關(guān)于推進(jìn)我國高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度問題與對(duì)策

姜楠

（上海四維樂馬律師事務(wù)所，上海200002）

1 國內(nèi)外關(guān)于安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展研究

隨著國家和相關(guān)部門對(duì)高危行業(yè)安全生產(chǎn)的高度重視，政府采取了一系列重大措施加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作。為使高危行業(yè)的安全生產(chǎn)狀況呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，在國務(wù)院以及原國家安全監(jiān)管總局等部門的大力推動(dòng)下，全國多地提出了針對(duì)高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)意見[1-4]。

為了解決政府財(cái)務(wù)與高危行業(yè)因安全生產(chǎn)事故而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)困境，推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任制度變得勢(shì)在必行。而安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)作為安全生產(chǎn)責(zé)任制度的核心環(huán)節(jié)，通過研究其在高危行業(yè)推行安全責(zé)任保險(xiǎn)制度的意義，一方面可以更好地解讀政府的政策安排[2]，另一方面也可以提出適配高危行業(yè)的改善建議[5]。因此筆者認(rèn)為，這一系列研究對(duì)安全責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制引入高危行業(yè)的安全生產(chǎn)領(lǐng)域有十分重要的意義。

1.1 國外發(fā)展現(xiàn)狀

工傷保險(xiǎn)和雇主責(zé)任保險(xiǎn)起源于西方國家，保險(xiǎn)業(yè)與安全生產(chǎn)工作相結(jié)合，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主動(dòng)介入工傷預(yù)防是國外的一條成功經(jīng)驗(yàn)。在歐美等先進(jìn)工業(yè)化國家，工傷保險(xiǎn)已成為安全生產(chǎn)工作的三大支柱（安全立法、安全監(jiān)察和工傷保險(xiǎn)）之一[6-7]。國外工傷保險(xiǎn)制度的確立，經(jīng)過了從雇主責(zé)任保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展的歷程，這一制度也是最早立法的社會(huì)保障制度之一。世界上實(shí)行工傷社會(huì)保險(xiǎn)的國家大體可以分為三類，即：使用集中公共基金的社會(huì)保險(xiǎn)類型、雇主責(zé)任保險(xiǎn)類型和混合型[6-9]，以德國、英國、瑞典、美國和日本為例的國外高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度的發(fā)展與現(xiàn)狀見表1。

表1 國外高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展與現(xiàn)狀[8-9]

在西方工業(yè)化國家從事故高發(fā)到基本穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)的安全生產(chǎn)發(fā)展過程中，保險(xiǎn)業(yè)發(fā)揮了重要的作用?？梢哉f，工傷保險(xiǎn)的事故預(yù)防作用是一般行政執(zhí)法等手段無法替代的，非常有利于建立一種將安全監(jiān)察的外部壓力和企業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力有機(jī)結(jié)合的事故預(yù)防新機(jī)制。

1.2 國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著高危行業(yè)中的安全事故頻發(fā)，責(zé)任保險(xiǎn)的需求愈發(fā)巨大，因此安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度的推行，對(duì)于推動(dòng)高危行業(yè)市場(chǎng)領(lǐng)域中的安全生產(chǎn)有著重要意義，因此我國政府也有了一系列舉措，從2018 年開始，我國的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范體系已從安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金共存的“雙軌制”，走向統(tǒng)一安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)的“并軌”之路[10]。

在國內(nèi)諸多學(xué)者的研究中，曹斯蔚在研究中提出了我國安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的政策建議，提出構(gòu)建多層次的安責(zé)險(xiǎn)共保體承保體系[10]；黃斌[11]對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)取代安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金的必要性與可行性進(jìn)行了分析，并認(rèn)為這是公共安全風(fēng)險(xiǎn)保障中政府與社會(huì)資本合作的新機(jī)遇；周鋆[12]在我國高危行業(yè)強(qiáng)制實(shí)行安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的法律研究中探討了改良高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的運(yùn)行方式應(yīng)遵循立法強(qiáng)制——政府推動(dòng)——政策引導(dǎo)——市場(chǎng)運(yùn)作的模式。

