農(nóng)旅項目為何失敗:基層規(guī)劃內(nèi)卷化
——基于某農(nóng)旅項目發(fā)展過程的考察分析

胡 高 強

(華東理工大學 社會與公共管理學院,上海 200237)

建設農(nóng)旅項目是中國鄉(xiāng)村發(fā)展的一個積極而重要的嘗試。原國家農(nóng)業(yè)部(現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部)早在2011年就專門制定了《全國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》,要求各地“因地制宜編制休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”[1],而隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,國家也一直在強調(diào)和支持鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展,“實施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程”,意在推動鄉(xiāng)村休閑旅游高質(zhì)量發(fā)展并為加快推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐[2]。各地也非常重視地方農(nóng)業(yè)特色和旅游經(jīng)濟的結(jié)合,在農(nóng)村規(guī)劃和建設了很多農(nóng)旅項目。農(nóng)業(yè)和旅游相結(jié)合的新型產(chǎn)業(yè)形式改變了農(nóng)村社會的空間布局,推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,可實現(xiàn)農(nóng)民增收,提升其生活品質(zhì)[3]。無疑,鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目是造福地方鄉(xiāng)村社會的公共事業(yè)。然而,一些鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目卻最終走向失敗,給基層政府、當?shù)卮迕褚约巴顿Y者造成了巨大損失。為了尋找問題答案,本文以蘇北H村荷花池農(nóng)旅項目為個案,在充分考察其演變歷程的基礎上,深入剖析在資源輸入背景下,面向鄉(xiāng)村社會公共利益的農(nóng)旅項目失敗的某些原因。

一、文獻回顧與分析視角

(一)文獻回顧

農(nóng)旅項目的發(fā)展受到多種因素的影響,以往研究主要從市場經(jīng)濟學和結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學兩個角度進行解釋,前者從市場要素角度而后者則將市場要素與結(jié)構(gòu)相結(jié)合來剖析。

市場經(jīng)濟學主要從市場要素角度來探討農(nóng)旅項目發(fā)展的影響因素。主要觀點認為農(nóng)旅項目深受自然、人文和產(chǎn)業(yè)三種資源的影響[4],其空間分布受到資源稟賦條件、地方經(jīng)濟基礎、交通區(qū)位和客源市場等因素的影響[5],也有學者單純從交通可達性角度研究農(nóng)旅發(fā)展的影響因素[6]。王莉琴等研究了農(nóng)旅融合中管理體系、產(chǎn)品開發(fā)、專業(yè)人才和宣傳營銷的重要作用[7];王正環(huán)等通過分析臺灣休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展效益認為農(nóng)旅項目受到土地充裕狀況、人才與選址要素的影響[8],而有些研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶稟賦對其參與農(nóng)旅項目存在影響[9]。

結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學相較于市場經(jīng)濟學更進一步將市場要素與結(jié)構(gòu)(政府與政策)相結(jié)合。這一視角承認行政手段在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用[10],并且政府會在市場失靈時介入[11]；而新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學則強調(diào)政府在市場發(fā)展中的協(xié)調(diào)與因勢利導作用,如產(chǎn)業(yè)政策等[12]?；谶@一思路,有研究認為農(nóng)旅項目發(fā)展的關鍵要素是農(nóng)戶、工商資本以及政府治理[13],也有研究通過分析海外經(jīng)驗認為系統(tǒng)性政策、法規(guī)保障和行業(yè)協(xié)會可以促進農(nóng)旅項目的發(fā)展[14];秦俊麗認為休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展受政策與資金、農(nóng)業(yè)環(huán)境、資源稟賦等多種因素的影響[15],而李艷波則從政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃角度來研究如何促進海南休閑農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[16]。

兩類研究從市場和結(jié)構(gòu)等多要素角度對農(nóng)旅項目的發(fā)展困境[17]、發(fā)展模式[18-19]和演化機制[20]進行了分析,為后續(xù)的農(nóng)旅研究提供了有益啟發(fā)。但是,既往文獻未解釋農(nóng)旅項目失敗的根本原因,也未從社會學角度探討基層政府面向公共利益的多項規(guī)劃在農(nóng)旅項目發(fā)展中所產(chǎn)生的意外后果。

