論環(huán)境治理全民行動的路徑*

袁春劍

（1.賀州學院；2.海南師范大學）

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”[1]，要把我國制度優(yōu)勢更好地轉化為生態(tài)環(huán)境治理效能，就必須“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”[1]。黨的十九大明確指出：“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。”[2]《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》（以下簡稱《環(huán)境治理意見》）從治理主體、治理依據(jù)、監(jiān)督執(zhí)行等方面為加快推進環(huán)境治理提供意見，并指出了環(huán)境治理體系應堅持的四項基本原則，即堅持黨的領導、堅持多方共治、堅持市場導向、堅持依法治理，“到2025 年，建立健全環(huán)境治理的……全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成……激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系”[3]。黨的十八大以來，雖然我國生態(tài)環(huán)境治理能力不斷提高，但全民參與仍然不足，在一些生態(tài)環(huán)境行為領域存在著“高認知度、低踐行度”現(xiàn)象[4]?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（以下簡稱《生態(tài)文明建設意見》）明確指出，要“廣泛動員全民參與生態(tài)文明建設”[5]。加快構建和完善環(huán)境治理全民行動體系，要“充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，凝聚民心、集中民智、匯集民力”[5]，推動廣大人民群眾自覺主動參與保護生態(tài)環(huán)境、建設生態(tài)文明的行動之中，形成持續(xù)、有效的全民環(huán)境治理格局，是解決生態(tài)危機，實現(xiàn)人與自然和諧共生、建設美麗中國的關鍵。

一、堅持以人民為中心的全民環(huán)境監(jiān)督

人民群眾是生態(tài)文明建設的根本力量，環(huán)境治理必須堅持走群眾路線，接受人民群眾的監(jiān)督。人民群眾積極參與環(huán)境治理監(jiān)督是發(fā)揮人民主體地位的一種表現(xiàn)。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利?！盵6]其中輿論監(jiān)督是全民參與環(huán)境治理最集中的一種表現(xiàn)形式，“輿論監(jiān)督功能的強弱,標志著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展程度”[7]，也反映了環(huán)境治理現(xiàn)代化的能力和水平。

第一，充分發(fā)揮新聞媒體在環(huán)境治理中的作用，“對環(huán)境保護公共事務進行輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督”[8]。新聞媒體在環(huán)境治理方面既要做好正面宣傳，又要做好輿論監(jiān)督，“輿論監(jiān)督和正面宣傳是統(tǒng)一的”[9]。新聞媒體要反映群眾呼聲，及時把人民群眾關于生態(tài)文明建設的經(jīng)驗和環(huán)境治理面臨的實際情況反映出來。黨的十八大以來，新聞媒體報道了許多生態(tài)文明建設中涌現(xiàn)出來的英雄事跡和精神，如從“右玉精神”到“塞罕壩精神”，從楊善洲種樹到八步沙林場“六老漢”三代人治沙造林先進群體的感人事跡。宣傳的方式既有新聞媒體的直接宣傳介紹、公益廣告，也有通過電視劇如《右玉和她的縣委書記們》《最美的青春》《楊善洲》等間接形式。這些正面宣傳生態(tài)文明建設的事跡，對于激發(fā)廣大人民群眾參與環(huán)境治理具有十分重要的作用。

習近平指出，“新聞媒體要直面工作中存在的問題，直面社會丑惡現(xiàn)象，激濁揚清、針砭時弊，同時發(fā)表批評性報道要事實準確、分析客觀”[9]。要加強新聞媒體在輿論監(jiān)督上的作用，“輿論監(jiān)督水平既是全社會環(huán)境意識高低的標志,也是全民參與環(huán)境保護事業(yè)的表現(xiàn)”[7]。鼓勵新聞媒體對各類破壞生態(tài)環(huán)境問題、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境違法行為進行曝光，“省、市兩級要依托黨報、電視臺、政府網(wǎng)站，曝光突出環(huán)境問題，報道整改進展情況”[10]。黨的十八大以來，新聞媒體高度重視生態(tài)文明建設，曝光了許多破壞生態(tài)環(huán)境的問題，如祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題、秦嶺生態(tài)環(huán)境問題、洞庭湖區(qū)下塞湖非法矮圍問題等。這些破壞生態(tài)環(huán)境的違法問題也使人們認識到環(huán)境治理的緊迫性和嚴峻性。近年來，電視問政、網(wǎng)絡問政，曝光了不少生態(tài)環(huán)境問題，將生態(tài)環(huán)境問題置于公眾的監(jiān)督之下，也顯示出人民群眾積極參與環(huán)境治理及對生態(tài)文明建設的期待。

