新時代制度治黨的特征、困境與路向

摘要：作為貫穿黨的各項建設(shè)的一根紅線，制度治黨是政黨進入制度化階段的治理形態(tài)，是新時代加強黨的建設(shè)的重大理論嘗試與實踐探索，具有一脈相承的延續(xù)性、綱目并舉的整體性、剛?cè)嵯酀膮f(xié)同性的鮮明特征。當前，中國共產(chǎn)黨制度治黨總體上效果顯著，但仍面臨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系有待健全、黨內(nèi)權(quán)力運行監(jiān)督機制尚需完善、制度執(zhí)行力和均衡度急需增強等不容回避且亟待破解的新問題、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。為此，需構(gòu)建配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實施科學有效的權(quán)力運行監(jiān)督機制，強化中國共產(chǎn)黨制度治黨的執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨;政黨治理;制度治黨

中圖分類號：D26文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2021）02-0042-06

基金項目：北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心項目、北京市社會科學基金重點項目“習近平新時代中國特色社會主義思想的哲學基礎(chǔ)研究”（19LLKDA015）;中國人民大學馬克思主義學院科研基金項目“新中國成立以來黨自我革命的歷史進程與基本經(jīng)驗研究”。

作者簡介：呂瑤（1991-），女，山西永濟人，中國人民大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)、政黨政治。

制度治黨作為一項長期性復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，是現(xiàn)代政黨運用制度思維和制度方式有效規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)和管理約束黨員行為的治理過程，其涉及黨的建設(shè)中應(yīng)該“用什么治”“治什么”以及“怎樣治”三方面的內(nèi)容，在化解黨內(nèi)矛盾、協(xié)調(diào)黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范權(quán)力運行、鞏固治黨成果等方面發(fā)揮著重要作用。在全面依法治國的時代背景下，法治范疇必然會納入黨的建設(shè)過程中，執(zhí)政黨要提高運用法治思維和法治方式的能力，自覺做到依法治國與依規(guī)治黨的緊密結(jié)合、思想建黨與制度治黨的協(xié)同發(fā)展，切實有效地提高黨的執(zhí)政能力和治理水平，堅持不懈地推進黨和國家各項事業(yè)的發(fā)展。本文試對新時代制度治黨這一命題的實踐特征進行提煉整合，重點探討制度治黨過程中不容回避且亟待破解的現(xiàn)實梗阻，進而找到破除制度治黨困境以及提升制度治黨效能的發(fā)展進路。

一、中國共產(chǎn)黨制度治黨的實踐特征

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。相較于世界各國政黨而言，中國共產(chǎn)黨制度治黨呈現(xiàn)出鮮明特征，具有一脈相承的延續(xù)性、綱目并舉的整體性以及剛?cè)嵯酀膮f(xié)同性。