(二)基層規(guī)劃內(nèi)卷化:一個社會學分析視角

“內(nèi)卷化”(involution,也譯“過密化”)概念最初由人類學家戈登威澤在分析文化模式時候所創(chuàng)立[21],后來格爾茨在研究爪哇農(nóng)業(yè)時,提出了農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化,用來說明農(nóng)民在水稻種植中不斷投入越來越多的人力成本,但水稻單位產(chǎn)出并未成比例增長的怪象。沿著這一思路,黃宗智研究了中國鄉(xiāng)村社會的內(nèi)卷化[22]。而杜贊奇將這一概念用于分析近代中國“國家政權(quán)建設內(nèi)卷化”[23],即隨著國家對民眾稅收的加重,對鄉(xiāng)村社會的控制卻越發(fā)無力。隨后,“內(nèi)卷化”概念被廣泛應用于多個領域,其中接續(xù)黃宗智和杜贊奇研究國家與社會治理向度的較多,如分析中國基層政權(quán)組織的內(nèi)卷化[24],分析秩序與基層治理的內(nèi)卷化以及基層治理的形式主義[25]和內(nèi)卷化[26]等。這些研究存在一個共同點:將基層治理和組織中的私人利益看作是“內(nèi)卷化”的重要動因,如杜贊奇筆下的國家政權(quán)建設內(nèi)卷化與鄉(xiāng)村“謀利型經(jīng)紀”的崛起高度相關,點明了個體或私人利益對形成“內(nèi)卷化”的重要推動作用,而對公共利益所導致的“內(nèi)卷化”缺乏探討。但對公共利益所引致的失敗上,有一些重要研究不可忽視。費里曼等在研究中國革命時期的華北平原,指出新的統(tǒng)治者試圖通過抑制市場和推行集體經(jīng)濟來消滅混合經(jīng)濟,結(jié)果產(chǎn)生新的貧困[27]；而斯科特從國家的視角出發(fā)研究改善人類狀況的項目是如何失敗的,他發(fā)問道：具有良好用意的領袖為使得人民現(xiàn)代化而設計的項目忽視了生態(tài)和社會生活的事實后,何以繼續(xù)[28]。蕭鳳霞甚至使用“國家內(nèi)卷化”來討論地方社會對國家機器的復制,最終導致原本的目標被歪曲[29]。有研究繼續(xù)將導致內(nèi)卷化的主體擴散至地方和民眾,并稱之為“共卷”[30]。這類研究試圖解釋以公共利益為起點的行動最終失敗的原因，然而其著眼點主要為國家與社會的高層次的宏觀組織者,一般是政黨、中央政府、宗教或獨裁權(quán)力,而不是基層政府。受這些研究的啟發(fā),本文將采用某案例并以基層政府規(guī)劃“內(nèi)卷化”作為切入點,將以往研究“內(nèi)卷化”過程中被遮蔽的基層政府的公共利益與地方規(guī)劃帶到視野中,并將二者結(jié)合,來回答基層政府旨在促進鄉(xiāng)村公共利益的農(nóng)旅項目為什么會失敗。

H村荷花池農(nóng)旅項目占地2 200畝,規(guī)劃面積12 000畝,是一個以荷花觀賞為載體,集休閑、餐飲、住宿旅游資源為一體的生態(tài)觀光園。案例的變化時間跨度較大,該項目2015年規(guī)劃，2016年5月開園,到2017年5月經(jīng)歷地區(qū)性規(guī)劃變動,再到2018年和2019年園區(qū)的陸續(xù)轉(zhuǎn)型,其發(fā)展每況愈下。案例資料積累的跨度也比較大,最早的訪談來自2016年夏季與游客的“閑談”,隨后在2017-2019年夏季均做了實地考察,訪談了一些游客和H村村民。2020年3月至5月,集中對H村村干部和村民進行訪談,深入了解農(nóng)旅項目的運作情況。

基層政府作為農(nóng)旅項目的規(guī)劃者和實施者,會依據(jù)當?shù)刭Y源稟賦和市場潛力有序規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)有同質(zhì)資源稟賦的不同農(nóng)旅項目,避免同質(zhì)競爭,實現(xiàn)多樣化發(fā)展?；鶎诱囊?guī)劃理念會呈現(xiàn)出一種“計劃性差異”,即基層政府人為地、片面地將不同村莊的農(nóng)旅風格、規(guī)模大小、經(jīng)營產(chǎn)品等進行差異化的行政設計。然而,這種行政上的統(tǒng)籌引起此類農(nóng)旅項目發(fā)展受挫,尤其是那些一開始就被設計為單一風格的農(nóng)旅項目,其基本消費缺失，游覽單調(diào),市場漸趨單一。此農(nóng)旅項目初期依靠新鮮感吸引大量人流的短暫現(xiàn)象,成為促使基層政府進一步做出更大規(guī)劃的基礎和動力,即對整個村莊的格局進行改造以配合后期建設田園綜合體的宏大構(gòu)想。但后果是,村莊的格局規(guī)劃卻與農(nóng)旅規(guī)劃存在一定的沖突,意外地給此農(nóng)旅項目造成了制度性破壞,造成市場隔絕。農(nóng)旅項目本存在地理邊界,而村莊格局規(guī)劃是要突破和重組已有的邊界。更重要的是,村莊格局規(guī)劃具有更大的利益性和更強的優(yōu)先性。利益性體現(xiàn)在公共利益和政府財政兩個方面:一是村莊格局規(guī)劃可以讓全體村民切身受惠,而農(nóng)旅項目僅惠及部分村民,尤其是在農(nóng)旅項目因前期片面規(guī)劃而弱化其公共性之后,農(nóng)旅規(guī)劃讓位于整體村莊格局規(guī)劃似乎不可避免。二是村莊格局規(guī)劃中的舊房拆遷置換出的土地,可以給基層政府增加土地財政收入。優(yōu)先性也體現(xiàn)在兩個方面:一是省市政府號召區(qū)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村地區(qū)加快建設生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū),這需要騰挪出大面積的耕地,而格局規(guī)劃恰好可以實現(xiàn)這一目標。二是基層政府試圖將原來鑲嵌在村莊版圖中的農(nóng)旅項目擴大為村莊整體改造的田園綜合體之“野心”被上級政府肯定。為了更大的功績,基層政府也就轉(zhuǎn)向更大的公共利益及其項目載體。由此,農(nóng)旅規(guī)劃被村莊格局規(guī)劃所替代,卻讓本就開始走向衰落的農(nóng)旅項目飽受沖擊,基層政府又通過重新規(guī)劃農(nóng)旅園區(qū)土地用途來及時止損,試圖挽救農(nóng)旅項目，但規(guī)劃補救使得土地用途走向私人化,與農(nóng)旅項目的公共性本質(zhì)與特征背道而馳。

