地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型破局路徑

沈素素 高莉圓

摘? ?要：地方政府融資平臺公司是我國經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物，其運行雖有自身邏輯，但必然存在“一高兩弱三不匹配”的突出問題。為了防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型勢在必行。為此通過對中部六省省會平臺公司轉(zhuǎn)型分析，提出市場化轉(zhuǎn)型破局的有效路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府;平臺公司;融資;轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F812.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）05-0114-03

黨的十九大報告明確指出，要堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。地方政府債務(wù)是我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要風(fēng)險點，實現(xiàn)地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型是防范化解風(fēng)險的根本途徑。

一、地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型已然成局

我國加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是地方政府融資平臺公司誕生的歷史大背景，而1994年分稅制改革客觀上成為地方政府融資平臺公司發(fā)展和壯大的重要體制性原因。

（一）地方政府融資平臺公司發(fā)展的歷史沿革

自1993年4月首只城投債誕生以來，地方政府融資平臺公司已經(jīng)經(jīng)歷了27年風(fēng)雨。大致經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段。

初步發(fā)展階段（1993—2008年）。伴隨我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐，政府投融資體制進(jìn)行了改革，地方政府不再是基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主體，在這種情況下城投公司應(yīng)運而生。

繁榮發(fā)展階段（2009—2013年）。2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合提出，“支持有條件的地方政府組建融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！睆亩苿映峭豆镜陌l(fā)展進(jìn)入快速擴張的新階段。地方政府開始大量組建投資公司，特別是2009年，為了應(yīng)對金融危機，我國出臺了4萬億經(jīng)濟刺激計劃，使融資平臺的融資規(guī)模大幅增加。

轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2013年—）。2013年，審計署對地方政府債務(wù)進(jìn)行審計的結(jié)果顯示，截至2013年上半年，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額總計約為20.7萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)余額總計約為2.9萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額總計約為6.7萬億元。

2014年9月21日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號）（以下簡稱“43號文”）中明確規(guī)定：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同，依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。由此，地方政府融資平臺進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展期。

（二）地方政府融資平臺公司運行的基本邏輯

從中央財政和地方財政的關(guān)系角度，在地方財政事權(quán)沒有減少的情況下，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化。地方政府受原《預(yù)算法》約束不得發(fā)行地方政府債券，加之《擔(dān)保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔(dān)保和直接向銀行貸款的能力。在資金供給嚴(yán)重不足的情況下，地方政府不得不通過融資平臺公司獲得資金來源;從平臺公司與地方政府的關(guān)系角度，盡管平臺公司具有獨立法人資格，但國發(fā)（2010）19號文非常明確指出了平臺公司的股東就是地方政府的財政部門及其他相關(guān)職能部門。因此，平臺公司從誕生之日起就是一個全資國有融資公司，它承擔(dān)著替地方政府舉債的重要職能;地方政府則為平臺融資提供擔(dān)保，承擔(dān)項目支出職能，對項目盈利進(jìn)行分成。從銀行和平臺公司的關(guān)系角度，由于有地方政府背書，加之政策性原因，銀行為平臺公司提供資金，包括貸款、發(fā)行債券、資管業(yè)務(wù)和明股實債等。盡管銀行知道存在風(fēng)險，但體制性原因?qū)е裸y行不僅要考慮資金“收得回”，同時也要考慮資金“貸得出”，因此銀行更愿意將資金發(fā)放給政府或與政府相關(guān)的主體。從監(jiān)管部門（主要指金融委員會、銀保監(jiān)會等）與財政部門的關(guān)系角度，目標(biāo)和責(zé)任存在明顯差異，監(jiān)管部門旨在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，而財政部門則更關(guān)注地方政府債務(wù)問題。監(jiān)管部門認(rèn)為地方政府應(yīng)實現(xiàn)債務(wù)“自治”，2015年1月1日起更是明確規(guī)定，地方政府債務(wù)不屬于政府債務(wù)。