（一）一脈相承的延續(xù)性

制度本身是隨著客觀實際的發(fā)展變化而不斷作出調(diào)整的，中國共產(chǎn)黨制度治黨經(jīng)歷了萌芽、形成、發(fā)展的動態(tài)歷史過程。在毛澤東時代，思想建黨占據(jù)主導(dǎo)地位，但“相較于思想問題而言，解決制度問題更為重要，更帶有根本性質(zhì)”[1]。為此，中國共產(chǎn)黨根據(jù)我國具體國情、復(fù)雜形勢和階段性任務(wù)，進行了制度建設(shè)的初步探索。如：不僅建立了黨委制、黨委會的工作方法，探索出了一套任用、識別、教育、培養(yǎng)干部的政策，補充、完善了黨內(nèi)報告制度，還提出了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，制定了黨管軍隊相關(guān)制度等;將民主集中制作為規(guī)范黨內(nèi)政治生活和處理黨內(nèi)關(guān)系的重要制度貫徹執(zhí)行，深刻闡釋了民主與集中的辯證關(guān)系，提出一方面我們所要求的政府必須是能夠真正代表民意、獲得廣大人民群眾自由支持和擁護的政府，另一方面又需要行動權(quán)力的集中化，即符合人民要求的政策一經(jīng)民意機關(guān)交付給政府，其執(zhí)行時只要不違背民意，執(zhí)行必能順暢無阻[2];在實踐中探索出了新的治黨方式，開始發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)、黨規(guī)黨法在治黨過程中的作用。改革開放后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在認真總結(jié)、深刻反思新中國成立后尤其是“文化大革命”十年內(nèi)亂經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國改革發(fā)展的現(xiàn)實需求形成了“制度建黨”的思想，更加凸顯了制度建設(shè)的必要性和重要性。這一時期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部人事制度、各項工作制度、生活制度、監(jiān)督制度等方面作出改進，明確提出“在黨的建設(shè)上要走出一條依靠改革和制度建設(shè)的新路子”[3]。如：提出集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工相結(jié)合的制度，改變過去政企不分、權(quán)力過分集中的現(xiàn)象;提出廢除干部職務(wù)的終身制，實行任期制，制定切合時宜的干部選拔、管理、任用、交流制度;健全完善黨的各項工作制度，提出請示報告、民主協(xié)商、調(diào)查研究、工作檢查與總結(jié)制度;通過加強批評與自我批評和經(jīng)常性教育來健全黨的生活制度;通過建立黨的紀律檢查機關(guān)、制定和頒布一系列黨的紀律處分條例來完善黨的監(jiān)督制度等。黨的十六大以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體明確提出了“要把思想、組織、作風建設(shè)緊密結(jié)合起來，將制度建設(shè)貫穿其中”的重要指導(dǎo)思想[4]，頒布了一系列選任干部、規(guī)范權(quán)力的黨內(nèi)制度新規(guī)定。如：建立黨內(nèi)監(jiān)督體制，改進選人用人制度，健全黨員干部民主評議制度，完善黨內(nèi)通報制度等。自此，制度建設(shè)開始成為從嚴治黨的有力抓手，并首次納入黨的建設(shè)的總體布局當中。進入新世紀新階段，面對新形勢新任務(wù)，以胡錦濤同志為總書記的黨中央將“制度化”思想滲透到黨建的歷史進程中，進一步密切制度建設(shè)同其他建設(shè)的關(guān)系，將“依法執(zhí)政作為新的歷史條件下黨執(zhí)政的基本方式”，不斷提高中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的水平[5]。在完善黨內(nèi)選舉制度，推進黨內(nèi)民主決策機制，健全干部選拔、任用、管理、監(jiān)督機制，建立反腐倡廉制度體系，加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系等方面作了一系列制度安排和具體部署。新時代，以習近平同志為核心的黨中央將制度建設(shè)擺在更為突出的位置，明確提出“制度治黨”的新命題，充分認識到用制度管權(quán)、治黨、治吏的重要性，堅持依規(guī)治黨與以德治黨緊密結(jié)合、思想建黨與制度治黨協(xié)同發(fā)展，大膽地廢舊立新、建章修規(guī)，進一步完善了以黨章為根本、以相關(guān)配套黨規(guī)為支撐的“1+4”黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架，不斷夯實全面從嚴治黨的制度根基，實現(xiàn)了治黨領(lǐng)域的全面涵蓋，扎牢了制度治黨的“籠子”。