基于鄉(xiāng)村社會公共利益的基層規(guī)劃超越了對農(nóng)旅的單向策劃,形成了介入力度逐漸增加而合理性逐漸弱化的規(guī)劃序列:村莊農(nóng)旅規(guī)劃、村莊格局規(guī)劃和農(nóng)旅補救規(guī)劃,它們的目標都是提升村莊和地區(qū)的公共利益，然而,持續(xù)推進的規(guī)劃改變農(nóng)旅與市場的關系而產(chǎn)生了意外后果,那些改善村莊或集體農(nóng)莊所遵循的簡單化原則并不能產(chǎn)生有效的社會秩序[28],由此形成“基層規(guī)劃內(nèi)卷化”。也就是說,基層政府的規(guī)劃以市場狀況這個中介變量來表達和強化其“內(nèi)卷化”。本文根據(jù)基層政府的規(guī)劃行動、農(nóng)旅市場狀況和意外后果,建構(gòu)了以下分析框架(見圖1)?；鶎诱男袆訉蚴且詤^(qū)域資源協(xié)調(diào)的方式將村莊發(fā)展納入到規(guī)劃中,將不同的村莊計劃與設計為不同類型、風格和規(guī)模的農(nóng)旅項目結(jié)合,其目的在于協(xié)調(diào)地區(qū)資源,避免競爭,實現(xiàn)利益最大化。而當?shù)鼗鶎诱噲D利用更宏大的規(guī)劃將村民向農(nóng)旅項目集中，以騰挪土地的方式進行格局規(guī)劃,這與失敗后的補救行為有著相同的目的:著眼于村莊的整體進步。然而,這些規(guī)劃卻事與愿違。農(nóng)旅項目市場狀況的不斷惡化是基層規(guī)劃片面化的直接表現(xiàn),而“意外后果”的不斷出現(xiàn)與加重則是事實結(jié)果。

圖1 “基層規(guī)劃內(nèi)卷化”的分析框架

二、規(guī)劃片面:“計劃性差異”→單一市場的形成

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施給農(nóng)村社會輸入了大量資源,而這些資源主要通過基層政府進行配置。鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目作為振興鄉(xiāng)村的重要嘗試,基層政府投入了大量財政。出于公共利益的考量,面對地方同質(zhì)性資源,為了避免競爭,基層政府會統(tǒng)籌全局,對轄區(qū)多個農(nóng)旅項目進行多樣性規(guī)劃[31]。這種做法體現(xiàn)了規(guī)劃的“計劃性差異”，但卻忽視了農(nóng)旅發(fā)展的完整性和鄉(xiāng)村市場的適應性,進而導致農(nóng)旅項目基本功能欠缺和市場單一化,不利于其生存和發(fā)展。

(一)“計劃性差異”:資源同質(zhì)下的行政規(guī)劃

基層政府的“計劃性差異”是“紙上談兵”式的規(guī)劃,因客觀限制存在弊端。不同層級政府所指導的鄉(xiāng)村建設的方向和層次不同。隨著管轄面積的縮小,地域同質(zhì)性趨于強化,自然資源稟賦趨同而市場逐漸縮小,農(nóng)旅項目最終可能形成惡性競爭。隨著政府層級越來越低,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難依據(jù)自然資源稟賦的差異去規(guī)劃鄉(xiāng)村項目,而是傾向于人為統(tǒng)籌,制造差異。由于村莊之間地理距離較近,如果讓村莊自行決定建設何種樣式和規(guī)模的農(nóng)旅項目,則容易產(chǎn)生村莊競爭,威脅到基層資源分配的安全性和最大化。因此,基層規(guī)劃“差異性”一般與自然資源稟賦脫鉤,如挖掘池塘養(yǎng)殖小龍蝦,建設恒溫房種植熱帶觀光植物等。蘇北Y新區(qū)(行政級別低于區(qū),高于鎮(zhèn))由原Y鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)和Z鎮(zhèn)合并而成,地處平原,近幾年新區(qū)內(nèi)建設了多個農(nóng)旅項目,如城區(qū)的愛情公園、Z鎮(zhèn)的玉璽生態(tài)園和玫瑰園以及C鎮(zhèn)的荷花池和農(nóng)業(yè)嘉年華等。實際上,X鎮(zhèn)和Z鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)三者相互毗鄰,除了城區(qū)的愛情公園外,其他農(nóng)旅項目的直線距離大都在5～10公里,其所在之處并無自然資源稟賦差異,主要依靠村民拆遷和征地獲得大面積土地以建設農(nóng)旅項目,彼此之間的規(guī)劃理念與風格迥然相異。