相比較西方國家來說，我國的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度的發(fā)展起步較晚，雖然繼2014 年“國家鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)”首次被寫進(jìn)《安全生產(chǎn)法》后，新《安全生產(chǎn)法》又對(duì)其作出補(bǔ)充，將該款修改為“國家鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)；屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。但是目前，保險(xiǎn)沒有真正進(jìn)入安全生產(chǎn)領(lǐng)域，既有企業(yè)的原因，也有保險(xiǎn)行業(yè)的原因。作為企業(yè)來講，由于保險(xiǎn)涉及企業(yè)一筆不小的經(jīng)濟(jì)投入，因此有必要先從經(jīng)濟(jì)角度來分析一下企業(yè)的安全生產(chǎn)。當(dāng)企業(yè)認(rèn)識(shí)到安全的重要性也愿意把它做好時(shí)，經(jīng)濟(jì)上的考慮就成了關(guān)鍵的制約因素。安全生產(chǎn)的投入與企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度息息相關(guān)。

2 國內(nèi)相關(guān)案例分析

2019年5月12日，北京市房山區(qū)某加工制造企業(yè)，一名員工裝車時(shí)從車上掉下來，搶救無效死亡。安責(zé)險(xiǎn)保費(fèi)3 900 元，保險(xiǎn)公司支付賠款61.42 萬元。

2019 年12 月3 日，北京順義區(qū)某食品加工制造廠發(fā)生燃?xì)獗ㄊ鹿?，造? 人死亡，10 人受傷。安責(zé)險(xiǎn)保費(fèi)2.25 萬元，保險(xiǎn)公司預(yù)付賠款240 萬元。

北京安責(zé)險(xiǎn)制度的推行，有利于完善企業(yè)發(fā)生保險(xiǎn)事故后的事故賠償保障機(jī)制，維護(hù)事故傷亡人員的合法權(quán)益。2019 年，北京安責(zé)險(xiǎn)完成賠付2 034 筆，支付賠款2 120 多萬元。其中，賠付死亡案件13 起，賠付金額超過620 萬元，平均單筆賠付近50 萬元，如圖1 所示。

圖1 2019 年北京安責(zé)險(xiǎn)死亡事故賠付

從上述案例可以看出，通過保險(xiǎn)公司和生產(chǎn)廠家等各個(gè)環(huán)節(jié)的專業(yè)化研究和指導(dǎo)，可以有效維護(hù)事故傷亡人員合法權(quán)益，并減少事故帶來的其他風(fēng)險(xiǎn)。

3 高危行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的意義

3.1 推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的意義

安全生產(chǎn)領(lǐng)域引入保險(xiǎn)制度，特別是高危行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，是安全生產(chǎn)工作綜合治理的一項(xiàng)重要措施，在國際上被證明是一種行之有效的做法。如新加坡、德國及日本等所實(shí)行的行業(yè)保險(xiǎn)制度。

推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的意義可以總結(jié)為：

1）有助于發(fā)揮保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能，提高行業(yè)、用人單位和政府在公眾心目中的地位；

2）有利于形成企業(yè)安全生產(chǎn)自我約束機(jī)制，提高職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，從而達(dá)到減少職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的目的；

3)鑒于目前工傷保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的局限性和事故賠償司法訴訟的日益增多，企業(yè)往往在保險(xiǎn)之外對(duì)受損害方支付不菲的額外補(bǔ)償，對(duì)企業(yè)造成相當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)負(fù)擔(dān)和支付難題。行業(yè)保險(xiǎn)制度的企業(yè)互保的性質(zhì)可以為事故企業(yè)提供合適的保險(xiǎn)補(bǔ)償。

4)行業(yè)保險(xiǎn)制度下形成的專業(yè)機(jī)制可以對(duì)理賠事故以更具專業(yè)性和第三方的角度開展分析。相較于管理部門和企業(yè)本身，行業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具備以安全責(zé)任追究以外的視角開展專業(yè)分析的優(yōu)勢(shì)。可以對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)提出更客觀、更具針對(duì)性的安全管理建議。