（二）綱目并舉的整體性

中國共產(chǎn)黨制度治黨是一項諸要素相互聯(lián)動的系統(tǒng)工程，涉及黨的各項建設(shè)間的協(xié)調(diào)、配合與銜接，最終落腳點在于提高黨的執(zhí)政水平，既包括頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，也內(nèi)含底層動力和具體部署，呈現(xiàn)綱目并舉的整體性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性?！熬V”主要指全面從嚴治黨制度，是規(guī)范黨內(nèi)各項工作、推進黨的建設(shè)全面發(fā)展的總方向和大提綱;“目”則指的是一系列準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法等黨內(nèi)法規(guī)，確保黨內(nèi)各種行為、各項建設(shè)有章可循、有規(guī)可依，確保制度功能發(fā)揮的穩(wěn)定性和持續(xù)性。黨的十八大以來，黨中央及時總結(jié)制度治黨實踐中存在的問題，仔細篩查、集中清理其中不合時宜的規(guī)章制度，先后出臺了兩部有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)劃綱要，制定并頒布了有關(guān)思想、組織、作風、反腐倡廉等建設(shè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，為制度建設(shè)的頂層設(shè)計和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的破舊立新奠定了制度基礎(chǔ)。十八屆六中全會之后，黨中央先后頒布《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等多部相互約束且運行有效的黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)主要圍繞黨的制度建設(shè)頂層設(shè)計展開，重點是解決黨內(nèi)突出問題，營造風清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)。黨的十九大報告指出：“要將制度建設(shè)貫穿于黨的政治、思想、組織、作風、紀律各項建設(shè)中，深入推進反腐敗斗爭?！盵6]43-44這是黨的制度建設(shè)的新提法，其涉及全面從嚴治黨的方方面面，側(cè)重于制度建設(shè)與其他各項建設(shè)相互配合、互為聯(lián)動、優(yōu)勢互促;制度治黨還以完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為治黨依據(jù)，將修訂完善后的黨內(nèi)法規(guī)制度貫穿于反腐倡廉、權(quán)力制約的各個環(huán)節(jié)，以一種治理形態(tài)作用于全面從嚴治黨進程，讓制度發(fā)揮應(yīng)有的功能效應(yīng)。與此同時，新時代制度治黨具有非常明確的指向性，即凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。習近平指出：“要通過體制機制改革和制度創(chuàng)新來促進政治生態(tài)的不斷改善?！盵7]15中國共產(chǎn)黨的政治實踐已深刻表明：紀律、制度、規(guī)矩是全面從嚴治黨及凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中紀律是剛性約束，制度是根本保障，規(guī)矩是基本規(guī)范，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)既需要自上而下的設(shè)計（頂層設(shè)計），也需要自下而上的反饋（底層動力）。前者要達到效果：一是符合客觀實際，主動接納底層動力制度帶來的不適性;二是結(jié)合具體工作，高效率推動底層動力形成制度框架。后者要實現(xiàn)目標：一是看制度的實用性及制度執(zhí)行者的接受度;二是看與既有制度體系的契合度，要使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，與規(guī)范性文件相得益彰?？傊?，全媒體的迅猛發(fā)展不斷考驗著黨中央的管黨治黨水平，制度治黨作為一個實踐過程，其實施效果可以為黨的制度建設(shè)提供反饋，為制度的健全完善和發(fā)展創(chuàng)新提供現(xiàn)實依據(jù)。

