派駐公安法制部門檢察室實踐探索

孫中杰　張艷

摘 要：派駐公安機關檢察室是優(yōu)化檢察監(jiān)督職能，延伸檢察監(jiān)督觸角的重要舉措。派駐公安法制部門檢察室具有獨特的訴訟價值。宏觀層面，是符合偵查監(jiān)督司法權運行規(guī)律的監(jiān)督模式;微觀層面，能實現(xiàn)偵查監(jiān)督由事后、階段、被動監(jiān)督向事前、同步、動態(tài)監(jiān)督轉變;橫向上，派駐法制部門檢察室較之于派駐執(zhí)法辦案中心和派駐派出所檢察室，具有監(jiān)督面廣、監(jiān)督集約的優(yōu)勢;縱向上，派駐公安法制部門檢察室是內(nèi)生于檢察實踐并不斷優(yōu)化的監(jiān)督模式。我院派駐法制部門檢察室運行過程中，逐漸探索出分級、分層、分類的檢察監(jiān)督模式，構建了從啟動到全程立案監(jiān)督機制和從源頭上引導、規(guī)范偵查取證行為的偵查活動監(jiān)督機制，在法制內(nèi)部監(jiān)督之外形成了再監(jiān)督，并與本院內(nèi)設機構建立了有效的銜接機制。派駐檢察室同時也存在重配合輕監(jiān)督、監(jiān)督證據(jù)標準模糊等問題，需要進一步完善。

關鍵詞：法制 檢察室 偵查監(jiān)督

派駐公安機關檢察室是優(yōu)化檢察監(jiān)督職能，延伸檢察監(jiān)督觸角的重要舉措。2019年7月19日，全國政法領域全面深化改革推進會上，中央政法委書記郭聲琨提出，要推動在市、縣公安機關建設執(zhí)法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機制。根據(jù)2019年全國檢察機關刑事檢察工作會議精神，山西省人民檢察院出臺《關于在全省檢察機關積極推進公安執(zhí)法辦案管理中心派駐檢察工作的通知》，對設立派駐檢察室進行系統(tǒng)周密部署，要求各級檢察機關積極探索、先試先行。小店區(qū)人民檢察院作為全省案件數(shù)量最多的區(qū)縣院，于2019年9月4日在分局掛牌成立駐小店分局執(zhí)法辦案管理中心檢察室，同時在分局法制科設置檢察室。我院指派專職檢察官，長期派駐，開展偵查活動監(jiān)督并適時提供法律咨詢。自運行以來，派駐檢察室既體現(xiàn)出了獨特的訴訟價值，又逐漸探索出一系列新的監(jiān)督模式，同時也顯現(xiàn)出一些問題。

一、派駐公安法制部門檢察室的訴訟價值

（一）宏觀層面，派駐檢察室是遵循偵查權運行規(guī)律，符合偵查監(jiān)督司法權本質屬性的監(jiān)督模式

首先，偵查權天然的擴張性使其必須受到監(jiān)督。偵查權作為一項行政權[1]，具有積極主動性、秘密性、追訴性等特征。在瞬息萬變的證據(jù)和有限的偵查資源條件下，偵查機關往往會出于對效率的追求而突破法律界限。當今世界法治國家普遍對偵查行為實行令狀主義，通過司法程序對偵查權進行控制。同時，由于偵查行為又是圍繞刑事訴訟活動開展，其所有活動均是為審判做準備，故偵查行為又帶有明顯的司法化傾向[2]。偵查權天然的擴張性與司法化特征決定必須采用符合偵查權運行規(guī)律的監(jiān)督模式。

其次，中立裁判是偵查監(jiān)督司法權運行的根本立場。從歷史的角度來看，檢察制度的誕生一方面是避免糾問制下的控審不分，法官自控自審而使被追訴人淪為訴訟客體的弊端;另一方面，在漫長的警察追訴犯罪模式之后，衍生出檢察制度，實行控訴分立，由檢察官履行控訴職責，原因之一就在于避免淪為警察國家。從權力屬性角度來講，檢察權本質上是司法權。同時，從司法規(guī)律的可錯性角度來講，司法程序的構建是為了層層遞進防止司法錯誤發(fā)生，從而將司法錯誤控制在最小范圍內(nèi)，檢察制度的存在，就是為了發(fā)揮過濾作用，保障偵查和審判程序的合法[3]。作為檢察監(jiān)督權分支之一的偵查監(jiān)督權，具備司法權的中立性、公正性、親歷性、終局性等特征，而諸多屬性之中，中立裁判才是實現(xiàn)其價值的理論基點。

再次，派駐檢察監(jiān)督與訴訟適當剝離，使偵查監(jiān)督從依附走向相對獨立，使檢察官從追訴走向中立，契合了偵查監(jiān)督權司法權本質屬性的要求。當前偵查監(jiān)督主要通過參與訴訟活動展開，監(jiān)督工作依附于訴訟工作，監(jiān)督模式具有很強的行政化色彩。檢察官一方面參與到訴訟活動中，負責訴訟活動的有效性;另一方面，又要對訴訟活動的合法性進行監(jiān)督，但實際上是配合為主，監(jiān)督為輔，配合多于監(jiān)督，有些時候甚至異化為通過協(xié)商進行監(jiān)督。派駐檢察監(jiān)督與訴訟活動適當剝離，配備專門人員，集中開展立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督工作，檢察官不再辦理訴訟案件，沒有相應的訴訟考核壓力，監(jiān)督具有獨立性，符合偵查監(jiān)督司法中立屬性的要求。