第二，發(fā)揮環(huán)保舉報平臺，尤其是“12369”網(wǎng)絡舉報平臺的作用?！肮裆鷳B(tài)環(huán)境行為規(guī)范十條”指出,“參與監(jiān)督舉報。遵守生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，履行生態(tài)環(huán)境保護義務，積極參與和監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護工作，勸阻、制止或通過‘12369’平臺舉報破壞生態(tài)環(huán)境及影響公眾健康的行為”[11]。黨的十八大以來，以人民為中心的生態(tài)文明建設進入快車道，人民群眾越來越關心環(huán)境問題，積極參與和監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護工作,對環(huán)境違法問題的舉報也越來越多，如表1 所示①資料來源于生態(tài)環(huán)境部歷年全國“12369”環(huán)保舉報情況。涉及主要行業(yè)（領域），按照占比由大到小列舉。2015年6月5日正式開通“12369”微信舉報。2016年全國“12369環(huán)保舉報管理平臺”（以下簡稱管理平臺）建成運行，全國環(huán)保舉報數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)。。從舉報的主要問題看，大氣污染占比最高，但同時可以看出從2013年到2019年大氣污染占比逐年下降，這顯示出一方面人民群眾對空氣環(huán)境質(zhì)量的重視，另一方面我國對“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”在內(nèi)的污染防治攻堅戰(zhàn)不斷取得成效，人民群眾對空氣環(huán)境質(zhì)量滿意度不斷上升。從環(huán)保舉報的主要行業(yè)（領域）來看，近幾年人民群眾越來越關心自身周圍的環(huán)境，特別是涉及人民群眾生產(chǎn)、生活的環(huán)境。生態(tài)環(huán)境部公布的2019年度全國“12369”環(huán)保舉報情況顯示，2019年全國“12369”“共接到公眾舉報531 176件，同比下降25.2%……其中電話舉報下降26.0%，微信舉報下降21.6%，網(wǎng)絡舉報下降22.9%”[12]。2019年環(huán)保舉報情況也顯示，舉報數(shù)量與人口分布呈正相關，且舉報地理分布與我國人口區(qū)域分布“黑河—騰沖線”重合度很高；2017年至2019年大氣舉報占比逐年下降，固廢舉報占比明顯上升，其中生活垃圾約占固廢舉報三成，且廣東省在各污染類型舉報中都排前列。[12]

表1 2013—2019年全國“12369”環(huán)保舉報情況

續(xù)表1

二、堅持以社會組織為載體的全民環(huán)境治理

群眾路線既是生態(tài)文明建設的生命線，也是環(huán)境治理工作的根本路線，各類社會團體和社會組織在激發(fā)和調(diào)動廣大人民群眾參與環(huán)境治理、形成最廣泛的環(huán)境治理戰(zhàn)線上具有十分重要的作用。社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量[13]，支持社會組織在環(huán)境治理、促進社會和諧等方面發(fā)揮作用，使之成為生態(tài)文明建設的重要主體?！董h(huán)境治理意見》指出，“工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織要積極動員廣大職工、青年、婦女參與環(huán)境治理”[3]，相比以往只強調(diào)發(fā)揮環(huán)保組織的作用，這些群團組織將為環(huán)境治理增添富有活力的新鮮血液和力量。另外，“行業(yè)協(xié)會、商會要發(fā)揮橋梁紐帶作用，促進行業(yè)自律”[3]，它們在推進環(huán)境治理方面亦具有不可或缺的作用。