（三）剛?cè)嵯酀膮f(xié)同性

思想建黨作為政黨保持先進性和純潔性的一大法寶，是軟約束，一般通過思想教育和理論宣傳等形式展開，目的在于統(tǒng)一全黨的思想認識，提升黨員干部的政治素養(yǎng)，凸顯理論性和政治性;制度治黨作為政黨治理的重要方式，是硬約束，主要強調(diào)用制度化方式規(guī)范黨員行為，解決黨內(nèi)事務(wù)，體現(xiàn)嚴肅性和權(quán)威性。黨的十九大召開前，習近平在不同場合，多次對思想建黨與制度治黨的關(guān)系進行全面系統(tǒng)的論述，明確提出“要堅持思想建黨與制度治黨的緊密結(jié)合”[8]。由此觀之，思想建黨與制度治黨同向發(fā)力、彼此呼應(yīng)的思路是新時代制度治黨的重要方式之一，體現(xiàn)剛?cè)嵯酀膮f(xié)同性?？v觀中國共產(chǎn)黨近百年的歷史，早在建黨初期我們黨就意識到思想建黨對夯實全黨政治、思想、情感認同以及加強自身建設(shè)的重要性，并在黨不斷發(fā)展成熟的過程中，逐漸提高了科學治黨、依規(guī)管權(quán)、從嚴治吏的制度治黨水平，制度治黨思想正是在這一基礎(chǔ)上得以產(chǎn)生。當然，早期中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)的基礎(chǔ)主要源自黨內(nèi)精英代表的理想信念和黨性修養(yǎng)，源自全體黨員對革命斗爭經(jīng)驗的歷史總結(jié)和教訓的深刻反思。在這段歷史時期，主要是黨員思想建設(shè)推動黨內(nèi)制度建設(shè)的發(fā)展。如被譽為“民主革命時代最好的黨章”[9]——中共七大黨章，是中國共產(chǎn)黨獨立自主制定的第一部黨章，在黨章的制定體例上首次加入“總綱”部分，明確了黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想、基本路線、發(fā)展布局、基本要求、黨的領(lǐng)導(dǎo)等諸多方面的內(nèi)容。劉少奇還在黨的七大上作了《關(guān)于修改黨章的報告》，該報告對七大黨章內(nèi)容的修改進行了詳細的解釋說明，是當時中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體對黨的制度建設(shè)的頂層設(shè)計。其核心思想主要源自七大黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的黨性修養(yǎng)和政治智慧，而黨性修養(yǎng)的來源之一則出自中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體對黨和國家前途命運的深刻思考。在新時代背景下，世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨既要解決思想認識層面的問題，還要解決關(guān)乎黨和國家發(fā)展前途的制度問題，要“堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進黨的各項建設(shè)”[6]18。二者的關(guān)系可歸納為：鳥之雙翼，車之兩輪。前者為后者提供價值引領(lǐng)，思想建黨強調(diào)運用馬克思主義理論統(tǒng)一全黨的思想和行為，主要解決世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關(guān)”問題，為制度治黨做好理論支撐;后者為前者提供制度保障，發(fā)揮制度的剛性約束作用，將思想建黨過程中的組織規(guī)劃、效能評估等環(huán)節(jié)置于制度框架下，鞏固和保障思想建黨的成果。只有將二者緊密結(jié)合，剛?cè)岵?，融入?zhí)政黨建設(shè)的全過程，才能更好地完成管黨治黨的任務(wù)，提升黨的治國理政水平。

二、新時代制度治黨的現(xiàn)實梗阻

當前，中國共產(chǎn)黨制度治黨雖從總體上加強了自身建設(shè)，提高了管黨治黨水平，但仍面臨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系有待健全、黨內(nèi)權(quán)力運行監(jiān)督機制尚需完善、制度執(zhí)行力和均衡度急需增強等不容回避且亟待破解的新問題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度體系有待健全

黨內(nèi)法規(guī)制度是否完備，直接影響中國共產(chǎn)黨制度治黨的實效性和規(guī)范性。制定程序嚴密、內(nèi)容科學、配套完善以及運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是提高制度治黨合力的關(guān)鍵所在。改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)雖成效卓著，但制度不健全、不銜接、不協(xié)調(diào)的問題依然存在，與黨和國家對其要求還存在不少差距。主要表現(xiàn)在：其一，從黨內(nèi)法規(guī)制度的制定過程來看，依據(jù)不同的特點可以對黨內(nèi)法規(guī)進行不同劃分，包括黨章和其他具體制度七類（準則、條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法、細則）。其中黨章作為黨內(nèi)最根本的黨規(guī)黨法，處于最高位階，其他六類是對黨章的拓展、延伸和具體化，處于外圍層，但當前某些具體制度的制定只是為了解決某一時期或某個方面黨內(nèi)工作問題，存在被動立法情況，缺乏前瞻性和長遠思考;某些黨規(guī)立規(guī)過程中由于各部門的具體研究不同，造成黨規(guī)立規(guī)缺乏整體規(guī)劃，易形成“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的碎片化立規(guī)現(xiàn)象;不同部門制定的不同類型和層次的黨內(nèi)法規(guī)制度一定程度上還存在著抽象籠統(tǒng)、界限不清、標準不明、交叉重疊等現(xiàn)象，造成制度的銜接性不強，致使集群效應(yīng)難以發(fā)揮;部分制度過于陳舊，“禁”“令”較多，缺乏具體的處置辦法，這種有待健全的黨內(nèi)法規(guī)制度體系極易造成部分領(lǐng)域工作無法可依，無法適應(yīng)新形勢、解決新問題。其二，從黨內(nèi)法規(guī)制度的實施過程來看，制度可分為實體性、程序性、監(jiān)督問責性、保障性等不同類型相互配合且銜接緊密的制度體系，但當前已有的黨內(nèi)法規(guī)制度存在實體規(guī)范與程序規(guī)范不同步，程序性規(guī)范數(shù)量較少且簡單模糊，而其他程序性、監(jiān)督問責性以及保障性制度法規(guī)占比較低的問題，很多條款只停留在原則層面，很難發(fā)揮出制度體系的整體合力，無法保障實體性規(guī)范內(nèi)容和要求得到全面落實;部分黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中還存在形式主義、官僚主義、制度執(zhí)行越位缺位等問題。為此，如何出臺配套措施使黨內(nèi)法規(guī)更具操作性仍需進一步探討。