（三）地方政府融資平臺公司存在的突出問題

正是由于地方政府融資平臺的“出身”和體制性原因，使其必然存在“一高兩弱三不匹配”的問題。所謂“一高”，指的是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對平臺期望值高。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展，各地都加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資、加大了對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，客觀上賦予了平臺公司過多的社會職能。所謂“兩弱”，指的是平臺公司“市場意識弱”、“經(jīng)營意識弱”。突出表現(xiàn)為：基于體制慣性，平臺公司大多數(shù)中高層領(lǐng)導(dǎo)“重投入輕產(chǎn)出”、“重建設(shè)輕經(jīng)營”，缺乏市場化經(jīng)營意識;平臺公司資金、人才隊伍及相關(guān)政策未針對經(jīng)營性項目做結(jié)構(gòu)性安排，經(jīng)營性收益難以覆蓋債務(wù)本息。所謂“三個不匹配”指的是，一是投入產(chǎn)出不匹配，國內(nèi)大多數(shù)平臺公司項目投資收益率低于融資成本，項目可行性論證不充分;二是戰(zhàn)略組織不匹配，平臺公司大多處于“職能化管理”階段，缺乏清晰可行的戰(zhàn)略，甚至沒有建立起與戰(zhàn)略要求相匹配的組織管理體制;三是績效貢獻(xiàn)不匹配，平臺公司執(zhí)行了績效考核方法，但績效激勵與業(yè)績貢獻(xiàn)不匹配，市場化轉(zhuǎn)型動力明顯不足。

“一高兩弱三不匹配”直接導(dǎo)致平臺公司“造血功能”不足，陷入“惡性循環(huán)”。主要表現(xiàn)在三個方面：一是經(jīng)營能力及經(jīng)營收益不足。經(jīng)營性資產(chǎn)占比較低、經(jīng)營性項目仍處于培育階段、經(jīng)營收益難以覆蓋債務(wù)本息。二是資金配置向非市場化項目傾斜。間接融資與非市場化項目捆綁，經(jīng)營性項目投資不足，存在“拆東墻補西墻”現(xiàn)象。三是現(xiàn)金流平衡壓力高居不下。主要以資產(chǎn)抵押、債權(quán)等為主的間接融資方式來滿足企業(yè)資金平衡，一旦銀根緊縮就難以為繼。

二、地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型解局分析

無論從防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的頂層設(shè)計，還是從平臺公司自身發(fā)展的要求角度，客觀上都迫切要求地方政府融資平臺公司實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。近年來，全國各地平臺公司紛紛探索轉(zhuǎn)型方案，力求實現(xiàn)經(jīng)營能力和融資能力雙升。

以中部六省省會城市平臺公司為例，對轉(zhuǎn)型前的2015年和轉(zhuǎn)型后的2017年經(jīng)審計的財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，試圖據(jù)此得出有價值的結(jié)論。如表1所示，總規(guī)模方面，2017年較2015年總資產(chǎn)遞增36.64%，擴張速度很快。但與此同時，也應(yīng)注意到總負(fù)債規(guī)模遞增速度更快，達(dá)到44%，說明負(fù)債比例進(jìn)一步上升。流動性方面，流動資產(chǎn)比從39%下降到33%，流動負(fù)債比從2.41%下降至2.32%，說明償債能力進(jìn)一步減弱?，F(xiàn)金流方面，經(jīng)營性凈流入持續(xù)好轉(zhuǎn)，投資性凈流入相對穩(wěn)定，籌資性凈流入遞增66%;企業(yè)現(xiàn)金流依靠外部融資的現(xiàn)象沒有得到根本性改變。綜合判斷，平臺公司繼續(xù)通過負(fù)債保持規(guī)模擴展態(tài)勢，但經(jīng)營能力并不樂觀，主營業(yè)務(wù)收入主要依靠城市資源及實業(yè)（控股上市公司）。

進(jìn)一步分析平臺公司主營業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)，如表2所示，2015年平臺公司城市資源及實業(yè)經(jīng)營合計占比58.5%，2017年上升至66.2%;如剔除作為IPO主體的實業(yè)收入，土地及房產(chǎn)收入占比24%，城市資源經(jīng)營收入占比51%。數(shù)據(jù)表明，充分整合并經(jīng)營城市資源、投資實業(yè)領(lǐng)域已成為平臺公司企業(yè)的主要收入來源。

進(jìn)一步選取其中3家轉(zhuǎn)型平臺公司的戰(zhàn)略定位及子公司及業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，如表3所示，不難發(fā)現(xiàn)，3家集團投資主要包括類金融服務(wù)與股權(quán)投資、實業(yè)及園區(qū)/地產(chǎn)投資，其中類金融服務(wù)與股權(quán)投資的資金投入占比約在40%—60%區(qū)間。