第一，發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織在環(huán)境治理中的作用。習近平強調(diào)：“加強和改進黨的群團工作，把工人階級主力軍、青年生力軍、婦女半邊天作用和人才第一資源作用充分發(fā)揮出來，把13億多人民的積極性充分調(diào)動起來?！怪蔀橥七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量?！盵14]環(huán)境治理需要堅持走群眾路線，“群眾性是群團組織的根本特點”[14]。

加強環(huán)境治理、實現(xiàn)美麗中國夢，必須充分發(fā)揮工人階級主力軍作用?！肮獔猿忠月毠橹行牡墓ぷ鲗颉盵15]，抓住涉及職工群眾關心的工作環(huán)境、生活環(huán)境等直接現(xiàn)實的利益問題。我們可通過工會組織引導職工群眾聽黨話、跟黨走生態(tài)文明建設之路，以“當好主人翁、建功新時代”為主題，把實現(xiàn)黨和國家確立的美麗中國目標變成職工的自覺行動。

“青年是整個社會力量中最積極、最有生氣的力量，國家的希望在青年，民族的未來在青年”[16]，實現(xiàn)美麗中國夢離不開青年的支持和擔當。把青年培養(yǎng)成社會主義生態(tài)文明建設者和接班人是共青團的根本任務之一。充分發(fā)揮共青團在推進環(huán)境治理、建設美麗中國方面具有的爭取青年人心、匯聚青年力量的獨特優(yōu)勢和作用，“構建以‘保護母親河’‘三減一節(jié)’、垃圾分類為主要內(nèi)容的新時代共青團參與生態(tài)文明建設工作格局，增強共青團服務大局貢獻度”[17]。組織青少年踴躍參與生態(tài)文明實踐和環(huán)境治理，通過實施“減霾：守護藍天”“減塑：守護凈土”“減排：守護碧水”“資源節(jié)約：青春先行”的行動，充分發(fā)揮青少年生態(tài)環(huán)保生力軍作用。[17]

推進環(huán)境治理、建設美麗家園是國事也是家事。婦女在美麗家園建設上具有獨特的優(yōu)勢，是聯(lián)系家庭小家園與國家大家園建設的關鍵主體。充分發(fā)揮婦聯(lián)的“聯(lián)”字優(yōu)勢，協(xié)調(diào)聯(lián)系家庭、社區(qū)、學校等多方參與環(huán)境治理。在全國婦聯(lián)組織動員下，廣大婦女同志積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治、垃圾分類、廁所革命等，以“清潔衛(wèi)生我先行”“綠色生活我主導”“家人健康我負責”“文明家風我傳承”為抓手，推動“美麗家園”建設。[18]“家庭是環(huán)境的‘免疫系統(tǒng)’”[19]，婦女通過“美麗小家園”建設，推動“美麗大家園”建設，不斷建設和增強美麗中國的免疫系統(tǒng)。

第二，發(fā)揮環(huán)保組織在環(huán)境治理中的作用。環(huán)保組織涉及領域、行業(yè)、群體眾多，既有專業(yè)性較強的環(huán)保組織，又有宣傳教育為主的環(huán)保組織。在我國主要有政府部門發(fā)起成立、民間自發(fā)組成、學生環(huán)保社團及其聯(lián)合體、國際環(huán)保民間組織四種類型的環(huán)保組織。[20]環(huán)保組織具有廣泛的群眾基礎，是公眾參與環(huán)境保護和環(huán)境治理的核心力量，“也是公眾參與最活躍、最有效的組織形式”[21]。環(huán)境治理能力和治理體系現(xiàn)代化必須大力發(fā)展環(huán)保組織，激發(fā)環(huán)保組織的作用。雖然我國環(huán)保社會組織力量目前仍然薄弱，但隨著生態(tài)文明建設不斷加強，環(huán)境治理不斷深化，越來越多的力量充實環(huán)保組織，環(huán)保志愿者的隊伍也日益壯大。