（二）黨內(nèi)權(quán)力運行監(jiān)督機制尚需完善

“對中國共產(chǎn)黨而言，外部監(jiān)督固然重要，但根本上還在于加強自身監(jiān)督，切實強化黨內(nèi)監(jiān)督?！盵7]21長期以來，黨中央在加強權(quán)力運行監(jiān)督方面雖已取得顯著成績，但同時也面臨著一些突出矛盾和問題。首先，在權(quán)力合法性來源問題上。當前黨內(nèi)的實質(zhì)民主和程序民主制度建設(shè)還相對薄弱，要想獲取黨內(nèi)權(quán)力、合理保障黨員權(quán)利則需要積極發(fā)揚黨內(nèi)民主;其次，在權(quán)力行使問題上，當前在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在全面從嚴治黨不斷向縱深發(fā)展的進程中，制度治黨仍面臨著如何使黨組織和黨員在制度約束下自覺行使權(quán)力的難題、如何防范和矯正黨員干部權(quán)力濫用和權(quán)力尋租的問題，使其真正做到“不敢腐”“不能腐”“不想腐”還存在多重挑戰(zhàn);再次，在權(quán)力邊界問題上，目前部分制度法規(guī)缺少相互配套的實施細則，缺乏對權(quán)力適用范圍、運行邊界、責任對象的詳細規(guī)范和全面把握，因而黨內(nèi)法規(guī)空隙多、彈性大，難以操作，容易導(dǎo)致某些黨員干部難以得到有效監(jiān)督甚至脫離監(jiān)督等制度失靈現(xiàn)象;最后，在權(quán)力監(jiān)督問題上，目前已有的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系不太完善，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)存在漏洞和盲區(qū)，巡視、問責、常規(guī)等各項監(jiān)督方式的組合效應(yīng)還未充分發(fā)揮，致使部分擁有自由裁量權(quán)的制度執(zhí)行者容易沖破制度約束而進行“制度尋租”。為此，如何構(gòu)建起一套科學合理、規(guī)法銜接、運行有效的具體制度和體制機制，以此應(yīng)對權(quán)力的“弱監(jiān)”（監(jiān)督效果和力度偏弱）、“空監(jiān)”（存在監(jiān)督制約的真空地帶）以及“虛監(jiān)”（只起到形式上而非實質(zhì)上的制約監(jiān)督作用）[10]仍是制度治黨亟待解決的一大難題。