聚焦到單個農(nóng)旅項目,這種“計劃性差異”又是如何實現(xiàn)的？以本文所要分析的H村荷花池農(nóng)旅項目為例,它以大面積荷葉荷花作為旅游觀光資源,蓮藕形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),較為巧妙地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和旅游的融合。但是,H村的荷花池項目實際上并不是基于村莊的自然資源稟賦,蓮藕在S市的農(nóng)村地區(qū)普遍種植。H村村長G在規(guī)劃和建設荷花池過程中,對周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)旅項目做了實地考察和比較,他認為周圍幾個村的農(nóng)旅項目當時很少有贏利的,可玩性還不足。

“幾個村都搞一樣的旅游,哪個來看?上頭(區(qū)鎮(zhèn)政府)為了避免競爭,就在周圍幾個村搞了不一樣的項目。我們村這個荷花池,就是區(qū)里邊規(guī)劃的,里邊還可以做一些小生意。Z鎮(zhèn)那個玫瑰園,里面的花是要拿出去賣錢的,里邊也有玩的和吃的,兩邊掙錢……我們這地方?jīng)]山?jīng)]水的,上頭說建成什么樣,就建什么樣……就那個玫瑰園,擱在我們村也可以,有地就行了。”(H村村干部)

蓮藕并不是H村特有的產(chǎn)業(yè),荷花池大面積水域是通過人工挖掘?qū)崿F(xiàn)的,可替代性強,附近任何一個村莊都可以通過這種方式建設荷花池。在本村及周圍村民的印象中,H村并未與荷花荷葉這些意象相關聯(lián),也就是說,H村并不擁有荷花這種符號資源,因此所塑造的荷花池在本地民眾心中并無較強的“合法性”依據(jù)?；鶎诱摹坝媱澬圆町悺笔艿娇陀^的資源限制,只能用行政上的差異統(tǒng)籌來實現(xiàn)不同村莊經(jīng)濟與資源環(huán)境的獨特性，這些規(guī)劃看起來是尊重差異,實際上有違市場規(guī)律，是用規(guī)劃手法完成了“計劃差異”。

(二)農(nóng)旅市場趨向單一化:片面規(guī)劃的意外后果

基層政府在鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目上的“計劃性差異”具有強勢的確定性,這種確定性潛藏著定位錯誤或發(fā)展偏差的巨大可能性。農(nóng)旅項目初期的規(guī)劃不合理導致其整體風格與功能表達不符合市場需要,難以形成良性的市場互動,最終被市場選擇機制所淘汰?；鶎诱@種雷厲風行的行政運作在提高決策效率的同時,也為農(nóng)旅項目的發(fā)展埋下了隱患,主要體現(xiàn)在項目規(guī)劃整體風格單一、功能性和主體動力不足以及開放周期短等方面[32]?；鶎诱纱怂茉炝艘粋€趨向單一的市場,無法可持續(xù)發(fā)展。

Y新區(qū)政府對H村荷花池的規(guī)劃理念是以荷花池為主題,根據(jù)村莊現(xiàn)狀,大力發(fā)展旅游觀光、體驗、住宿、餐飲、娛樂等經(jīng)營項目。然而,基層政府以荷花池作為農(nóng)旅融合的規(guī)劃產(chǎn)生了幾個不利于增促市場互動的問題。(1)被規(guī)劃的荷花池旅游形式單一、內(nèi)容單調(diào)。H村荷花池園區(qū)基本上就是人工種植的蓮藕，供游人觀賞,鋪設在水面上的木棧道橫穿其間，游客沿著木棧道游覽。而除了這些,游玩形式已經(jīng)窮盡,既沒有兒童游樂場、水上娛樂運動,也沒有現(xiàn)代科技對娛樂體驗的助力。(2)規(guī)劃忽視了農(nóng)業(yè)旅游的生物周期。農(nóng)業(yè)旅游因種植品種差異存在不同的觀光周期,尤其是對露天農(nóng)業(yè)而言,更要遵循自然規(guī)律。H村荷花池就忽視了荷花的季節(jié)性問題,荷花只在夏季盛開,荷花池農(nóng)旅項目也只能在夏季運行。其他季節(jié),荷花池水域上只有水草和荷葉的枯梗,景色單調(diào)，景區(qū)配套的設施資源基本處于停止狀態(tài),增加了運營和維護成本。(3)規(guī)劃缺乏完整、多樣的消費功能。旅游創(chuàng)收是農(nóng)旅發(fā)展的重要經(jīng)濟來源。然而,基層政府的片面規(guī)劃導致農(nóng)旅項目缺乏完整性的消費功能。根據(jù)實際調(diào)研,H村的荷花池項目只招商了屈指可數(shù)的幾家餐廳,沒有住宿、農(nóng)業(yè)體驗以及娛樂等多功能消費。正如某村民所言：“整個景區(qū)沒有像游樂場那種娛樂設施。如果有的話,城里人放假或者周末就可以帶著小孩子來玩,夏天就只有荷花,拍拍照就沒了?！?4)農(nóng)旅項目的主體性弱,在地化程度低。鄉(xiāng)村發(fā)展農(nóng)旅項目本應該直接給本村村民帶來經(jīng)濟收入,提升生活水平，但由于規(guī)劃片面,出現(xiàn)了一些矛盾。其一是村民喪失經(jīng)濟參與權(quán)。雖然荷花池項目設立了H村土地合作社,但土地經(jīng)營權(quán)實際上被長期轉(zhuǎn)出,村民每年只能拿到固定每畝地800元的租金,不參與任何分紅。部分村民想在荷花池園區(qū)租賃門店經(jīng)商,也被拒之門外。其二是村民未享受免票“特權(quán)”。荷花池面向所有來訪游客收取門票，本村村民也不例外，而C鎮(zhèn)的其他農(nóng)旅項目均向本村村民免費開放(持身份證)。其三,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)被精英壟斷。荷花池的蓮藕表面上一直由村土地合作社統(tǒng)一處理,但實際上由村內(nèi)精英承包。也就是說,作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的蓮藕并未給其他村民帶來就業(yè)機會或者經(jīng)濟收入。