綜合來看，對(duì)于高危行業(yè)推廣安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，不僅可以保障自身利益也有利于防范生產(chǎn)安全事故的發(fā)生；對(duì)于社會(huì)層面來講，不僅可以降低安全生產(chǎn)事故對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力的影響，也能有效減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，雖然這種制度的推行還需要面對(duì)許多困難，如法律問題，推廣困難以及勞動(dòng)者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)較差等[13]，但筆者仍然認(rèn)為這種制度的推行對(duì)于高危行業(yè)來說意義匪淺。

3.2 推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)遇到的阻力與困難

安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度的推行在我國仍然有許多阻力，其核心問題源于企業(yè)對(duì)于安全投入的看法。從宏觀角度來看，安全投入是有經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的，然而安全生產(chǎn)狀況實(shí)質(zhì)上反映了一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，安全事故的風(fēng)險(xiǎn)性（不可預(yù)測(cè)性和偶然性）使得很多企業(yè)存在僥幸心理。

進(jìn)行安全投入并不是為了盈利，而是為了減少損失。從理論與客觀角度講，任何事故都是可以預(yù)防的，是可以通過對(duì)策和努力來消除事故隱患的。安全投資從潛在的、長遠(yuǎn)的效益來看是值得的。但是事實(shí)上，由于安全效益的特殊表現(xiàn)形式和短期的利益，認(rèn)識(shí)這種特性是很困難的。因此，與一般投資不一樣的是安全投資很難用一定的投資回報(bào)率來證明和衡量投資是否適當(dāng)。從這個(gè)角度來說完全由企業(yè)承擔(dān)的安全投資是不可行的，完全由社會(huì)和政府承擔(dān)的安全投資也是不可行的。

總的來說，推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度存在的問題可以歸納為[5,14]：

1）由于部分高危行業(yè)的企業(yè)考慮“效益優(yōu)先”并且存在“僥幸心理”，導(dǎo)致其參與商業(yè)保險(xiǎn)的意愿不強(qiáng)。

2）保險(xiǎn)公司的安全管理功能發(fā)揮不完善，項(xiàng)目服務(wù)不到位。在市場(chǎng)開發(fā)方面，保險(xiǎn)公司并沒有做到很好地銜接和宣傳工作且某些保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)偏向選擇“優(yōu)質(zhì)”“低風(fēng)險(xiǎn)”的企業(yè)，而無視“高風(fēng)險(xiǎn)”企業(yè)來降低自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致一些高危行業(yè)企業(yè)投保困難。

3）雖然在《安全生產(chǎn)法》中對(duì)高危行業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)有所規(guī)定，但在其他相關(guān)法律中，除極少數(shù)高危行業(yè)外，其余高危行業(yè)并沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致缺少有力的法律法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)。

4 高危行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的建議

4.1 推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見

結(jié)合國內(nèi)學(xué)者的研究與報(bào)告[5,10,12-14]，筆者總結(jié)出幾條針對(duì)高危行業(yè)推廣安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)意見：

1）堅(jiān)持立法強(qiáng)制和政策引導(dǎo)相結(jié)合。在危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的同時(shí)，積極爭取通過立法的形式，強(qiáng)制推行，引導(dǎo)企業(yè)積極投保。

2）堅(jiān)持政府推動(dòng)和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合。政府有關(guān)部門通過行政手段積極組織、溝通、協(xié)調(diào)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，設(shè)計(jì)適合行業(yè)和地方需要的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品和條款，建立健全責(zé)任保險(xiǎn)服務(wù)體系，共同推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的開展。在運(yùn)行中充分尊重保險(xiǎn)公司與投保單位的意愿，實(shí)行市場(chǎng)化雙向選擇，逐步達(dá)到保險(xiǎn)公司與投保單位互利共贏的局面。

3）堅(jiān)持分類別投保與差異化投保相結(jié)合。企業(yè)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)也并不是一概而論的，要從行業(yè)領(lǐng)域上進(jìn)行區(qū)分，尤其是高危行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)度更高，就有必要與一般行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行區(qū)分。此外還要引入系數(shù)機(jī)制，做到保費(fèi)等級(jí)在橫行與縱向上的差異化，考慮企業(yè)的綜合需求。

