控制。[16]（P64）加之公眾環(huán)境知識(shí)水平的有限性以及立法草案或立法計(jì)劃公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)限較短難以保障相關(guān)意見(jiàn)的切實(shí)反映，因此必須建立全過(guò)程常態(tài)化的公眾參與法律機(jī)制。在程序上，從立法項(xiàng)目征集、立法調(diào)研、起草、論證、審議、表決通過(guò)到立法評(píng)估的全部階段，均應(yīng)當(dāng)采用適當(dāng)?shù)男问轿{公眾參與，尤其是在立法計(jì)劃項(xiàng)目征集方面，應(yīng)當(dāng)常態(tài)化開(kāi)放公眾參與通道，并適時(shí)就公眾提出的意見(jiàn)和反映的問(wèn)題進(jìn)行歸納與總結(jié)，研究立法項(xiàng)目的可行性問(wèn)題。同時(shí)，加強(qiáng)公眾在立法評(píng)估方面的參與度，推動(dòng)立法前評(píng)估與立法后評(píng)估相結(jié)合，啟動(dòng)和實(shí)施評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾的意見(jiàn)和訴求，并將公眾參與作為立法評(píng)估的重要指標(biāo)。

2.健全公眾參與的溝通反饋機(jī)制。單線式的公眾參與既不利于調(diào)動(dòng)公眾的積極性，也無(wú)法發(fā)揮公眾參與實(shí)效。生態(tài)環(huán)境地方立法中要形成良性、有序的公眾參與制度，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)及相關(guān)職能部門(mén)關(guān)于背景介紹、內(nèi)容說(shuō)明以及意見(jiàn)回應(yīng)的工作。生態(tài)環(huán)境立法具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)相關(guān)術(shù)語(yǔ)、立法目的以及相關(guān)義務(wù)性條款的理解都將影響公眾的意見(jiàn)和選擇，要避免公眾參與陷入形式化傾向，必須健全溝通反饋機(jī)制。在草案公開(kāi)、立法說(shuō)明工作已經(jīng)相對(duì)成熟穩(wěn)定的情形下，當(dāng)前需重點(diǎn)加強(qiáng)立法主體積極回應(yīng)反饋公眾意見(jiàn)方面的職責(zé)，明確對(duì)公眾意見(jiàn)研究采納情況的說(shuō)明和公開(kāi)等要求，這既是增強(qiáng)公眾主體性意識(shí)的要求，也是防止立法腐敗，[17]（P6）形成健康互信的政民關(guān)系的有效方式。

3.推動(dòng)公眾參與的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制。改變公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境地方立法關(guān)注度和參與度不高的現(xiàn)狀，需要通過(guò)激勵(lì)和補(bǔ)償?shù)确绞綇?qiáng)化公眾參與的正向引導(dǎo)。從成本收益的角度上講，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境立法的參與度不高，主要因?yàn)榇祟惲⒎▽?duì)公民利益的影響是間接性和潛在性的，公民、專家等參與主體因參加立法調(diào)研或立法聽(tīng)證等程序需要自行承擔(dān)郵寄、交通等費(fèi)用，甚至可能因參與立法導(dǎo)致誤工損失，這些直接顯性的成本支出一定程度上影響了公眾參與意愿。通過(guò)對(duì)各類參與主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，合理補(bǔ)償因參與立法程序產(chǎn)生的費(fèi)用支出，引導(dǎo)相關(guān)單位為職工參與立法提供便利和支持，能夠有效激發(fā)公眾參與生態(tài)環(huán)境地方立法的熱情，增強(qiáng)公眾的參與獲得感。

4.嚴(yán)格考核監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制。為保障環(huán)保公眾參與權(quán)的實(shí)施，需要加強(qiáng)對(duì)立法主體或職能部門(mén)、企業(yè)主體履行信息公開(kāi)義務(wù)情況的監(jiān)督。對(duì)于企業(yè)拒不公開(kāi)相應(yīng)環(huán)境信息的行為嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)法律責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)立法主體、職能部門(mén)的剛性約束，進(jìn)一步細(xì)化公眾參與立法的程序性規(guī)定和法律責(zé)任設(shè)定，實(shí)行政府信息公開(kāi)的績(jī)效考核與評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立公眾參與程序而未設(shè)立的立法人員及機(jī)構(gòu)，依法追究主體責(zé)任。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)立法主體或職能部門(mén)遵守立法公眾參與程序的監(jiān)督。在部門(mén)起草階段立法機(jī)關(guān)通過(guò)提前介入等方式，監(jiān)督、促進(jìn)職能部門(mén)充分聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)，在批準(zhǔn)或備案階段加強(qiáng)上級(jí)立法機(jī)關(guān)對(duì)于研究采納公眾意見(jiàn)情況的審查和把關(guān)，以權(quán)力制衡手段推動(dòng)立法公眾參與。

5.建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用法律機(jī)制。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為破解生態(tài)環(huán)境地方立法中參與主體的分散性、參與途徑的有限性以及參與方式的單線性等困局提供了行之有效的解決手段。將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于地方立法公眾參與中，能夠發(fā)揮其在處理技術(shù)、挖掘技術(shù)、共享技術(shù)以及可視化等方面的優(yōu)勢(shì)。[18]（P77-78）相較于傳統(tǒng)問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證、基層走訪等形式，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠擴(kuò)大參與主體的范圍、降低參與成本、豐富參與形式、提高參與效果，對(duì)于大多數(shù)中青年群體而言運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)征求意見(jiàn)的方式也更為符合其行為習(xí)慣。在生態(tài)環(huán)境立法方面，區(qū)域之間因環(huán)境的交互影響在立法方面需要充分考慮相鄰地區(qū)的立法情況和公眾的意見(jiàn)，數(shù)據(jù)共享可為此提供有力支持。因此，生態(tài)環(huán)境地方立法應(yīng)當(dāng)積極推廣應(yīng)用大數(shù)據(jù)開(kāi)展公眾參與，建立生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、建立環(huán)境信息與公眾參與共享平臺(tái)并加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)法律規(guī)范建設(shè)。

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Research on the Legal Mechanism of Public Participation in Local Ecological Environment Legislation

— in the case of Hebei Province

FAN Hai-yu，ZHANG Si-yin

（Research Center for the Rule of Law in National Governance，Hebei University，Baoding 071002，China）

Abstract：Public participation plays an important role in improving the quality of local ecological environment legislation. Strengthening legal mechanism construction about public participation in local legislation on ecological environment is an inevitable requirement for safeguarding public environmental interests and promoting environmental management. It is also an important manifestation of the publics political and environmental rights. Based on the current central and local legislative laws and regulations，environmental laws and regulations，combined with the current status of local public participation in the legal system. In order to ensure the realization of public participation rights，it is necessary to improve the whole-process，normalized public participation mechanism，improve the communication feedback mechanism for public participation，and promote incentives and compensation mechanisms for public participation，strict evaluation，supervision and accountability mechanisms，and establish big data application legal mechanisms.

Key Words：ecological environment;local legislation;public participation;legal mechanism

責(zé)任編輯：趙 哲

收稿日期： 2020-12-11

基金項(xiàng)目： 河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“河北省公眾參與地方政府立法機(jī)制研究”（HB15FX042）

作者簡(jiǎn)介： 范海玉，河北大學(xué)國(guó)家治理法治化研究中心研究員、河北大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法研究;張思茵，河北大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)博士研究生，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、環(huán)境資源法研究。