荷花池農(nóng)旅項目征用H村村民的土地,但普通村民參與門路被斬斷。H村村民L說道：“賺錢的門道都被村干部占了,哪有你的份!就像那個飯店(園區(qū)唯一)和燒烤攤,早就被和村干部有關系的人搞到手了,村里邊的就只能去賣賣冰棒?！盚村荷花池游玩單一、不完備消費和季節(jié)性開放等客觀現(xiàn)實導致了游客對荷花池項目的整體評價不高,無法形成持續(xù)的觀賞和消費需要。

三、規(guī)劃沖突:村莊規(guī)劃變動→農(nóng)旅市場隔絕

基層政府在農(nóng)旅項目規(guī)劃理念上的“計劃性差異”并非是保證每個農(nóng)旅項目實現(xiàn)預期目標的充分條件,還需要有持續(xù)不斷的客流作保證。從地區(qū)發(fā)展趨勢看,S市近五年持續(xù)對農(nóng)村進行規(guī)劃,通過拆遷與土地征用將村民“趕”到鎮(zhèn)上購房,實現(xiàn)“農(nóng)民上樓”。而H村因距離C鎮(zhèn)城區(qū)較遠,一直沒有動遷,但拆遷征地似乎也是遲早的事,加之區(qū)鎮(zhèn)政府對H村荷花池農(nóng)旅項目的規(guī)劃變動,于是區(qū)鎮(zhèn)政府試圖將H村散落居住的村民集中搬遷至荷花池周圍,既可以為荷花池集聚客源,也可以實現(xiàn)拆遷與征地以建設田園綜合體,提升村民居住質(zhì)量。這一規(guī)劃看似是一石三鳥,但其實際效果遠沒有達到預期,甚至起了反作用。

(一)人口資源集中:“居民點改造提升項目(EPC)”規(guī)劃

在2017年5月,也就是在H村荷花池對外開放一年后,Y新區(qū)政府和C鎮(zhèn)政府決定對H村實行土地整治和“居民點改造提升項目(EPC)”,對原先的自然村進行整體拆遷,并在荷花池附近統(tǒng)一建設居民樓。

按照發(fā)展預期來看,基層政府對H村的這一規(guī)劃可以起到三個作用。一是可以提升村民的居住質(zhì)量和居住環(huán)境。H村是周圍村落中經(jīng)濟基礎最為薄弱的,這主要是因為散落分布的自然村長期遠離交通干道，村莊內(nèi)部勞動力外流也十分嚴重。村莊經(jīng)濟薄弱，村民房屋普遍比較破舊,室內(nèi)采光也差。很多房屋僅有留守老人居住,房屋無法進行修繕或裝修,整體居住質(zhì)量差。二是將人口資源向荷花池農(nóng)旅項目聚集,為其創(chuàng)造客源條件。H村的住戶相對分散,基層政府將村民統(tǒng)一遷址到荷花池周圍,并興建了只有三層樓的居民點。據(jù)村干部說,長期住在村里的中老年人不少,“他們不愿意爬樓,你看鎮(zhèn)上那個房子五樓哪有老人住,都把車庫裝修一下就住進去了,不用爬樓,方便”。將村民集中到荷花池附近可以為農(nóng)村增加“現(xiàn)代化”的氣息,比如給村民提供跳廣場舞、公園遛彎的機會,為荷花池創(chuàng)造一個潛在的消費市場。三是實現(xiàn)土地整治與集中,通過“占補掛鉤”為田園綜合體預備土地。土地的集中使用,可以給部分村民直接帶來經(jīng)濟收益。例如家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營權(quán)向社會開放,有經(jīng)濟條件和經(jīng)營能力的村民可以承包土地。荷花池對面的一個家庭農(nóng)場由本地村民所經(jīng)營,共計40畝地,種植葡萄,每畝地每年交800元租金,而種植的幾種品種可以賣到每千克4～15元不等。此類家庭農(nóng)場還可以吸納中老年人“再就業(yè)”。在Y新區(qū)農(nóng)村,一些60～80歲身體康健的老人到自己家附近的農(nóng)場里栽花,這些勞動不需要付出大量體力,他們每天也能賺70～120元,很多老人都爭先恐后地參加。