（二）微觀層面，派駐公安法制部門檢察室實現(xiàn)了偵查監(jiān)督模式的多方轉變

監(jiān)督職能與訴訟職能屬兩種不同的權能，行使方式存在較大差異。派駐檢察監(jiān)督與訴訟職能適當剝離，能夠優(yōu)化監(jiān)督模式，提升監(jiān)督質量。

一是實現(xiàn)結果式、回溯性監(jiān)督向同步、過程式監(jiān)督轉變。訴訟化監(jiān)督模式下，辦案人員一般通過案件辦理或者當事人控告獲得監(jiān)督線索，然后圍繞不立案的結果，向偵查人員發(fā)出要求說明不立案或立案理由，通過核實偵查機關不立案的證據(jù)和材料，向前追溯不立案原因，系事后、回溯性監(jiān)督，具有很大的局限性。而事實上，偵查機關立案并非一個孤立的結果，而是包括了受案、審查、初查、立案等諸多環(huán)節(jié)的連續(xù)性行為，任何一個環(huán)節(jié)均會影響立案決定與否。派駐檢察官借力公安法制部門的案件審核職能，實現(xiàn)了對案件從受理、立案、刑拘、報捕、移送起訴以及撤案、涉案財物管理等所有環(huán)節(jié)的動態(tài)、全程監(jiān)督。

二是實現(xiàn)從被動、滿足訴求為主的回應式監(jiān)督向積極、主動式監(jiān)督轉變。如前所述，受制于線索來源主要依靠案件辦理或控申移送，立案監(jiān)督啟動具有被動性，啟動事由大多是個案中的個人訴求未能得到滿足，而派駐檢察官將監(jiān)督作為常規(guī)性的工作開展，通過線上查詢、線下巡查、案卷核查等多種途徑，變消極、被動監(jiān)督為積極、主動監(jiān)督。

三是實現(xiàn)從面對面、卷宗式監(jiān)督向卷宗+背對背、電子網(wǎng)絡監(jiān)督式轉變。派駐檢察官借力警綜平臺等網(wǎng)絡信息化途徑，對各個執(zhí)法節(jié)點進行監(jiān)督，極大地簡化了“面對面”的卷宗傳閱、送達與流轉程序，提高了監(jiān)督的效率。

（三）橫向角度上，派駐公安法制部門檢察室較之于派駐公安執(zhí)法辦案中心和派駐派出所模式，具有監(jiān)督面廣、監(jiān)督集約的優(yōu)勢

一方面，公安機關法制部門是公安執(zhí)法內(nèi)部審核部門，對所有刑事案件的受案、審查、初查、立案、刑拘、報捕、移送起訴環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，統(tǒng)管刑事案件的入口和出口。公安機關執(zhí)法辦案中心，是在嫌疑人歸案后，統(tǒng)一登記、體檢、身份核查、開展訊問的機構，其運行最大限度地杜絕了刑訊逼供等違法取證情形，保障了嫌疑人訴訟權利，但公安執(zhí)法辦案中心未能覆蓋嫌疑人到案之前的相關偵查活動，無法實現(xiàn)對刑事案件受案、初查、立案、立后偵查等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，監(jiān)督具有局限性。

另一方面，當前，公安派出所偵查力量呈條塊分布[4]，實行派駐派出所檢察監(jiān)督模式，會導致監(jiān)督覆蓋面狹窄、效果有限，而且現(xiàn)實的人案矛盾決定派駐派出所檢察監(jiān)督模式難以推行。以小店分局轄區(qū)為例，轄區(qū)共計有責任區(qū)刑警隊5個，刑警大隊1個，經(jīng)偵大隊1個，派出所14個，食藥環(huán)大隊1個，治安大隊1個，年均受理刑事案件8211 件，立案7285 件，提請逮捕842件，移送起訴1207 件。而我院現(xiàn)有員額檢察官30人，從事刑事檢察業(yè)務17人，院領導以上7人，百分百輪案員額10人，每名員額檢察官年均辦理各類普通刑事案件200件以上。繁重的審查類案件占據(jù)了大部分的檢察資源，甚少有多余的檢察力量開展派駐檢察工作，派駐派出所檢察監(jiān)督更是難以實現(xiàn)。而法制部門監(jiān)督范圍涵蓋轄區(qū)內(nèi)所有所隊和全部刑事案件，故派駐法制部門檢察室能夠實現(xiàn)檢察監(jiān)督權的集約行使[5]。