（三）制度執(zhí)行力和均衡度急需增強

制度治黨在很大程度上取決于制度能否被嚴格遵守和自覺執(zhí)行，切實提高制度執(zhí)行力是制度治黨的應(yīng)有之義，而制度執(zhí)行力的強弱又直接影響著制度治黨的科學化水平。當前，中國共產(chǎn)黨制度治黨存在的突出問題不僅反映在理念層面，還表現(xiàn)在具體執(zhí)行中，包括：第一，制度執(zhí)行力有待加強。一是制度執(zhí)行過程中存在部分制度虛置、規(guī)則弱化、流于形式、可操作性較差、執(zhí)行力較弱、監(jiān)管力度不夠、評價機制不足等問題，造成黨內(nèi)“四風問題”和腐敗現(xiàn)象一時呈現(xiàn)隱形變異的特征，難以有效推動制度治黨的進程。二是制度執(zhí)行中某些領(lǐng)導(dǎo)干部選擇性執(zhí)行、消極執(zhí)行或者象征性執(zhí)行現(xiàn)象時有發(fā)生，一定程度上降低了制度的執(zhí)行力和權(quán)威性。例如，《黨章》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定：黨員個人有權(quán)利向所在組織或上級組織提出罷免或撤換不稱職的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，但在具體實際政治生活中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被撤職或者罷免很少是因黨員所提要求而作出，使得黨員的部分權(quán)利陷入有名無實的尷尬境地。第二，制度執(zhí)行均衡度急需增強。一是不同時期不同制度間的執(zhí)行力不均衡，影響了管黨治黨的水平和效能。我們黨自成立至今，在制度治黨方面已經(jīng)形成較為完善的制度體系，但當具體落實到某一時段某一領(lǐng)域某一環(huán)節(jié)的制度時，這些數(shù)量龐雜的制度在不同地區(qū)的執(zhí)行力度卻是不同的。二是不同組織層級制度執(zhí)行力不均衡，制約制度治黨實效。黨的十八大以來，黨中央、各級地方黨組織及基層黨組織不斷提高制度主體的執(zhí)行力，協(xié)同推進制度治黨工作，并形成良好的制度治黨格局，但一些黨組織在制度落實方面還存在寬、松、軟的問題，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭破壞制度，偏離正常軌道，其負面效應(yīng)進一步降低了制度執(zhí)行力，致使制度權(quán)威和剛性約束一時難以彰顯。例如：為解決選人用人問題，新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》提出了針對性的措施，但個別組織內(nèi)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在實際操作中將其當擺設(shè)，不從制度出發(fā)，而是從主觀意愿出發(fā)去選拔干部，干部“帶病上崗”“架天線”“要位子”“權(quán)錢交易”等現(xiàn)象仍有發(fā)生，損害黨內(nèi)政治生態(tài)。

三、提升制度治黨效能的發(fā)展進路

新時代背景下，各項改革舉措的關(guān)聯(lián)性與耦合性給制度治黨提出新的要求，黨的執(zhí)政能力和治理水平也應(yīng)根據(jù)這一變化做出新的調(diào)整。要將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理黨內(nèi)各項事務(wù)的效能，可以在以下三個方面做好功課、夯實基礎(chǔ)。

（一）構(gòu)建配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是指構(gòu)成法規(guī)的各組成部分及所呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)和樣式，是規(guī)范各級黨組織及黨員行為的制度系統(tǒng)。“制度要做到配套銜接、彼此呼應(yīng)，方能增強整體效能”[11]。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨逐步完善了黨內(nèi)法規(guī)制度框架，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)在主要領(lǐng)域的基本覆蓋，但還存在很大的優(yōu)化空間。為此，新時代制度治黨需要構(gòu)建配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保全面從嚴治黨繼續(xù)向程序化、規(guī)范化、制度化和可預(yù)期的軌道前進。其一，制度治黨的基本前提：在頂層設(shè)計中不斷優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系。一是嚴格制度設(shè)計程序，完善制度體系。黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計需要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，由黨內(nèi)特定主體制定，圍繞制權(quán)、授權(quán)和用權(quán)等環(huán)節(jié)，厘清權(quán)力邊界，明確權(quán)力歸屬，強化權(quán)力流程控制，保證制度設(shè)計的合法性和合規(guī)度?，F(xiàn)階段我們黨要繼續(xù)堅持目標和問題導(dǎo)向，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的銜接與協(xié)調(diào)，堅持根本制度，健全具體制度，完善保障制度，建立全方位、立體式的制度體系，深入推進黨建各領(lǐng)域成果向制度和規(guī)范轉(zhuǎn)化。二是建立制度坐標體系，破廢立改。黨內(nèi)法規(guī)制度體系要以黨章為根本依據(jù)，始終強化黨章在制度治黨中的核心位置，以準則、條例等黨內(nèi)法規(guī)為主干，兼顧“于法周延，于事簡便”的原則，既要善做加法，強基礎(chǔ)、補弱項、填空白，能夠全面梳理、及時修訂制度體系的缺位和不足，科學新增黨內(nèi)制度，切實增強制度的嚴密性和實用性;也要善做減法，集中清理、及時廢止同上位法相抵觸、不合時宜的舊制度，在“破立結(jié)合”的互動中構(gòu)建科學有效的制度體系。其二，制度治黨的實施保證：在科學規(guī)劃中確保制度的有效落實。在總原則的指導(dǎo)下，既重視黨內(nèi)各級組織的實體法，也要注重黨內(nèi)選舉、決策、協(xié)商等程序法，加強實體性和保障性規(guī)范的配套和結(jié)合，做好各項具體制度特別是政治制度、組織制度、監(jiān)督制度、干部人事制度等的規(guī)劃工作，不斷細化黨內(nèi)各項制度的運行程序和操作細則;提高執(zhí)行主體的能力，通過宣傳教育、實踐考核等方式促使黨員干部領(lǐng)會黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)立的內(nèi)容、價值和意義，為管黨治黨提供人才支撐;完善基礎(chǔ)資源保障，運用傳統(tǒng)媒體與新興媒體，將大數(shù)據(jù)理念與科學技術(shù)應(yīng)用到制度建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，建立科學完備的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫，輔之以相關(guān)的配套政策;完善黨內(nèi)法規(guī)評估機制，從確認評估主體、規(guī)范程序設(shè)計、探索方法選擇、構(gòu)建評估標準等四個方面來實現(xiàn)制度供給和操作流程，進而確保黨內(nèi)各項法規(guī)制度真正形成齊頭并進、互相支撐的發(fā)展態(tài)勢。