總體來看,基層政府這一整體規(guī)劃似乎一舉三得,擴大了公共利益。然而,通過采訪村民卻發(fā)現(xiàn),這一看似著眼于公共利益的規(guī)劃產(chǎn)生了實踐困境。H村拆遷與征地的補償金不足以購買新建的房屋,仍需村民再出一部分錢。拆遷的補償標準按照房屋每平方米900元左右補償,征地則是每年每畝補償800元。村民的房屋面積大都是100平米左右,沒有二層樓的村民一般補償不到十萬元,而荷花池周圍新建房屋每平米售價1 700元,房屋面積在120平米左右。村民如果選擇新建的房屋,則按照面積置換。如村民J家房子面積110平米,他換購了一個125平米的房子,面積等價置換后,他仍需向開發(fā)商補15平米差價,共計25 500元。這種補償方案引起了很多村民的不滿，他們認為“自己的房屋住著好好的,為什么還要再貼錢”。

客觀來看,新建房屋的確可以提升居住質(zhì)量,但對于經(jīng)濟條件差的村民,現(xiàn)金更重要。H村荷花池農(nóng)旅項目、家庭農(nóng)場乃至區(qū)鎮(zhèn)政府設想的田園綜合體對廣大普通村民而言,難以獲得實際的經(jīng)濟收入。

(二)市場隔絕:內(nèi)外交錯的意外后果

H村是個自然村,有一個每月定期開集的農(nóng)村集市。游客從H村北面的水泥鄉(xiāng)道進入,交通狀況良好。H村荷花池的主園區(qū)在2016年4月對外開放,當時部分區(qū)域因設施不健全還未開放,園區(qū)停車場旁和園區(qū)門口有少量賣飲料和冰淇淋的流動攤位。餐飲業(yè)在此之后繼續(xù)建設,但到2016年9月,最終只有一家餐廳和一家燒烤店。荷花池在夏季維持了基本的客流量,而隨著H村EPC項目的實施,逐漸導致荷花池與市場相隔絕。EPC項目將H村大部分村民房屋進行拆遷,拆遷廢料都要從鄉(xiāng)道進出,而鄉(xiāng)道根本無法承受渣土車等重載車輛的頻繁使用,很快就變得“滿目瘡痍、傷痕累累”。大部分游客均來自周圍農(nóng)村,出行工具多為電動自行車。在夏季開放時節(jié),游客難以到達荷花池。

在H村內(nèi)部,EPC項目實施目的在于將H村人口向荷花池集中。但有幾個原因?qū)е麓迕穹磳Σ疬w。一是拆遷賠償不高;二是由于新建居民點遠離省道,交通不便,村民也不愿購買。這就導致了不愿意或者沒錢的村民反對拆遷,而那些愿意拆遷的村民則大多直接拿了拆遷款到C鎮(zhèn)、Y新區(qū)或縣城買房,H村流失了四分之一的村民,尤其是家庭經(jīng)濟條件相對較好的。

總的來看,基層政府的規(guī)劃沖突以阻斷交通的外部方式和削弱村莊人口的內(nèi)部方式導致農(nóng)旅與市場相隔絕。前后兩個規(guī)劃間的根本沖突,加劇了基層規(guī)劃的財政損耗和行政支付。鄉(xiāng)村農(nóng)旅在基層規(guī)劃的沖突中逐漸成為犧牲品。不同于基層政府的規(guī)劃短視,規(guī)劃沖突對農(nóng)旅項目市場互動的破壞力更大、破壞方式更直接,因此規(guī)劃沖突對鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目的失敗負有重要責任，表明基層政府出現(xiàn)了重大的決策失誤,失去了與市場的良性互動[33]。

四、規(guī)劃偏差:公共農(nóng)旅項目→私人養(yǎng)殖場

基層政府的規(guī)劃片面和規(guī)劃沖突使農(nóng)旅項目已搖搖欲墜。為了挽救項目,減少損失,基層政府進行了規(guī)劃補救。然而,這一補救性質(zhì)的規(guī)劃并未成功,而是錯誤地將公共的農(nóng)旅項目轉(zhuǎn)型為私人養(yǎng)殖場。農(nóng)旅項目所具有的公共性和開放性的本質(zhì)特征被徹底抹殺,失去了農(nóng)旅項目的根本屬性,宣告鄉(xiāng)村農(nóng)旅建設的失敗。

(一)為減少項目損失:農(nóng)旅項目“改道”