（四）縱向角度上，派駐法制部門檢察室是內(nèi)生于檢察實踐并不斷優(yōu)化的檢察監(jiān)督模式

從歷史的角度來講，派駐公安檢察模式歷經(jīng)了片區(qū)負責到派駐分局、再到派駐法制部門的轉變，監(jiān)督人員逐漸從兼職、流動走向定期、專人長駐。2012年始，我院通過優(yōu)化整合內(nèi)部資源，將轄區(qū)派出所、刑警隊劃分幾個片區(qū)，由偵查監(jiān)督部門一人負責一個片區(qū)，定期對負責片區(qū)開展偵查活動監(jiān)督及引導案件偵查工作。2015年，最高人民檢察院選擇在山西、寧夏等10個省市的市、縣公安局、派出所設立檢察室[6]，開展為期兩年的試點工作。根據(jù)高檢院、省檢院安排，小店區(qū)院在小店分局設立偵查監(jiān)督派出公安機關檢察室，安排干警定期到分局值班開展工作，但是由于派駐檢察業(yè)務開展處于兼職狀態(tài)，效果不太理想。2019年，在充分總結前期經(jīng)驗和不足的基礎之上，我院在分局法制部門設立檢察室，并在人員、場所、制度等多方面進行了規(guī)范、完善，取得了良好的監(jiān)督效果，實現(xiàn)了派駐檢察模式的不斷優(yōu)化。

二、派駐公安法制部門檢察室運行情況

（一）構建分層、分類、分級的立體化監(jiān)督模式

一方面，與監(jiān)督全覆蓋相伴隨的是監(jiān)督數(shù)據(jù)的海量性，以警綜平臺錄入信息來看，小店分局轄區(qū)年均警情數(shù)達到兩萬余條。但數(shù)據(jù)的全覆蓋只是監(jiān)督的前提，如何從海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)有效的監(jiān)督線索，實現(xiàn)精準監(jiān)督，是最大的難題。另一方面，小店轄區(qū)內(nèi)偵查力量種類繁雜、數(shù)量眾多、條塊分割，有限的檢察資源難以做到對被監(jiān)督對象的一一監(jiān)督，且平均分配檢察監(jiān)督資源容易導致監(jiān)督力量分散。在充分調研的基礎上，派駐檢察室多方實踐，先試先行，逐步構建起分層、分類、分級的監(jiān)督模式。

首先，按照案件數(shù)量多少對被監(jiān)督對象實行分級監(jiān)督。在充分考慮各所隊管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口基數(shù)、發(fā)案數(shù)量和破案率等因素的基礎上，統(tǒng)籌監(jiān)督的全面性和針對性，將轄區(qū)內(nèi)派出所、刑警隊整體劃分為三個監(jiān)督層級。每月平均刑事案件立案數(shù)在100 件以上的為一級監(jiān)督對象，實行每月巡視監(jiān)督;立案數(shù)在50至100件以上的為二級監(jiān)督，實行每兩個月監(jiān)督;平均每月立案數(shù)在50件以下為三級監(jiān)督對象，實行每季度監(jiān)督。

其次，按照案件結構、案件類型對被監(jiān)督對象實行分類、重點監(jiān)督。一方面，不同的警種辦案模式、辦理案件類型、辦案質量均有不同，由此，偵查監(jiān)督措施應當有所區(qū)分和針對。以小店轄區(qū)為例，派出所一般辦理輕微刑事案件，責任區(qū)刑警隊、刑偵、經(jīng)偵大隊辦理重大疑難案件，如電信詐騙類案件一般由責任區(qū)刑警隊辦理，命案均由小店分局責任區(qū)刑警大隊辦理，而經(jīng)偵大隊則集中辦理重大經(jīng)濟類案件。除此以外，治安大隊、食藥環(huán)也辦理有關的食品藥品案件，所隊之間辦理的案件類型存在顯著不同。另一方面，從案件結構看，我區(qū)輕刑案件與認罪認罰案件比例不斷增大。以2018年為例，判處3年以下有期徒刑、拘役或管制的案件占80%以上，同時，嫌疑人在偵查階段的認罪率也相對較高，加之速裁程序的不斷擴大適用，案件辦理的效率指標提高，由此決定，對輕刑案件應當以簡化、集約的方式開展，并將監(jiān)督力量集中于重大、疑難復雜案件的取證合法、全面、規(guī)范性上。鑒于此，派駐檢察官按不同警種、不同類型案件側重施以不同的監(jiān)督，如對公安派出所強化受案分流不實、以刑事和解替代刑罰，受而不立、立而不偵等立案和偵查活動的監(jiān)督;對刑警隊、刑偵、經(jīng)偵大隊強化重大案件的提前介入與引導偵查;對輕刑、速裁案件側重審查供述真實性、認罪自愿性;對命案重大疑難案件，側重現(xiàn)場勘驗、訊問、技術手段等偵查活動合法、規(guī)范、全面性的監(jiān)督。

再次，統(tǒng)籌派駐檢察室監(jiān)督與重大案件介入、命案介入、監(jiān)督聯(lián)絡人等監(jiān)督方式，依據(jù)案件影響、疑難程度的不同施以不同介入監(jiān)督方式。對于黑惡犯罪案件、重大涉眾型案件、社會影響較大的案件實現(xiàn)了同步介入全覆蓋，由檢察長指派專人介入，從立案活動開始全程負責。命案則依據(jù)省、市院命案專項介入制度，由專門負責命案介入的檢察官提前介入，并負責審查逮捕、起訴工作。此外，我院還在各派出所設立電話聯(lián)系人，一名員額檢察官負責一個所隊案件的咨詢等工作。派駐檢察室在已有的多種監(jiān)督模式上，持續(xù)發(fā)力，彌補監(jiān)督漏洞，實現(xiàn)監(jiān)督的制度化、常態(tài)化。在運行過程中與其他監(jiān)督方式展開橫向合作，互通有無，前后銜接，形成合力，形成了立體化的監(jiān)督模式。

