對地方政府建立以效益為導(dǎo)向的采購管理模式的思考

羅思立

政府采購管理工作歷經(jīng)多年的實(shí)踐，管理制度、管理機(jī)制等逐步完善并趨于成熟，在不斷發(fā)展進(jìn)步的過程中，地方政府采購工作效益不高、采購管理理念滯后、采購質(zhì)量高低不一等問題，也不同程度的顯現(xiàn)。本文認(rèn)為，改變以風(fēng)險防控為核心的采購理念，建立以提高綜合效益為導(dǎo)向的采購管理模式，進(jìn)一步優(yōu)化采購管理，提高采購質(zhì)量，全面提高預(yù)算資金使用效益，對落實(shí)預(yù)算管理績效，促進(jìn)廉政建設(shè)，有著積極的意義。

一、建立效益為導(dǎo)向采購模式的必要性

（一）是實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)的客觀要求。近年來，由于各方面的原因，政府采購人員在實(shí)施采購的過程中，主要突出以風(fēng)險防控為導(dǎo)向，以流程規(guī)范為重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注采購流程是否規(guī)范，特別注重劃清與腐敗的界線，但在采購管理中沒有突出采購的結(jié)果，雖然在政府采購法中，已明確提出了采購的效益目標(biāo)，采購的原則除了公開、公平、公正、誠實(shí)信用的原則，特別提出了效益的原則。效益的原則是指實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，從實(shí)施采購一方來看，則是要實(shí)現(xiàn)采購標(biāo)的“物有所值”、且性價比高的采購目標(biāo)，采購標(biāo)的質(zhì)量、價格、性能均符合使用要求，因此，政府采購管理從重程序講規(guī)范到質(zhì)量效益的回歸，既是采購原則的要求，也是政府采購實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)的客觀需求。

（二）是采購工作的實(shí)踐要求。政府采購法自2003年正式實(shí)施，地方政府以公開標(biāo)、公開競爭等方式，從市場上購買貨物、工程、和勞務(wù)，其實(shí)質(zhì)是市場競爭機(jī)制與財政支出管理的有機(jī)結(jié)合，目前的采購管理以完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)，防范采購過程中的法律風(fēng)險、道德風(fēng)險和操作風(fēng)險，尤其是突出以道德風(fēng)險防范的管理目標(biāo)，雖然，相關(guān)制度亦將提高采購的效率與效果作為采購要求，從實(shí)際操作來看，地方政府采購單位在實(shí)施采購過程中，普遍存在重形式、講流程、輕效益的思想，在以防風(fēng)險為核心的采購模式之下，一方面有效防范了采購風(fēng)險事件的發(fā)生，但另一方面則是采購的綜合效益不夠突出。從實(shí)踐來看，由于管理上的權(quán)、責(zé)不對等，采購部門怕?lián)?zé)的思想較為明顯，在采購“貨比三家”時，幾乎均實(shí)行“價低者得”的采購方法，不敢大膽實(shí)行“質(zhì)量優(yōu)先”、“效益優(yōu)先”的采購方式。因此，從制度上明確采購效益優(yōu)先的原則，有利于實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)，提高采購的質(zhì)量與綜合效益。

（三）是提高預(yù)算資金使用效益的內(nèi)在要求。

當(dāng)前，政府預(yù)算的工作目標(biāo)之一是推動預(yù)算管理的高質(zhì)量發(fā)展，通過建立績效目標(biāo)管理，明確責(zé)任，提高預(yù)算資金的使用效益，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出結(jié)果，建立以提高綜合效益為目標(biāo)的采購模式，一是有利于對加強(qiáng)地方財政的預(yù)算管理，強(qiáng)化管理責(zé)任;二是有利于建設(shè)節(jié)約型預(yù)算管理模式，通過加強(qiáng)采購成本控制，是提高預(yù)算支出效率的重要舉措。三是有利于提高資金使用效果，把注重采購結(jié)果管理理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，既可強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識，又能提高預(yù)算資金的使用效果，支持政府職能部門高效履職。