規(guī)劃存在成本付出風險,即如果規(guī)劃沒有達到預期效果,就會造成資源浪費。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,基層政府投入大量的財政資源以建設農(nóng)旅項目,但由于規(guī)劃的“內(nèi)卷化”,一些項目偏離了計劃軌道,導致其市場互動持續(xù)弱化,最終失敗,造成了基層政府財政資源的大量浪費。為了挽回成本,及時止損,基層政府需在短期內(nèi)對偏離目標的農(nóng)旅項目予以重新規(guī)劃,但這個重新規(guī)劃依然缺乏戰(zhàn)略性和長遠性?；鶎诱疄榱硕唐趦?nèi)減少損失,拋棄了農(nóng)旅項目的公共性本質(zhì),將農(nóng)旅項目私人化。

“鎮(zhèn)里頭說這個荷花池搞不起來的原因很多；但是地不能就放著什么也不做,區(qū)里邊和鎮(zhèn)里邊都投了不少錢。后來鎮(zhèn)領導說把地和水域租出去養(yǎng)殖,可以回收一部分租金。水里邊可以養(yǎng)小龍蝦,和藕一起套養(yǎng)。說是某農(nóng)業(yè)大學專家指導這么做的,當時這個荷花池也是讓市農(nóng)業(yè)(技術服務)中心那邊作指導的”。(H村會計S)

荷花池最開始的土地和水域都已經(jīng)是租出去的,但是租賃的用途是對外開放的,即必須用于旅游,而基層規(guī)劃的“改道”則是因為對土地和水域的承包用途未做硬性規(guī)定。區(qū)和鎮(zhèn)政府對H村荷花池的規(guī)劃“改道”是基于一種及時止損、挽回成本的考慮,也是對農(nóng)旅項目發(fā)展的探索。

(二)規(guī)劃偏差與開放市場消失:規(guī)劃補救的后果

鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目在農(nóng)旅融合的基礎上呈現(xiàn)了旅游的開放性和鄉(xiāng)村建設的公共性,并且開放性是公共性的前提和基礎。換句話說,鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目需要有持續(xù)的經(jīng)濟收入來維持,才能繼續(xù)為村民提供公共性。因此,一旦可持續(xù)運轉(zhuǎn)的開放市場消失了,也就意味著農(nóng)旅項目無法再提供公共性。為了維持開放性和公共性,基層政府對規(guī)劃短視和規(guī)劃沖突所導致的不利局面進行規(guī)劃“改道”,但其效果依然“內(nèi)卷”。

新區(qū)政府和鎮(zhèn)政府對H村荷花池項目進行了規(guī)劃補救,具體措施是將荷花池園區(qū)土地和池塘承包給個體戶,并收取租金,將其轉(zhuǎn)換為“淺水藕綜合套養(yǎng)農(nóng)業(yè)標準化試點”,即淺水藕和小龍蝦、泥鰍的套養(yǎng)，池塘里布滿了“地籠”以養(yǎng)殖小龍蝦。原本插在池塘棧道邊,內(nèi)容為“水深危險,請勿靠近”藍色警示牌被養(yǎng)殖戶覆蓋為“嚴禁捕釣龍蝦,違者罰款500元!偷盜地籠者送交公安機關處理!”的紅色貼紙。龍蝦養(yǎng)殖戶直接就住在了“光合”(園區(qū)商鋪)的某個房間,大門敞開。

小龍蝦養(yǎng)殖戶不是H村人,是隔壁Q村的,距離H村并不遠,是經(jīng)人介紹租賃荷花池的池塘來養(yǎng)殖小龍蝦的?！斑@里根本沒人來,門開著也沒事。和以前不一樣了,沒看見都倒閉了嘛,那個路(木棧道)好多都壞了……養(yǎng)龍蝦怎么也比種地強,也不需要收割機,刨地機什么的,定期收網(wǎng)就行。”

池塘邊一個原本規(guī)劃供游客采摘的大型院落,已經(jīng)被租給來自隔壁T鎮(zhèn)的個體戶成立蛇業(yè)公司來養(yǎng)蛇,每畝地每年依然是800元租金。養(yǎng)蛇廠由兩人合伙,負責日常喂蛇和燒鍋爐給蛇室供暖的是他們的家人。養(yǎng)蛇廠目前有7 000多條有劇毒的眼鏡蛇。養(yǎng)蛇業(yè)的利潤很可觀,但市場行情變化很快。2016年每斤200多元,而2017年就漲到了每斤500多元,也就是在那一年老板賺了50多萬元。(H村村民)

荷花池的采摘園作為荷花池農(nóng)旅項目的一部分,承載著公共性和開放性,但最終因基層政府的規(guī)劃內(nèi)卷化而倒閉了。然而,私人性質(zhì)的養(yǎng)蛇業(yè)卻繼續(xù)得以運轉(zhuǎn)?；鶎诱囊?guī)劃補救對保證和維持農(nóng)旅項目的公共性和開放性無濟于事,反而使得農(nóng)旅項目向私人化、專業(yè)化的養(yǎng)殖場迅速轉(zhuǎn)型。H村荷花池隨后的結(jié)局令人感嘆。園區(qū)內(nèi)原本設計為商鋪的16間名為“光合”的房間全部上鎖,門窗破舊,蛛網(wǎng)密布。“光合”房左邊原來是H村土地股份合作社,后來只剩下搬遷后的雜物。由社會資本經(jīng)營的餐館也已倒閉,園區(qū)門口的“游客服務中心”招牌被卸下。池塘中間的木頭棧道也因無人保養(yǎng)而褪色和損壞。荷花池在被市場隔絕后呈現(xiàn)出一派破落景象,與開園時節(jié)的繁華熱鬧不可同日而語。