4）堅(jiān)持不過多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，做到服務(wù)型投保。在充分測(cè)算企業(yè)安全生產(chǎn)投入、事故損失等各項(xiàng)安全生產(chǎn)費(fèi)用開支的基礎(chǔ)上，合理確定安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)水平，讓企業(yè)真正感到?jīng)]有過多增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并能享受投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)所帶來的實(shí)惠。

5）堅(jiān)持試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面，全面推動(dòng)。通過試點(diǎn)性投保，推廣總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，讓更多的企業(yè)切身感受到投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的好處，提高企業(yè)接受度。

4.2 建立“安?；?dòng)”機(jī)制，完善安全保證基金

建立“安?；?dòng)”機(jī)制，完善安全保證基金。所謂“安?；?dòng)”機(jī)制就是指生產(chǎn)企業(yè)在發(fā)生事故之前繳納一定保證金或保險(xiǎn)金，發(fā)生事故后企業(yè)啟用部分保證金或保險(xiǎn)公司開展理賠的活動(dòng)。

以石油化工行業(yè)為例，由于石化行業(yè)生產(chǎn)工作的高危險(xiǎn)性（高溫高壓、易燃易爆、有毒有害等），加上設(shè)備隱患、制度缺陷、程序遺漏、工作疏忽與個(gè)人違章行為的因素，隨時(shí)可能引發(fā)安全事故造成嚴(yán)重后果。因此1996 年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在石油石化行業(yè)建立了安全生產(chǎn)保證基金（簡稱安?；穑┲贫?，制定了安全生產(chǎn)保證基金管理辦法，并于1997 年1 月對(duì)管理辦法進(jìn)行了修訂。

對(duì)于安保基金的建立和管理，在這里德國的同業(yè)公會(huì)的辦法值得借鑒。因其性質(zhì)為國家監(jiān)督下的自我管理公法結(jié)構(gòu)，所以，其財(cái)政獨(dú)立、自我管理，具有較大的獨(dú)立性，不同于一般的國家機(jī)構(gòu)，另外又因其產(chǎn)生是以國家的公法為基礎(chǔ)，受國家監(jiān)督，也不用于一般的法人機(jī)構(gòu)，更不屬于行業(yè)內(nèi)的企業(yè)。因此可以考慮如下：

1）類似于同業(yè)公會(huì)，成立全國各行業(yè)安全生產(chǎn)協(xié)會(huì)，各省、自治區(qū)，直轄市成立相應(yīng)的協(xié)會(huì)分會(huì)；

2）協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)由決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行委員會(huì)構(gòu)成，具體人員由數(shù)額相同或相近的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和員工代表組成；

3）安?；鸬氖绽U可采取類似于工傷保險(xiǎn)費(fèi)的收繳辦法，根據(jù)企業(yè)事故發(fā)生的情況實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率收繳方式；

4）基金的使用方面，目前可逐步以事故賠償為主向以事故預(yù)防為主轉(zhuǎn)變。

通過這樣的運(yùn)作機(jī)制，既可以充分發(fā)揮行業(yè)安全生產(chǎn)保證基金的作用，又能使安?；鸺绕鸬蕉卮倨髽I(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)運(yùn)行的作用，為企業(yè)在受到事故損失后能及時(shí)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為迅速恢復(fù)生產(chǎn)提供了一種損失融資的作用。這樣企業(yè)的安全事故損失將逐年減少，事故預(yù)防的費(fèi)用會(huì)逐年增加，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的良性循環(huán)。

5 結(jié)論

對(duì)企業(yè)來說，保險(xiǎn)的事故預(yù)防作用是一般行政執(zhí)法等手段無法替代的。本文中，筆者通過分析近年來國內(nèi)外安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的啟示與案例總結(jié)了在高危行業(yè)推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的意義、遇到的困難、改善方法和監(jiān)管理賠等方面的建議，其中還提出了完善“安保互動(dòng)”機(jī)制與安全保證基金的想法。希望對(duì)于高危行業(yè)加快引入安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度起到一定的推動(dòng)作用與新思路。