（二）實施科學有效的權(quán)力運行監(jiān)督機制

黨的十九屆四中全會指出：“完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，落實各級黨組織監(jiān)督責任，保障黨員監(jiān)督權(quán)利?！盵12]制度治黨的目的在于制約和監(jiān)督權(quán)力，黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)政治生態(tài)向善向好的關(guān)鍵因素，在監(jiān)督體系中具有重要的地位和作用。只有實施科學有效的權(quán)力運行監(jiān)督機制，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他方式監(jiān)督，才能扎牢制度的“籠子”，提升監(jiān)管效能。現(xiàn)階段，我們黨的監(jiān)督還存在一些不容忽視的矛盾和問題，為此，要做到：第一，明確權(quán)力監(jiān)督的主體和客體，強化監(jiān)督效能。黨內(nèi)監(jiān)督是指監(jiān)督主體依照黨章和黨的紀律，通過將督促、檢查、舉報等各種方式作用于監(jiān)督客體，使客體行為在任何時候都不違背黨的紀律的一種活動。根據(jù)黨章的規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督主體亦是監(jiān)督客體，包括黨的中央組織、地方組織、基層組織、黨組、黨的各級紀委、黨員、黨員干部等。黨內(nèi)監(jiān)督要求明確監(jiān)督主體的權(quán)責界限，充分發(fā)揮主體履職的能動作用，強調(diào)各監(jiān)督主體間相互配合，同向發(fā)力。與此同時，針對黨內(nèi)監(jiān)督的客體，要重點加強黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，力求破解對黨內(nèi)一把手監(jiān)督和同級監(jiān)督的難題，重點解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨組織渙散、紀律松弛、制度觀念淡薄等管黨治黨寬松軟的問題，確保黨的制度在各級組織和全體黨員中的貫徹落實。第二，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督方式，加強聯(lián)動監(jiān)督?！耙晟泣h內(nèi)權(quán)力運行監(jiān)督機制，實行權(quán)責應(yīng)對，堅決反對特權(quán)，防止權(quán)力濫用?！盵13]新時代，我們黨要站在徹底整飭黨風的基礎(chǔ)上，依托黨內(nèi)專門性監(jiān)督制度、日常性監(jiān)督制度以及黨組織和黨員共同參與式監(jiān)督制度，通過創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督方式來破解監(jiān)督難題。一是要創(chuàng)新自上而下的組織監(jiān)督，將紀委對下級黨委的專項監(jiān)督與上級黨委對下級黨委的一般性監(jiān)督結(jié)合起來，還要積極發(fā)揮黨內(nèi)巡視巡察的監(jiān)督作用;二是要創(chuàng)新自下而上的民主監(jiān)督，充分發(fā)揮黨員的監(jiān)督主體作用，拓寬黨員監(jiān)督渠道，擴大黨內(nèi)民主覆蓋面;三是創(chuàng)新黨內(nèi)外平行監(jiān)督，要在強化“兩個責任”和落實“兩個覆蓋”上精準發(fā)力，將黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來，同法律、民主、司法、審計、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來，形成上下貫通、左右聯(lián)動、形式多樣的監(jiān)督網(wǎng)，全方位增強監(jiān)督合力和實效。