（二）圍繞受、審、查、立、偵構建從啟動到全程的立案監(jiān)督機制

準確掌握被監(jiān)督對象即立案活動的規(guī)律和特征是有效開展監(jiān)督工作的前提，也決定著監(jiān)督工作的效果。自派駐以來，專職檢察官立足我區(qū)偵查機關立案活動實際，展開廣泛調查研究，總結當前影響立案活動的多重因素，從受案分流降格處理、立案標準不統(tǒng)一、到類案性立案難以及新型犯罪案件定性難等現(xiàn)實因素和問題出發(fā)，探索破解立案監(jiān)督難的有效途徑。派駐檢察官圍繞立案活動的運行規(guī)律和特征，以立案為節(jié)點，一方面向前延伸，從接報警開始，對受案、審查、初查直至立案實行動態(tài)監(jiān)督;另一方面向后發(fā)力，重點監(jiān)督立而不偵，偵而不力，構建了從啟動到全程的監(jiān)督機制。

1.線上排查結合實地巡查，防止受案環(huán)節(jié)的線索流失、降格處理。當前的刑事案件受案途徑，主要有110報警、親臨報警、舉報、線索移送等方式，110報警已實現(xiàn)流轉的線上公開，較為規(guī)范，而存在問題較多的是親臨報警的受理和分流。公安機關作為二元違法執(zhí)法主體，在受案之時，應當對違法行為屬于行政違法還是刑事違法作出判斷并分流，由于民警個人認識不同，部分刑事案件被分流為治安行政案件處理，此種情形在盜竊、傷害、尋釁滋事等案件中較為集中。同時，由于當前公安機關執(zhí)法錄入缺乏規(guī)范性要求，一些親臨報警的案件線索，如沒有被錄入執(zhí)法辦案系統(tǒng)，就會成為監(jiān)督盲點。故派駐檢察官通過定期網(wǎng)上巡查外，實地對發(fā)案數(shù)較多的派出所進行巡視檢查，通過查看接報警記錄、翻閱臺賬等多種模式，排查線索，防止刑事立案線索流失或者降格處理。如我院辦理的張某某、李某、岳某某、路某某等四人犯聚眾斗毆罪、尋釁滋事罪一案。該案被告人張某某因參與牛某某、盧某某等惡勢力犯罪團伙聚眾斗毆案而被偵查機關抓獲，派駐檢察官在介入該起惡勢力犯罪案件過程中，通過網(wǎng)上文書核查，發(fā)現(xiàn)有兩名在案證人指認被告人張某某分別在2013年和2014實施兩起隨意毆打他人的犯罪事實，而偵查卷中缺少上述兩起事實的相關證據(jù)材料。隨后，派駐檢察官深入富士康園區(qū)派出所，調取發(fā)案年度所有受案登記臺賬及原始卷宗，并對被害人進行了詢問。經(jīng)核實，該案案發(fā)后，被害人報案至富士康園區(qū)派出所，經(jīng)派出所調解雙方達成賠償諒解協(xié)議，后偵查機關未對被害人傷情進行鑒定，也未立案。隨后，派駐檢察官要求偵查機關對被害人傷情進行鑒定。經(jīng)鑒定，被害人傷情分別構成輕傷一級和輕微傷，故派駐檢察官向偵查機關發(fā)出要求說明不立案理由通知書、糾正違法通知書和檢察建議書，要求偵查機關對被告人張旭東等人的上述兩起犯罪事實立案偵查。最終，被告人張某某等四人被認定為惡勢力犯罪團伙，因犯聚眾斗毆罪和尋釁滋事罪，判處10年有期徒刑[7]。

2.多方引導，逐步統(tǒng)一刑事立案證據(jù)標準。由于刑訴法 “認為有犯罪事實，需要追究刑事責任”的立案條件規(guī)定較為原則，雖然“兩高一部”陸續(xù)出臺了一些罪名的具體細則，但仍有大量的罪名規(guī)定較為抽象，在執(zhí)行的過程中，容易出現(xiàn)標準尺度不一的現(xiàn)象。同時，受制于民警個人素質參差不齊，對立案證據(jù)標準、證明程度等認識存在差異，如民刑案件的界定、情節(jié)嚴重的把握等，導致部分警情沒有被作為刑事案件線索處理，而最終使案件流失。此外，受錯案追究及相應考核機制的影響，立案標準異化為逮捕、起訴標準，使得立案程序存在一定程度的虛置。派駐檢察官在調研中發(fā)現(xiàn)，許多偵查案卷中，偵查機關的受案登記表、立案決定書、提請逮捕書中對于案件事實的表述均一致，這在一定程度上說明，偵查機關在立案之時已掌握了案件的基本事實，此后的取證均是對事實的進一步印證，立案證據(jù)標準與逮捕、起訴證據(jù)標準趨同。鑒于此，派駐檢察官選取一些常見罪名如盜竊、傷害、詐騙罪等，細化證據(jù)種類和標準，并牽頭與區(qū)法院、公安小店分局共同簽署了《刑事案件常見罪名證據(jù)指引》，極大地統(tǒng)一了立案證據(jù)標準。