總而言之，轉(zhuǎn)型后平臺公司得以生存和發(fā)展的關(guān)鍵在于以“資源整合”為基礎(chǔ)，以“做大經(jīng)營性資產(chǎn)及經(jīng)營性收入規(guī)?！睘楹诵模鸩浇ⅰ耙?guī)劃先行、資源整合、市場運行、多元發(fā)展”的資源驅(qū)動型平臺公司發(fā)展模式。

三、地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型破局路徑

（一）戰(zhàn)略導(dǎo)向，規(guī)劃先行

高度重視轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計，成立戰(zhàn)略規(guī)劃工作小組，廣泛發(fā)動，全員參與。第一，針對新整合的水、熱、氣、停車、城建類等相關(guān)企業(yè)開展調(diào)查摸底、清產(chǎn)核資、專題調(diào)研、整合撤并等工作，積極穩(wěn)妥推進(jìn)劃轉(zhuǎn)企業(yè)整合。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，從區(qū)域經(jīng)濟社會出發(fā)，提出水資源管理、燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展定位及未來發(fā)展方向。第二，重點梳理、收集集團及所屬公司財務(wù)、審計、投融資、資產(chǎn)、戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源管理等情況，在全面了解的基礎(chǔ)上組織調(diào)研訪談，以便完成二級企業(yè)基本情況及發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與整理。第三，通過分析企業(yè)發(fā)展的外部宏觀環(huán)境，研判國家、地方政府相關(guān)政策及行業(yè)發(fā)展趨勢，借鑒相關(guān)行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)經(jīng)驗與做法，運用戰(zhàn)略規(guī)劃理論、方法論與工具，在充分調(diào)研現(xiàn)有資源與能力、參考企業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，編制形成系統(tǒng)性、前瞻性、科學(xué)性的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）獨立經(jīng)營，走向市場

平臺公司發(fā)展轉(zhuǎn)型需要充分認(rèn)清自身的定位，積極謀劃，走向市場。轉(zhuǎn)型發(fā)展就是要作為獨立市場主體的定位，堅持按照市場法則運作，按照市場化要求經(jīng)營、決策、思考，從項目論證、決策、投入、融資、成本、收益、稅收、資金回籠、盈利等方面主動適應(yīng)市場規(guī)律;整合、重組各類資產(chǎn)，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，成立和布局實體化企業(yè)，實現(xiàn)人員公職身份完全脫離，采取市場化經(jīng)營管理方式和市場化激勵機制。在完成政府交給集團的任務(wù)的同時，努力實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，不斷做實做強所屬企業(yè);經(jīng)營范圍實現(xiàn)多元化，所屬企業(yè)經(jīng)營方向?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化，主要擔(dān)負(fù)決策、監(jiān)督、考核的職責(zé)，做實業(yè)務(wù)板塊，將所屬企業(yè)做強、做大，努力成為經(jīng)營的主體和生力軍。

（三）深化改革，整合資源

平臺公司大都涉足多個行業(yè)，分公司子公司眾多，必須按照“分層運作、分類管理、分業(yè)經(jīng)營”的方式，深化集團改革，整合資源，推動轉(zhuǎn)型發(fā)展。以集團經(jīng)營多樣化、子公司（分公司）主業(yè)專業(yè)化為目標(biāo)，按照扁平化管理的方式，對各下屬公司進(jìn)行全面梳理，依法依規(guī)對公司業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范整合。全面梳理子公司（分公司）管理業(yè)務(wù)，統(tǒng)一整合，培養(yǎng)隊伍，提升資質(zhì)，為面向市場拓展經(jīng)營奠定基礎(chǔ);發(fā)揮子公司（分公司）所在相關(guān)領(lǐng)域工方面的人才優(yōu)勢、資質(zhì)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，通過調(diào)整整合，集中優(yōu)勢，打造品牌，形成合力，達(dá)到“人盡其力、物盡其用、財盡其效”的管理新水平。

（四）廣開渠道，多元發(fā)展

平臺公司應(yīng)積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。合理的產(chǎn)業(yè)布局也是平臺公司公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，公司要為地方經(jīng)濟社會發(fā)展積極貢獻(xiàn)力量。而相關(guān)多元化戰(zhàn)略則是產(chǎn)業(yè)布局的重要選擇。圍繞產(chǎn)業(yè)中心發(fā)展，發(fā)揮自身優(yōu)勢，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展作貢獻(xiàn)。同時，繼續(xù)強化國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，采取授權(quán)經(jīng)營的方式將資產(chǎn)進(jìn)行集中經(jīng)營，提高經(jīng)營效益。