環(huán)保組織可以通過環(huán)境公益訴訟、環(huán)境信息公開和服務、環(huán)境社會調(diào)查、環(huán)境社會監(jiān)督、環(huán)境社會服務、環(huán)境宣傳教育等途徑，參與環(huán)境治理。[22]環(huán)境公益訴訟是環(huán)保社會組織有效參與環(huán)境治理的重要途徑之一。2020年3月20日，昆明市中級人民法院對自然之友提起的綠孔雀棲息地保護公益訴作出一審判決，綠孔雀的命運引起全民極大關注。黨的十八大以來，環(huán)保組織得到了越來越多的人民群眾、政府、企業(yè)、智庫以及其他社會組織的支持和幫助，涉及的領域也越來越廣。環(huán)保NGO活動形式靈活，在將環(huán)保設施向公眾開放工作中，以親民、便民、易懂、易接受的方式向公眾傳播環(huán)保知識。民眾參與環(huán)保行動的平臺和形式也多樣化，“云種樹”與線下實地種樹相結合受到越來越多人民群眾的支持，如支付寶2016年推出螞蟻森林以來，“已有四成中國人用手機種樹，參與者達到5.5億，累積碳減排1 100萬噸，至今已種下1.22億棵真樹，種植面積達168萬畝”[23]。

第三，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等組織在環(huán)境治理中的作用。行業(yè)協(xié)會、商會涉及各行各業(yè)，是聯(lián)系政府、企業(yè)與市場的橋梁紐帶。行業(yè)協(xié)會、商會作為服務性、非營利性組織，通過行規(guī)、行約對相關經(jīng)濟行業(yè)進行規(guī)范，促進行業(yè)自律，引導參與社會主義建設和環(huán)境治理。因此，行業(yè)協(xié)會、商會是推動國家經(jīng)濟建設和生態(tài)文明建設的重要力量，在服務經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理方面具有不可替代的地位和優(yōu)勢。社會經(jīng)濟的健康有序發(fā)展離不開良好的生態(tài)環(huán)境，習近平強調(diào)生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是經(jīng)濟發(fā)展方式問題。經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境不是對立的，行業(yè)協(xié)會、商會要把“綠水青山就是金山銀山”的理念貫徹到相關經(jīng)濟行業(yè)發(fā)展中，充分發(fā)揮企業(yè)作為社會主義市場和環(huán)境治理雙重主體的作用。如2020年4月2日，廣東8個部門向全省工商界人士聯(lián)合發(fā)出做依法治污的踐行者、做綠色發(fā)展的推動者、做生態(tài)文明的宣傳者，“攜手治污攻堅共建美麗廣東”的倡議書，“發(fā)揮商會、行業(yè)、企業(yè)優(yōu)勢，主動宣傳生態(tài)文明理念，投身節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，助力支持綠色創(chuàng)建，積極參與環(huán)保公益”[24]。

三、堅持環(huán)境宣傳教育與踐行環(huán)保行為相融合

人民群眾是生態(tài)文明的創(chuàng)造者，環(huán)境治理最核心的要素是人。環(huán)保素養(yǎng)是環(huán)保意識和環(huán)保行為的統(tǒng)一體，全民環(huán)保素養(yǎng)的高低決定著環(huán)境治理的成效，可以說從根本上決定著國家生態(tài)治理能力和生態(tài)治理水平的高低。建設生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國夢，必須提高全體公民的環(huán)保素養(yǎng)，使保護環(huán)境成為社會共識，并形成人人參與環(huán)境治理的良好態(tài)勢。