3.以典型案件的引導破解類案立案難問題。派駐工作開展以來，檢察官對轄區(qū)公安機關立案活動進行監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)，當前的不立案活動呈現(xiàn)出類案立案難的特點及趨勢，集中體現(xiàn)在經(jīng)濟類案件中。以2019年為例，小店分局全年受理經(jīng)濟類案件394件，立案244件，結案21件，經(jīng)濟類案件立案率、結案率遠低于全年刑事案件平均立案率，說明大量的經(jīng)濟案件存在立而不偵的情形。在接訪過程中，經(jīng)濟類案件受害人信訪占據(jù)絕大部分比例。這一方面與經(jīng)濟類案件雙方關系特殊，經(jīng)濟活動多樣，民事刑事交織有關;另一方面，隨著經(jīng)濟類案件呈網(wǎng)絡化、虛擬化發(fā)展趨勢，案件定性、涉案虛擬財物價值認定爭議也頗多。鑒于此，派駐檢察官以涉眾型經(jīng)濟犯罪案件為指引，每案介入，從偵查方向、證據(jù)提取、案件定性等多方面引導偵查，介入了郝某某等31人集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪的晉商貸案、以鄉(xiāng)野傳奇為名的李某某等15人跨省非法傳銷案件等案，上述案件涉案金額均在10億元以上，涉及多省市被害人千余名。派駐檢察通過對此類涉眾型集資、非吸、傳銷案件的立案、偵查、追贓挽損等多方引導，有效破解類型案件立案難的問題。

4.強化對初查行為的規(guī)范性監(jiān)督，有效避免受而不偵，偵而不立。初查是在受害人報案之后，通過調查活動對犯罪事實的進一步查實、確認。當前的一些犯罪案件如經(jīng)濟類案件、電信詐騙案件等，由于案件復雜，僅通過受害人的報案材料，難以準確判斷是否有犯罪事實的發(fā)生，偵查機關在立案前要開展大量的初查活動。但初查是否啟動，由偵查機關自己決定，在一些案件中，受制于案件的復雜性、偵查資源的有限性、偵查機關考核機制的影響，偵查機關出于對偵查效益的考量而對此類案件受案后不開展初查;有的雖然開展一定的初查活動，但是由于沒有規(guī)定初查的期限，偵查機關往往以開展小部分的初查為由怠于繼續(xù)查證。派駐以來，派駐檢察官強化對初查活動的監(jiān)督力度，通過網(wǎng)上巡查、線下閱卷、控告人接待等多種形式，發(fā)現(xiàn)有效初查線索并督促偵查機關積極開展初查活動，如我院介入的郝某某等六人電信詐騙案。該案受害人因遭遇“殺豬盤”詐騙而報案至塢城刑警隊，但偵查機關以嫌疑人在泰國、柬埔寨等境外實施犯罪行為，沒有管轄權為由不予立案。派駐檢察官在公安執(zhí)法辦案平臺巡查過程中發(fā)現(xiàn)該線索，認為根據(jù)電信詐騙相關規(guī)定，轄區(qū)刑警隊應當管轄，隨即與接警民警溝通。在了解案情后，派駐檢察官監(jiān)督辦案民警依法受案并立案。后又引導偵查人員對被害人轉賬憑證、微信聊天記錄、嫌疑人IP地址、手機定位等客觀證據(jù)予以固定，通過技術手段，圍繞資金流向，對收款賬戶進行大數(shù)據(jù)比對，成功抓獲一名幫助取款的“車手”李某某。在“車手”協(xié)助和指認下，將嫌疑人郝某某等5人抓獲到案。

5.對立而不偵，偵而不力、偵而不結的消極偵查行為，實行內(nèi)外雙向監(jiān)督。一方面，通過網(wǎng)上巡查，定期對已立案件進行排查，依據(jù)掛案時間的長短，分類開展案卷翻閱、詢問偵查員，了解影響偵查活動的有關原因。對于發(fā)現(xiàn)的較為明顯的消極偵查行為，發(fā)出糾正違法通知書，情節(jié)嚴重的，建議更換案件承辦人。另一方面，與公安法制、紀檢、警務督察局等部門形成合力。對于偵查干警嚴重消極取證的，向紀檢、警務督察部門反映，嚴肅查處，限期整改。

（三）以審判為中心，構建從源頭上引導、規(guī)范偵查取證行為的偵查活動監(jiān)督機制

偵查活動監(jiān)督是派駐檢察室另一工作重點。當前的偵查活動，證據(jù)提取不規(guī)范、不完善是主要問題，而案件進入審查逮捕、審查起訴環(huán)節(jié)后，由于距離案發(fā)已有一段時間，再行補證往往已經(jīng)錯過了最佳取證時機，以審判為中心的證據(jù)標準要求倒逼偵查機關提高取證質量。在派駐檢察監(jiān)督模式下，檢察官能夠及時、同步發(fā)現(xiàn)違法情形，并當場糾正，有助于從源頭上規(guī)范偵查行為。

