破解系列難題規(guī)范農村土地經(jīng)營權流轉

喬金亮

日前，《農村土地經(jīng)營權流轉管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式頒布，自3月1日起施行。這是事關廣大農民切身利益和保障國家糧食安全的一件大事。《辦法》明確了對工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的審查審核具體規(guī)定，強化了耕地保護和促進糧食生產的內容。

怎樣防止流轉土地“非糧化”？如何破解流轉違約“跑路”問題？如何規(guī)范工商資本土地流轉？就這些熱點問題，有關部門和專家給出了解答。

已有三成確權承包地實現(xiàn)流轉

眼下，土地流轉呈加快之勢。截至目前，全國基本完成了農村承包地確權登記頒證，涉及2億多農戶，確權到農戶約15億畝承包地。在確權的基礎上，各地健全土地流轉市場，規(guī)范市場運行機制，引導流轉雙方簽訂書面流轉合同。全國已有1239個縣（市、區(qū)）、18731個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農村土地經(jīng)營權流轉服務中心，全國家庭承包耕地流轉面積超過5.55億畝，超過確權承包地的三成。

在糧食生產第一大省黑龍江，全省土地流轉面積超過1.3億畝，占耕地面積的54%。黑龍江省農業(yè)農村廳有關負責人介紹，通過建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級土地流轉信息網(wǎng)絡平臺，推進土地流轉信息化、網(wǎng)絡化管理服務，促進農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。目前，黑龍江已建成省級農村產權交易中心，73個縣區(qū)全部建立農村產權交易市場，累計交易額2.6億元；依托土地確權數(shù)據(jù)，與金融機構合作，為農民提供低成本的信用貸款，已累計發(fā)放貸款近200億元。

“土地流轉和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展是客觀趨勢，也是漸進的歷史過程，既要看到發(fā)展方向的必然性，又要看到推進過程的長期性，不能脫離農情，片面追求流轉速度和超大規(guī)模，否則欲速則不達?！鼻迦A大學中國農村研究院副院長張紅宇表示，土地經(jīng)營權流轉應當因地制宜、循序漸進，把握好流轉、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，流轉規(guī)模應當與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應。

建立土地經(jīng)營權流轉風險保障金制度防止棄耕毀約“跑路”

記者了解到，受市場波動、自然災害等因素影響，特別是近年來糧食等農產品生產比較效益下降，導致一些流轉土地的經(jīng)營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。如何讓流轉土地優(yōu)先用于糧食生產？流出土地的農戶利益如何保障？

南京林業(yè)大學“中國村莊經(jīng)濟”師生課題組對江蘇省無錫市的土地流轉情況進行調查后提出要從兩方面增強經(jīng)營主體對種糧前景的信心：一方面，要通過共享經(jīng)營權，探索適度規(guī)模經(jīng)營新模式，加快完善補貼、財稅、信貸、保險、用電等政策體系；另一方面，要提升規(guī)模經(jīng)營戶的風險防范能力，完善履約機制，化解土地流轉糾紛。

此外，四川成都邛崍市在全國首創(chuàng)了土地流轉履約保證保險?！巴恋亓鬓D履約保證保險是由保險公司為農戶等流出人提供保險保障。如果承租方違約，流出人受到的損失將由保險公司賠付，再由保險公司向承租方追償。”錦泰保險公司邛崍支公司負責人趙旭告訴記者，以一畝地的流轉租金1000元計算，需要保費30元，財政補貼一半后，業(yè)主負擔12元，農戶承擔3元。

“而《辦法》也專門增加了加強流轉風險保障的相關內容，以應對經(jīng)營主體因虧損而毀約的現(xiàn)象?！鞭r業(yè)農村部負責人表示，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經(jīng)營權流轉風險保障金制度，取得了較好效果。但考慮各地差異較大，同時也避免增加經(jīng)營主體負擔，不要求統(tǒng)一設立風險保障金，只規(guī)定涉及整村（組）土地經(jīng)營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經(jīng)營風險較高的項目可設立風險保障金。另外還鼓勵保險機構為土地經(jīng)營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務。

健全準入監(jiān)管制度 規(guī)范資本下鄉(xiāng)租地

“工商企業(yè)進入農業(yè)領域，參與生產經(jīng)營活動，是推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要力量。然而，在生產經(jīng)營環(huán)節(jié)，企業(yè)租地風險頻發(fā)，土地資源閑置浪費等現(xiàn)象屢有發(fā)生，亟須建立和完善工商企業(yè)租地經(jīng)營風險防范制度?！蹦暇┝謽I(yè)大學農村政策研究中心主任高強說。

新修改的《農村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，而《辦法》進一步明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度。

“《辦法》最大亮點是對建立健全工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的準入監(jiān)管制度作了詳細規(guī)定?！备邚姳硎荆鞯貞涌焱晟破髽I(yè)經(jīng)營能力審查、信譽檔案、社會責任以及信用擔保等操作性細則，并進一步健全獎懲機制。比如，企業(yè)嚴格遵守合同約定，預付農戶土地租金，加大對土地整理、灌溉設施建設等投入，對提高土壤肥力、保護生態(tài)環(huán)境有貢獻的，政府可給予一定稅收優(yōu)惠與信貸支持。反之，對于不遵守土地流轉合同、非法占用土地、拖欠農戶土地租金或給生態(tài)環(huán)境帶來破壞的，應當建立違約懲罰機制，情節(jié)嚴重的還應追究法律責任。

新規(guī)會不會提高土地流轉的門檻？會不會讓經(jīng)營主體增添顧慮？農業(yè)農村部負責人表示，新規(guī)為保護廣大承包農戶和各類新型經(jīng)營主體的合法權益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉、捆住守法遵規(guī)經(jīng)營主體的手腳。在要求地方建立健全準入監(jiān)管制度的同時，也明確要求各地建立土地經(jīng)營權流轉市場或農村產權交易市場。