二、建立以效益為導(dǎo)向采購模式的可行性

（一）相關(guān)法規(guī)的修訂和完善，為實(shí)行以效益為導(dǎo)向采購模式提供了指引。2014年《政府采購法》重新修訂，明確提出：集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)優(yōu)良的要求。2015年，全國政府采購工作會議提出了要進(jìn)一步推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的變革要求，政府采購的法律法規(guī)、采購內(nèi)容、采購方式等方面也進(jìn)行了一系列的改變，如2015年3月開始實(shí)施《政府采購法實(shí)施條例》、2017年財政部出臺了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等。上述法律法規(guī)的完善和實(shí)施，政府采購的制度框架體系基本不斷健全和完善，一方面引導(dǎo)各級機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身能力建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部管理，提升組織能力，提高采購?fù)该鞫?，?guī)范采購組織運(yùn)作，同時，也為建立實(shí)行以效益為導(dǎo)向采購模式提供了指引，更加注重提高采購工作的質(zhì)量與效益。

（二）當(dāng)前完善的采購內(nèi)控制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

政府采購管理是根據(jù)《政府采購法》、《合同法》、《政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》等法律、規(guī)章，按照全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，建立了完善的地方政府采購管理制度，包括采購政策、采購方式和程序、采購管理部門等方面。各地方政府根據(jù)采購法的規(guī)定，制定了采購管理實(shí)施細(xì)則，從總體來看，地方政府采購制度體系日趨完善，主要表現(xiàn)在：

一是在法律的框架下，構(gòu)建起采購管理制度。在組織開展采購管理中，按照相關(guān)法律法規(guī)，制定的采購管理措施、完善組織管理、規(guī)范采購流程、加強(qiáng)監(jiān)督管理。

二是建立了比較完善的采購管理組織模式。為保障采購活動的正常開展，結(jié)合內(nèi)控環(huán)境、控制目標(biāo)、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等因素，明確了采購管理部門、采購實(shí)施單位、監(jiān)督管理機(jī)等等，負(fù)責(zé)采購政策的落實(shí)及采購管理活動的開展。

三是確立了集中采購與分散采購相結(jié)合的采購模式，各類采購業(yè)務(wù)的實(shí)施有序開展。

四是建立了采購管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理方式。在“統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)”的管理體制下，以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理為目標(biāo)，對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行分解，采購管理以預(yù)算為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了采購預(yù)算編制、執(zhí)行、控制的全流程式管理。

通過多年的實(shí)踐探索，政府采購管理的制度體系趨于完善，風(fēng)險防范措施健全，采購管理模式總體來看公開、透明、程序規(guī)范，為實(shí)施以提高效益為導(dǎo)向采購模式奠定了良好的制度基礎(chǔ)和人文環(huán)境。

（三）社會的采購實(shí)踐經(jīng)驗為政府提升采購效益提供了良好的借鑒。近年來，一些管理能力較強(qiáng)的企業(yè)，圍繞“價”“質(zhì)”“量”“地”“時”開展采購業(yè)務(wù)，實(shí)行5R的采購原則，就是適時（Righttime）、適質(zhì)（Rightquality）、適量（Rightquantity）、適價（Rightprice）、適地（Rightplace），取得了良好的成效，一是適價，把握好采購工作的核心環(huán)節(jié)——價格，采購人員通過貨比三家、線上線下的詢價、議價等多種方式，全面了解采購物品的合理價格，為采購的決策奠定信息基礎(chǔ)。二是適質(zhì)，要求采購人員必須了解產(chǎn)品的質(zhì)量、性能、產(chǎn)地、來源，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān);三是適時，要求采購工作要按采計劃進(jìn)行妥善安排，把握好采購的時機(jī)，有計劃按進(jìn)度開展采購工作;四是適量，合理確定采購數(shù)量，監(jiān)督供應(yīng)商準(zhǔn)時交貨;五是適地，選擇近距離供應(yīng)商來實(shí)施，有利于縮短供應(yīng)距離，優(yōu)化售后維保服務(wù)。近年來，5R采購模式，讓采購人員通過綜觀全局，準(zhǔn)確地把握對所購物品各方面的要求，以便在與供應(yīng)商談判時提出合理要求，從而爭取有更多機(jī)會獲得供應(yīng)商合理報價。