第一，加強環(huán)境保護教育。公眾環(huán)保意識在很大程度上影響全民參與環(huán)境治理的程度，公眾環(huán)保意識越強，參與環(huán)境治理的意愿和積極性也就越高，反之則低?！碍h(huán)境意識基礎條件決定了環(huán)保意識的培養(yǎng)中環(huán)境教育應作為首要手段”[25]，我們通過環(huán)境保護教育可以有效提高全民環(huán)保意識、提高公眾參與質(zhì)量、促進企業(yè)守法自覺及創(chuàng)新政府管理方式進而為環(huán)境多元共同治理奠定社會基礎[26]。環(huán)保教育的對象不只是學生，而是社會全體成員，“推進環(huán)境保護宣傳教育進學校、進家庭、進社區(qū)、進工廠、進機關”[3]。環(huán)保教育需要匯聚全民力量，需要政府、企業(yè)、社會、學校、家庭、社區(qū)等各方面積極參與和配合，這本身也是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的內(nèi)在表現(xiàn)。

第二，加大環(huán)境公益宣傳。拓寬宣傳保護環(huán)境公益廣告渠道，營造保護環(huán)境的良好氛圍，使廣大人民群眾在潛移默化中受到生態(tài)文明觀的熏陶和影響，使保護環(huán)境、參與環(huán)境治理的意識和理念“入眼入耳”“入腦入心”。“新聞媒體應當開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳”[6]，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡、新媒體等平臺在宣傳環(huán)境公益廣告方面的優(yōu)勢，通過持續(xù)、不間斷的循環(huán)播放，不斷強化保護生態(tài)環(huán)境、參與環(huán)境治理的意識，“只有社會公眾認識到自身在環(huán)境治理中的價值與責任，才能積極主動地投身于治理工作之中”[27]。另外，我們可以通過報刊、讀本、宣傳墻報、宣傳海報、雨傘、T恤等來宣傳環(huán)境保護知識或環(huán)保公益廣告。環(huán)境公益宣傳活動要進學校、進企業(yè)、進社區(qū)，社區(qū)是人民群眾安居樂業(yè)之地，環(huán)保宣傳只有融入社區(qū)和家庭才能取得良好效果。以“美麗中國，我是行動者”為主題的生態(tài)環(huán)境公益宣傳活動，自2018年開展以來，受到了廣大人民群眾的關注，并積極參與。

第三，引導全民積極踐行環(huán)保行為。社會主義生態(tài)文明觀的牢固樹立，離不開公民積極踐行生態(tài)環(huán)保生活方式和生態(tài)環(huán)境責任。積極踐行綠色生產(chǎn)生活方式是新時代公民道德建設的一個重要內(nèi)容?！豆裆鷳B(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》從關注生態(tài)環(huán)境、踐行綠色消費、參加環(huán)保實踐等十方面內(nèi)容，為規(guī)范環(huán)境行為提供了生活、學習、出行、消費等方面的指導。[11]2019年公民生態(tài)環(huán)境行為調(diào)查報告顯示，受個人層面、政策制度和平臺渠道等因素的影響，公民“在踐行綠色消費、分類投放垃圾、參加環(huán)保實踐和參與監(jiān)督舉報等領域還存在‘高認知度、低踐行度’現(xiàn)象”[4]。加強環(huán)境治理、建設美麗中國，需要在生態(tài)意識與生態(tài)行為上做到“知行合一”，因此，應“引導公民自覺履行環(huán)境保護責任，逐步轉變落后的生活風俗習慣，積極開展垃圾分類，踐行綠色生活方式，倡導綠色出行、綠色消費”[3]。

環(huán)境治理是一項綜合性、系統(tǒng)性工程，“要堅持山水林田湖草一體化保護和修復，把加強流域生態(tài)環(huán)境保護與推進能源革命、推行綠色生產(chǎn)生活方式、推動經(jīng)濟轉型發(fā)展統(tǒng)籌起來，堅持治山、治水、治氣、治城一體推進”[28]。在推進環(huán)境治理過程中離不開政府、市場、社會公眾的積極參與和相互配合，而貫穿三者最關鍵的是人，“每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設者、受益者……誰也不能只說不做，置身事外”[29]。為此，我們要通過各種方式激發(fā)全民參與環(huán)境治理的熱情，引導全社會力量踐行環(huán)境治理，使全民行動貫穿環(huán)境治理全過程，推動形成自上而下和自下而上相結合的多元共治局面，加快打造全民共建共治共享的環(huán)境治理格局。