首先，立足小店區(qū)案件結構和案件類型，以問題為導向，依托大數(shù)據(jù)研判，對已發(fā)現(xiàn)的偵查活動違法情形進行總結、歸納，從宏觀上研判違法情形的動態(tài)和趨勢，在此基礎之上，對類型性的偵查活動違法情形進行監(jiān)督。如派駐檢察官在線上巡查過程中，發(fā)現(xiàn)一起案發(fā)時間為14年的故意傷害案。偵查機關對武某某取保候審后，在長達5年的時間內(nèi)未移送審查起訴。被不起訴人武某某在2014年因停車問題與被害人姜某某發(fā)生爭執(zhí)，后用拳頭毆打被害人面部致輕傷二級[8]，因賠償諒解被分局取保候審。此后，由于原承辦民警工作調整、所轄派出所領導頻繁調動，該案一直未移送起訴。派駐檢察官發(fā)現(xiàn)該線索后，立即對分局發(fā)出糾正違法通知書，由于該案已過追訴時效，我院依法監(jiān)督偵查機關依法撤銷案件，并向轄區(qū)分局發(fā)出檢察建議書。后轄區(qū)分局開展了取保、監(jiān)居后未移送起訴案件的專項摸排、清查工作，進一步規(guī)范了非羈押案件的偵查活動。

其次，強化對重大案件取證規(guī)范化的引導和監(jiān)督。自2013年始，按照山西省檢院要求，小店區(qū)院開始探索建立命案提前介入機制，從公安機關接到命案警情后現(xiàn)場處置之時同步介入偵查，對現(xiàn)場勘查、首次訊問等環(huán)節(jié)的證據(jù)提取合法性、全面性進行監(jiān)督[9]。派駐檢察官與命案介入檢察官同步介入命案偵查，全程參與案件的現(xiàn)場勘驗、物證提取、技術偵查及首次訊問等所有環(huán)節(jié)。與此同時，派駐檢察官以重大違法事項案件化辦理為抓手，嚴格貫徹非法證據(jù)排除規(guī)則，并實行監(jiān)督事項案件化辦理。對于發(fā)現(xiàn)的重大違法線索，利用檢察統(tǒng)一應用系統(tǒng)偵查活動平臺，實現(xiàn)了監(jiān)督案件從受理到審查，跟進所有環(huán)節(jié)的規(guī)范化辦理。

再次，在監(jiān)督方式上，實行分級監(jiān)督。按照監(jiān)督事項、違法情形的輕重緩急施以不同的監(jiān)督手段。對于一般的違法行為，進行當場糾正;較為嚴重的，發(fā)出糾正違法通知書;對于嚴重違法的，開展案件化辦理。

（四）在法制內(nèi)部監(jiān)督基礎之上形成再監(jiān)督

法制部門是公安內(nèi)部自我監(jiān)督的主要主體，開展包括案件審批、執(zhí)法質量考評及其他綜合性活動，目標是通過內(nèi)部自查式監(jiān)督制度找準執(zhí)法問題進而糾錯以達到提升執(zhí)法質量目的[10]，但此種監(jiān)督具有局限性。一方面，法制部門監(jiān)督人力物力有限難以保證監(jiān)督效果。以小店分局為例，法制科現(xiàn)有干警8名，除去2名領導，剩余6名干警開展日常的案件審核、110報警平臺的接報警線索的流轉、跟蹤、回訪工作，甚少有精力開展其他事項的監(jiān)督，監(jiān)督力量有限。另一方面，由于法制部門監(jiān)督系公安內(nèi)部的同體監(jiān)督，難以實現(xiàn)監(jiān)督的中立性。由此，作為法定的外部監(jiān)督力量—檢察監(jiān)督不可或缺。自派駐以來，我院派駐檢察室積極探索，通過會簽文件、聯(lián)席會議，出臺證據(jù)標準等，與分局法制部門形成了監(jiān)督合力，并借力法制部門開展的案件審核、執(zhí)法質量考評等監(jiān)督活動，在監(jiān)督基礎之上進行再監(jiān)督。

第一，利用法制部門日常監(jiān)督的權限，如案件審批、涉案財物管理、執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)應用管理情況實施同步監(jiān)督。第二，定期進行執(zhí)法質量問題互通。一是借力法制科開展的執(zhí)法質量評查、追逃、清理積案等專項行動，在法制監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題基礎上進行再核查，對發(fā)現(xiàn)的問題按照違法的不同類型，如非法證據(jù)問題、強制措施違法問題、立撤案違法問題、其他問題等類型歸類，進行調查核實后，依照不同情形進行監(jiān)督。二是對于進入檢察環(huán)節(jié)的案件，由案管部門專人，將一定時期內(nèi)本院刑檢部門發(fā)出的糾正違法通知書、要求說明立案決定書、繼續(xù)補充偵查意見書等情況向派駐檢察官通報，派駐檢察官收到本院發(fā)出的偵查監(jiān)督類文書后，將執(zhí)法情況向法制部門通報，作為法制內(nèi)部執(zhí)法考評的依據(jù)。三是協(xié)調公安紀檢、檢務督察等部門，形成監(jiān)督合力。對于違法違紀等問題，如人為消極偵查、不作為嚴重影響案件辦理的，啟動監(jiān)督問責程序。同時，借力法制行政、信訪、控告等部門，積極發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。對于信訪、控告等部門移交的線索，重點核查是否存在應當立案而不立案或者違法偵查行為，極大地拓寬了監(jiān)督線索獲取渠道。