企業(yè)界實(shí)施5R采購原則總體而言是以提升采購效益為核心，在管理上取得了良好效果和實(shí)踐經(jīng)驗，企業(yè)采購與政府采購在質(zhì)量與效果方面的要求具有一致性，為地方政府建立以提升采購綜合效益為核心、突出采購結(jié)果為目標(biāo)的采購工作提供了良好的借鑒。

三、工作建議

（一）制度先行，建立以效益為導(dǎo)向的采購機(jī)制。政府采購歷經(jīng)多年的實(shí)踐探索，總體來看，采購管理工作機(jī)構(gòu)設(shè)置明確，內(nèi)控制度健全，風(fēng)險管控措施有力，采購業(yè)務(wù)流程規(guī)范，采購管理的專業(yè)化不斷提高，形成了一套科學(xué)有效、規(guī)范有序的地方政府采購管理體系，為采購管理從風(fēng)險控制為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴嵘C合效益為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，為全面提升采購工作的質(zhì)量與效率，支持職能部門履職，適當(dāng)修訂現(xiàn)行的采購管理制度，建立以風(fēng)險防控先行、流程規(guī)范為基礎(chǔ)、效益導(dǎo)向為目標(biāo)的采購制度體系，全面提升政府的采購效果。

（二）績效考評，建立健全以采購結(jié)果為核心的考核評價機(jī)制。政府采購工作是一項系統(tǒng)性工程，采購涉及面廣，標(biāo)的物眾多。因此，通過建立健全采購績效考核評價機(jī)制，將考核和績效評價納入制度化管理范疇中，對集中采購項目過程中產(chǎn)生的綜合效益進(jìn)行考核和評價，評價時，在關(guān)注采購管理是否規(guī)范的基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)關(guān)注采購工程、貨物、服務(wù)的質(zhì)量及結(jié)果，也就是采購的效益，對集中采購結(jié)果實(shí)施相應(yīng)的考核評價，全面提升政府采購管理效益。

（三）預(yù)算引領(lǐng)，支持以效益為導(dǎo)向的采購實(shí)施。在過緊日子的大環(huán)境下，要優(yōu)化事權(quán)與財權(quán)的雙向互動機(jī)制，發(fā)揮預(yù)算的引領(lǐng)作用，有計劃、按步驟按排采購支出，一是要實(shí)行科學(xué)合理編制預(yù)算，強(qiáng)化績效考核，從源頭上規(guī)劃采購支出，提出質(zhì)量與效益的采購要求;二是優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行控制方法，發(fā)揮預(yù)算的管理功能，在對采購預(yù)算作出全面合理安排的基礎(chǔ)上，提高預(yù)算的執(zhí)行力，要通過預(yù)算管理流程，對采購執(zhí)行、進(jìn)度、控制、績效實(shí)施全流程管理，充分發(fā)揮財權(quán)部門的預(yù)算主導(dǎo)作用。

（四）專業(yè)支持，建設(shè)專業(yè)人才庫為提升地方政府采購質(zhì)量與效益提供支撐。針對基層地方政府采購管理專業(yè)化程度較低的實(shí)際，按照提升采購管理綜合效益管理質(zhì)量的要求，在市級采購管理機(jī)構(gòu)組建專業(yè)人才庫，提供專業(yè)咨詢服務(wù)，主動幫助基層政府提高采購質(zhì)量，優(yōu)化政府采購管理。

地方政府采購管理政策性強(qiáng)、涉及面廣、品種多、金額大，貫徹落實(shí)好政府采購法，全面樹立程序與結(jié)果并重的采購理念，有利于進(jìn)一步規(guī)范采購行為，提高資金使用效益，維護(hù)公眾利益，推進(jìn)廉政建設(shè)，同時，有利于政府采購人增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)意識、責(zé)任意識、履行好采購主體責(zé)任，助推地方政府采購管理全面健康發(fā)展。

（作者單位：中國人民銀行清遠(yuǎn)市中心支行）