（三）強化中國共產(chǎn)黨制度治黨的執(zhí)行力

“好的制度若只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里而不抓緊落實的話，很容易成為稻草人、紙老虎?！盵14]衡量制度成效的標尺在于制度執(zhí)行力，提高制度執(zhí)行力是全面從嚴治黨的必然要求，也是中國共產(chǎn)黨制度治黨的落腳點和歸宿。新時代，增強制度執(zhí)行力要從“誰來執(zhí)行”“如何執(zhí)行”以及“執(zhí)行評估”三方面著手，切實有效提升制度執(zhí)行力。具體包括：首先，誰來執(zhí)行：厘清制度執(zhí)行主體?！八枷氡旧聿荒軐崿F(xiàn)什么東西，為了實現(xiàn)思想，就要有使用實踐力量的人?！盵15]這就意味著：在制度執(zhí)行的過程中，不僅強調(diào)執(zhí)行主體的多元，還需厘清執(zhí)行主體的職責權(quán)限，不斷增強不同組織層級的制度執(zhí)行力和均衡度，以推動多元協(xié)同，形成共治合力。一是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮示范帶頭的“頭雁”作用，認真履行第一責任人的職責，帶頭執(zhí)行各項制度，依法依規(guī)辦事;二是各級黨組織要認真按照黨章辦事，自覺加強對黨員同志的教育、管理和監(jiān)督，遵規(guī)守制，嚴守法度，自覺擔負起抓廉政建設(shè)的重任;三是各級紀委、監(jiān)察機關(guān)要在制度執(zhí)行過程中承擔執(zhí)紀責任和監(jiān)察責任，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責。其次，如何執(zhí)行：監(jiān)督制度執(zhí)行過程。新時代制度治黨要嚴格控制制度執(zhí)行過程，做好制度執(zhí)行的程序管控，加強日常督察和專項檢查，不僅要求執(zhí)行者通過學習教育不斷提升程序觀念和依法執(zhí)政意識，全面提高制度執(zhí)行能力，對制度內(nèi)容了如指掌，依規(guī)依法開展各項工作;而且還要授予執(zhí)行者一定的權(quán)力和硬件保障，對違規(guī)違紀、破壞制度的現(xiàn)象和行為進行嚴肅的責任追究，有效遏制黨內(nèi)“對抗性規(guī)則”的蔓延。最后，執(zhí)行評估：細化制度執(zhí)行的效果評估。提高制度執(zhí)行力除了明晰制度執(zhí)行主體、嚴格控制制度執(zhí)行過程外，還需要加強制度執(zhí)行力度的監(jiān)管測評。一方面，要在實體性制度的考核標準上加大投入，對影響制度治黨效果的各種現(xiàn)象要加大考核力度，對制度執(zhí)行的具體責任人及時問責監(jiān)督，建構(gòu)起集量化、細化、規(guī)范化于一體的違規(guī)行為監(jiān)測、懲戒和糾正機制，有效維護制度的科學性和規(guī)范性;另一方面，要在程序性制度的實施細則上集中發(fā)力，科學制定評估體系，杜絕程序的隨意變通，做到“全面覆蓋、全程跟進、組織嚴密、協(xié)調(diào)有序”，切實保障制度的權(quán)威性和可操作性。如此，才能在全社會真正形成靠制度管權(quán)管人管事的良好風氣。

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