從現(xiàn)代化角度看,農(nóng)旅項目中的資源流動,尤其是“公共的”分配安排存在優(yōu)勢[34],可以改善村民生活環(huán)境，增加村民收入,可以在農(nóng)村社會逐漸衰落和陌生化的氛圍中,重建一種公共性和開放性,并試圖將相對平靜且閉塞的村莊與外部世界連接起來,以此推動鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。遺憾的是,基層政府進行的規(guī)劃補救出現(xiàn)了方向偏差,在對土地經(jīng)營的私人化過程中剝奪了農(nóng)旅項目的公共性和開放性市場,農(nóng)旅融合的根本屬性被徹底中斷。

五、結(jié) 論

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和加快,越來越多的資源注入到鄉(xiāng)村社會。其中,政府主導的農(nóng)旅項目正改變農(nóng)村地理樣貌，調(diào)整農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進當?shù)剞r(nóng)民增收[35]。本文的經(jīng)驗研究表明,基層規(guī)劃的“內(nèi)卷化”是鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目失敗的根本原因之一。

以H村荷花池農(nóng)旅項目的發(fā)展歷程為例,基層政府圍繞農(nóng)旅項目所進行的一系列規(guī)劃缺乏科學性,改變了荷花池項目與市場的互動導致失敗。這一過程中，基層規(guī)劃內(nèi)卷化主要體現(xiàn)在規(guī)劃片面、規(guī)劃沖突和規(guī)劃偏差三個階段。第一階段,基層政府對轄區(qū)內(nèi)不同的農(nóng)旅項目實行“計劃性差異”規(guī)劃,將不同村莊所要建設的農(nóng)旅項目的類型與規(guī)模以行政方式塑造差異以避免競爭。然而,基層規(guī)劃過分追求差異導致其忽視了農(nóng)旅項目所在村莊的經(jīng)濟體質(zhì)與市場潛質(zhì),由此農(nóng)旅項目形成了比較單一化的市場。第二階段,基層政府實行了一舉三得的規(guī)劃,在H村實行“居民點改造提升項目(EPC)”,試圖同時實現(xiàn)擴大客流資源、提升居住質(zhì)量和騰挪大面積耕地以建設田園綜合體三個著眼于公共利益的目標。但是,這一規(guī)劃形成了部分村民永久外遷和破壞交通的“內(nèi)憂外患”,嚴重弱化了為荷花池吸引客流的規(guī)劃目標,致使農(nóng)旅項目與市場隔絕,滑到失敗的邊緣。第三階段,因為一旦荷花池項目失敗就意味著基層政府在該項目上的財政投資付諸東流，基層政府對瀕臨失敗的農(nóng)旅項目進行規(guī)劃補救,試圖通過轉(zhuǎn)換土地用途來及時止損并挽回損失,確保農(nóng)旅項目可以維持運行。然而,這一規(guī)劃并不能力挽狂瀾,它將承載旅游功能的土地和池塘轉(zhuǎn)型為私人養(yǎng)殖場,直接摒棄了農(nóng)旅項目的公共性和開放性,致使著眼于地區(qū)公共利益的農(nóng)旅市場消失,村莊農(nóng)旅項目宣告徹底失敗。

在“EPC”項目和田園綜合體實施后,H村荷花池“復興”的可能性依然十分渺茫。首先是荷花池無交通優(yōu)勢。通達道路因基建破壞支離破碎,即使重新修路也需基層政府支付大量財政資源。同時,鄉(xiāng)道寬度不足兩個車道,周圍區(qū)鎮(zhèn)游客駕車到此十分不便,而他們是荷花池的消費主力。其次,HX村荷花池應該依靠自身的市場存活能力,但整體規(guī)劃措施導致村里經(jīng)濟條件較好的家庭外遷,削弱了消費潛力。因此在其他相對成功的農(nóng)旅項目尚不足以收支平衡下,荷花池更是難以維持運轉(zhuǎn)。最后,項目的失敗也對招租產(chǎn)生了消極影響,無形中阻斷了再生活力。

鄉(xiāng)村振興中的基層政府承擔著資源分配的重任,在國家與鄉(xiāng)村社會的共同期待下,基層政府著眼于鄉(xiāng)村公共利益和福祉的農(nóng)旅項目是農(nóng)村發(fā)展的新的嘗試，然而在實踐中一些鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目卻不可避免地走向失敗。這一過程使基層政府、村民以及租賃園區(qū)設施和土地的投資者都遭受損失,根本原因之一在于基層政府在農(nóng)旅項目上規(guī)劃的“內(nèi)卷化”。鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一種積極嘗試,既有成功的,也有失敗的，對成功的我們要總結(jié)經(jīng)驗，對失敗的要進行反思。基層政府作為鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目的直接推動力量,掌握著重要的財政和土地資源,長遠而有效地規(guī)劃和實施鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目任重道遠。