（五）構建派駐檢察室與檢察內(nèi)設部門的銜接配合機制

派駐檢察室在具備相對獨立優(yōu)勢的同時，會出現(xiàn)與內(nèi)設機構銜接、配合問題。當前捕訴一體的辦案模式實現(xiàn)了提捕后監(jiān)督的連續(xù)性，在一定程度上避免了監(jiān)督職能的分段和孤立。派駐檢察室以報捕為節(jié)點，構建提捕前監(jiān)督協(xié)調機制與提捕后的監(jiān)督銜接機制。（1）派駐檢察室模式實現(xiàn)了刑事案件在偵查階段從進口受案環(huán)節(jié)，到提請逮捕的出口環(huán)節(jié)的全流程監(jiān)督，同時通過適時介入、引導偵查等方式，實現(xiàn)了證據(jù)標準的逆向傳導。（2）依托案管統(tǒng)一歸口管理職能，借力偵查監(jiān)督平臺，授予派駐檢察官權限，實現(xiàn)了檢察環(huán)節(jié)與派駐檢察室的溝通銜接。日常工作中，派駐檢察官通過登錄統(tǒng)一應用系統(tǒng)偵查活動監(jiān)督平臺，對每個月發(fā)出的監(jiān)督類文書核實后，劃定審查期限，對于超出規(guī)定期限的，如發(fā)出要求說明不立案理由通知書超過1個月未回復的，向法制部門發(fā)出督辦函，要求偵查機關說明理由并監(jiān)督糾正。較之于以往承辦檢察官對偵辦民警“一對一”的監(jiān)督模式，派駐檢察室由專職檢察官統(tǒng)一對接法制科、分局領導，監(jiān)督具有雙重力度。（3）派駐檢察室積極與市檢察院刑事檢察業(yè)務部門溝通聯(lián)系，與市檢察院派駐市公安局檢察室實時信息共享，合力開展工作。在兩級檢察機關派駐檢察室、刑檢部門的多方合力下，我院成功辦理了張某某涉嫌保險詐騙罪的立案監(jiān)督案件。該案線索由我院檢察官在審查一起盜竊案件中發(fā)現(xiàn)，被告人張某某系手機個體店老板，2016年12月22日，因店內(nèi)手機被盜報案至小店龍城刑警隊。后為騙取保險賠付款，向偵查機關虛報被盜手機和平板電腦數(shù)量，虛報被盜財物價值共計220340元。此后張某某用虛報的損失標的向中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司申請賠付，成功理賠191960.21元。2017年5月，張某某被盜案嫌疑人鄭某歸案并供述了自己盜竊的犯罪事實，但所盜財物價值與張某某報案陳述的價值懸殊。后偵查人員對張某某庫房進行盤點、調取供貨方的交易記錄和貨品明細，最終認定張某某損失金額為47350元。張某某因虛報被盜物品，非法理賠10萬余元，已構成保險詐騙罪。我院在2018年至2019年期間，承辦檢察官先后向小店分局發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》《糾正違法通知書》，分局均未立案;后太原市人民檢察院向小店分局發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》，分局仍未立案。派駐檢察官在我院檢察業(yè)務統(tǒng)一應用系統(tǒng)偵查活動平臺流程監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)該線索，后會同市檢察院派駐市公安局檢察室檢察官，向市公安局法制部門提出建議，要求市局督促分局法制部門偵辦，一并向小店分局法制部門發(fā)出督辦函、向分局警務督察局發(fā)函，定期跟蹤案件取證情況，持續(xù)發(fā)力，最終在2020年4月3日張某某涉嫌保險詐騙罪一案得以成功立案?，F(xiàn)被告人張某某因犯保險詐騙罪被判處有期徒刑2年6個月，并處罰金2萬元[11]。

三、派駐公安法制部門檢察室存在的問題及對策

（一）存在的問題

1.重配合輕制約的頑疾始終存在。派駐檢察工作開展以來，對于檢察機關與偵查機關的配合與監(jiān)督關系上，存在兩種錯誤傾向。一是過于強調配合而將監(jiān)督職能虛置。引導偵查能夠幫助偵查機關解決偵查方向把握不準、案件定性難等問題，故引導工作最受公安歡迎，阻力也最小;而監(jiān)督工作在于發(fā)現(xiàn)不足，偵查機關往往較為抵觸。同時監(jiān)督類案件辦理費時費力，短時難以出成績，故在派駐過程中，引導偵查成為主要工作，監(jiān)督工作不被重視。二是脫離配合機械地強調監(jiān)督。從引導與監(jiān)督的關系來看，適度的引導是有效開展監(jiān)督的途徑，缺乏配合的監(jiān)督是無源之水無木之本，一味強調監(jiān)督，會引發(fā)偵查機關的排斥，導致監(jiān)督工作僵化，引發(fā)偵檢雙方的對立。故如何妥善處理監(jiān)督和配合關系，成為制約派駐檢察工作的原則性問題。

2.各訴訟環(huán)節(jié)的證據(jù)、證明標準需要進一步明確、規(guī)范。一是立案、逮捕、起訴等各訴訟環(huán)節(jié)的證據(jù)標準不統(tǒng)一。在刑事訴訟活動中，不同的環(huán)節(jié)有不同的證明標準，隨著偵查的深入和認識的不斷完善，立案、逮捕、起訴證據(jù)標準呈現(xiàn)由低到高、由模糊到清晰不斷完善的過程，但受制于當前的考核機制及錯案追究制度，派駐檢察官對于立案標準的把握，往往容易與逮捕、起訴證明標準趨同，在一定程度上模糊了各階段的證據(jù)標準。過高的立案標準既違背了偵查規(guī)律也不符合人的認識規(guī)律，更不利于派駐檢察工作的持續(xù)開展。二是派駐檢察官與訴訟案件辦理檢察官對于證據(jù)標準存在把握不統(tǒng)一的問題。派駐檢察官提前介入的案件，進入檢察環(huán)節(jié)后，會按照自動輪案規(guī)則，分配給其他員額檢察官。不同的檢察官之間會在證據(jù)標準等方面產(chǎn)生意見不一致的情形，如何處理認識爭議問題，在一定程度上影響著引導、監(jiān)督的效果和質量。

3.被監(jiān)督對象信息的有效獲取有待繼續(xù)突破。目前派駐檢察官雖然獲得了法制部門的授權，但是授權是階段性、即時性的，派駐檢察官在登陸辦案平臺時，常常會遇到法制部門人員不在崗等多種事由的阻滯，加之偵查機關對檢察機關的深度介入仍心存芥蒂，故當前信息獲取難仍然是主要問題。

4.派駐檢察室人力、物力的有限性制約派駐工作的高效開展。派駐工作繁雜且耗時較多，而派駐檢察室僅有一名常駐員額檢察官和一名書記員開展日常工作，有限的人員難以完成巨大的工作量。

（二）完善路徑和工作展望

1.完善派駐檢察室的法律依據(jù)。當前設立派駐檢察室的法律依據(jù)只有《人民檢察院組織法》第17條的規(guī)定，該條雖然規(guī)定人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設立檢察室，但沒有明確檢察室的法律地位，對于檢察室的具體職責和權限也缺少相關規(guī)定。法律依據(jù)的缺失是橫亙在派駐檢察室面前的首要難題，應當在法律頂層設計上，進一步完善派駐檢察室的相關規(guī)定。

2.進一步暢通檢警信息溝通機制，持續(xù)推進檢警辦案平臺的統(tǒng)一?，F(xiàn)代信息技術的發(fā)展使檢警平臺共享成為了可能。檢警平臺實現(xiàn)無縫對接能夠極大地提高監(jiān)督的效率和質量，破解監(jiān)督線索來源不足的瓶頸。應當強化頂層設計，充分利用現(xiàn)代信息化條件，提高現(xiàn)代科技硬件設施，采用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈的管理模式，暢通檢警執(zhí)法辦案信息的共享。

3.進一步推動偵查階段介入與引導取證的規(guī)范化。當前的偵查階段介入處于先試先行的階段，各項工作在探索中推進，隨著派駐工作的不斷深入運行，應當進一步強化監(jiān)督和引導工作的規(guī)范化，如對于監(jiān)督、引導事項實行案件化、卷宗化辦理。充分利用檢察統(tǒng)一系統(tǒng)應用平臺，實現(xiàn)偵查階段介入案件歸口的統(tǒng)一管理，細化介入類文書的類型和事項。從案件錄入、介入報告、審批權限、介入意見、介入后案件跟蹤等多個節(jié)點進行精細化規(guī)范。

4.制定科學的派駐檢察考核機制。隨著檢察業(yè)務績效考核辦法的實施，績效考核結果直接影響著每個檢察官的業(yè)績和晉升。而駐派檢察工作運行時間較短，且派駐工作具有與訴訟工作不同的特點，相應的考核機制應當與其運行模式相匹配并不斷地完善，應當設置如監(jiān)督案件數(shù)、巡查案件數(shù)、評查案件數(shù)、糾正違法書等指標，進一步激發(fā)派駐檢察官的積極性。

注釋：

[1] 參見樊崇義、劉辰：《偵查權屬性與偵查監(jiān)督展望》，《人民檢察》2016年第12期。

[2] 同前注[1]。

[3] 參見楊正萬：《中國偵查監(jiān)督研究四十年》，《貴州民族大學學報（哲學社會科學版）》2019年第3期。

[4] 參見馬忠紅：《基于公安派出所辦案模式的偵查監(jiān)督機制建設》，《山東警察學院學報》2018年第6期。

[5] 參見章蓉、陸宋穎、李興軍：《檢察機關對公安派出所監(jiān)督模式的思考與探索》，《福建警察學院學報》2018年第5期。

[6] 參見劉計劃、段君尚：《檢察機關派駐公安機關模式研究》，《中國人民大學學報》2020年第2期。

[7] 參見山西省太原市小店區(qū)人民法院（2019）晉0105刑初148號刑事判決書。

[8] 參見太原市小店區(qū)人民檢察院并小檢刑刑不訴〔2021〕5號不起訴決定書。

[9]參見《檢察改革進行時山西：主任檢察官提前介入命案終身負責》，《法制日報》2016年10月14日。

[10] 參見賀小軍：《從全面性到法治化—公安法制部門刑事執(zhí)法監(jiān)督機制改革省思》，《甘肅政法學院學報》2018年第5期。

[11] 參見山西省太原市小店區(qū)人民法院（2020）晉0105刑初805號刑事判決書。