從“生存著的街坊”到“生活著的街坊”
——上海風(fēng)貌保護街坊保護規(guī)劃的對策初探

陳 鵬 卞碩尉 李 俊 CHEN Peng, BIAN Shuowei, LI Jun

1 研究背景

1.1 風(fēng)貌保護街坊的緣起

上海是國家第二批歷史文化名城，有著豐富的歷史文化資源。在市規(guī)劃資源局、房管局和文物局引導(dǎo)以及《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱“《保護條例》”）等法規(guī)[1]的保障下，逐步形成了以“點—線—面”構(gòu)成的“最嚴(yán)格的保護體系”[2]53。

1.1.1 第一批風(fēng)貌保護街坊的名單產(chǎn)生

隨著城市的快速建設(shè)，上海許多位于歷史文化風(fēng)貌區(qū)外具有歷史價值的建筑和區(qū)域亟需進行整體保護和控制。為此，從2013年起上海開始對歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍外歷史文化資源進行整體普查，形成《上海市歷史文化風(fēng)貌保護保留對象與范圍的擴大深化研究》[3]1和一份100多處對象的擴大名單。經(jīng)過相關(guān)部門、專家和區(qū)政府的多次協(xié)商，最終形成第一份由119個街坊和23條道路構(gòu)成的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)擴大對象名單》。這是上海第一次提出“風(fēng)貌保護街坊”的概念。

雖然名單實現(xiàn)了“擴區(qū)”和“搶救性保護”的目的，但是由于缺乏法定支撐，具體保護工作依然舉步維艱，甚至出現(xiàn)名單公布后部分區(qū)加緊拆除建筑的情況。

1.1.2 聚集里弄住宅的第二批風(fēng)貌保護街坊

2016年6月，上海召開貫徹中央城市工作會議精神推進大會，上海市領(lǐng)導(dǎo)提出：“歷史風(fēng)貌保護作為重點工作之一，應(yīng)著眼于留存完整城市歷史與記憶，建立健全更加嚴(yán)格的歷史風(fēng)貌保護制度?！睘榱诉M一步加強城市記憶和歷史文脈的傳承，開展搶救性保護，上海于2016年底開展了全市外環(huán)線以內(nèi)50年以上歷史建筑的全面普查工作，重點對全市石庫門里弄建筑的保存狀況進行整體全面的梳理和甄別，提出了一份以里弄為特征的風(fēng)貌保護街坊名單（共131處），并在2017年經(jīng)上海市人民政府批復(fù)同意后公布[4]。

至此，上海全市共有兩批250處，總面積超過17 km2的風(fēng)貌保護街坊（見圖1）。

1.2 風(fēng)貌保護街坊的定義

1.2.1 其他城市類似保護對象的定義

在歷史風(fēng)貌保護對象體系中，不僅是上海，許多國內(nèi)超大、特大城市都有體現(xiàn)地方特征、以街坊或區(qū)域為單位的保護對象。

天津市最早在1996年版的《天津市城市總體規(guī)劃》中劃定了15片風(fēng)貌保護區(qū)，總面積為949.4 hm2。在2005年的《天津市總體規(guī)劃》中，對于風(fēng)貌保護區(qū)進行調(diào)整，改為歷史文化保護區(qū)和歷史文化風(fēng)貌區(qū)，其中歷史文化風(fēng)貌區(qū)是指歷史文化保護區(qū)外，為更好地保護城市的風(fēng)貌特色，保持歷史格局，對歷史建筑較為集中，在建筑風(fēng)格、路網(wǎng)格局、空間形態(tài)等方面能體現(xiàn)出天津某一歷史時期的地域文化特點，但歷史風(fēng)貌不是很完整的地區(qū)?，F(xiàn)在天津的中心城區(qū)內(nèi)共有9片歷史文化保護區(qū)和5片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總面積約為850 hm2。

廣州作為我國第一批歷史文化名城，在2000年公布了第一批歷史文化保護區(qū)。在2014年，廣州市施行了《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護辦法》，提出“未被確定為歷史文化街區(qū)，歷史建筑集中連片分布，并具有一定規(guī)模；空間格局、景觀形態(tài)、建筑樣式等較完整地體現(xiàn)地方某一歷史時期地域文化特點的區(qū)域”可以被確定為歷史風(fēng)貌區(qū)，現(xiàn)在廣州市共有19片歷史風(fēng)貌區(qū)。在2016年起施行的《廣州市歷史文化名城保護條例》中，歷史風(fēng)貌區(qū)也是歷史文化名城保護對象體系的重要組成部分[5]。

1.2.2 風(fēng)貌保護街坊的定義

在《保護條例》中明確把“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”定義為“歷史建筑集中成片，建筑樣式、空間格局和街區(qū)景觀[6]較完整地體現(xiàn)上海某一歷史時期地域文化特點的地區(qū)”[7]。

與歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，風(fēng)貌保護街坊的面積相對較小，且風(fēng)貌特色和建筑的保護價值可能相對一般。當(dāng)時，筆者所在項目組對風(fēng)貌保護街坊的初步名單制定提出以下3條標(biāo)準(zhǔn)[3]5。

（1）以完整街坊為單位，街坊內(nèi)擁有一定數(shù)量具有風(fēng)貌保護價值的花園住宅、新式里弄、公寓、公共建筑等歷史建筑及其群體。

（2）除了建筑以外，街坊內(nèi)擁有歷史形成的道路與巷弄系統(tǒng)、古樹名木、歷史形成的構(gòu)筑物（圍墻、雕塑等）、地面鋪裝、綠化庭院、廣場等公共空間，特色鮮明或獨特。

（3）通常情況下，由歷史建筑及其綠化、庭院、弄巷等環(huán)境組成的歷史特色范圍不小于街坊面積的30%。

結(jié)合評估標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)貌保護街坊在定義上應(yīng)突出3大特點：在空間上，與現(xiàn)有歷史文化風(fēng)貌區(qū)存在不重疊性；在特征上，風(fēng)貌保護街坊的價值更多體現(xiàn)在需要成片保護的空間格局和空間肌理上；在范圍上，風(fēng)貌保護街坊應(yīng)有道路、河流等明確物理邊界，以街坊為基本單位。

綜上，提出風(fēng)貌保護街坊的定義應(yīng)為“位于歷史文化風(fēng)貌區(qū)以外，擁有一定數(shù)量、具有保護價值的歷史建筑，或者空間格局和街區(qū)景觀具有歷史特色的街坊”[2]57（見圖1-圖2）。

1.3 研究重點

風(fēng)貌保護街坊是對上海歷史風(fēng)貌保護體系的重要補充。這些街坊不僅涵蓋了體現(xiàn)城市生活情態(tài)的各類場所，更承載了城市發(fā)展的記憶和脈絡(luò)。但作為一個新增的保護對象，在成片保護、嚴(yán)格保護和活化利用的新要求下，如何結(jié)合“上海2035”總體規(guī)劃的實施，加強風(fēng)貌保護街坊的保護規(guī)劃和管理，加強與項目實施的結(jié)合，更好地實現(xiàn)保護和利用的相互促進，都是亟需解決的問題和挑戰(zhàn)?；谝陨媳尘疤岢鰧︼L(fēng)貌保護街坊保護和管理的對策[8]，旨在引導(dǎo)街坊從現(xiàn)在“生存著”的街坊逐步走向“生活著”的街坊。

“生活著”目標(biāo)的核心是關(guān)注街坊的可成長性和可持續(xù)性，強調(diào)物質(zhì)要素和非物質(zhì)要素的整體保護和傳承。結(jié)合實施方案不僅關(guān)注街坊物質(zhì)空間的保存和延續(xù)，還要通過空間肌理和特色上的傳承、生長和演繹，使其成為承載城市新功能、新生活的場所。這些功能符合城市更新和發(fā)展的導(dǎo)向，滿足市民的生活訴求，富有活力和可持續(xù)的生命力。與此同時，它們又是承載城市溫度的空間和場所。

2 風(fēng)貌保護街坊面對的問題和挑戰(zhàn)

2.1 如何加強對地區(qū)歷史風(fēng)貌的整體保護和傳承

目前，上海已經(jīng)逐步邁向“歷史風(fēng)貌”的新階段[2]54。與傳統(tǒng)的歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，雖然在建筑單體價值上風(fēng)貌保護街坊普遍沒有風(fēng)貌區(qū)或優(yōu)秀歷史建筑突出，但是這些街坊整體對于上海城市的空間格局肌理有著舉足輕重的作用。例如在250處風(fēng)貌保護街坊中有超過半數(shù)為石庫門里弄類型（見圖3）。這些里弄住宅的空間肌理承載著城市的溫度，對城市精神的塑造有著重要的作用和意義。

2.2 如何平衡歷史風(fēng)貌保護和民生訴求的關(guān)系

圖1 風(fēng)貌保護街坊分布圖Fig.1 Distribution of the historic conservation districts in Shanghai

在風(fēng)貌保護街坊中，毛地地塊多達26處，面積接近100 hm2，許多街坊內(nèi)居民生活條件較差，舊改動遷意愿強烈，急需通過實踐解決矛盾。同時，如何在風(fēng)貌保護街坊中增加公益性社會服務(wù)設(shè)施、開放空間和公共活動場所，也是保護規(guī)劃中需要重點考量的內(nèi)容。

另一個挑戰(zhàn)是如何實現(xiàn)保護和利用的相互促進，強調(diào)在嚴(yán)格保護歷史文化資源的同時需要關(guān)注合理的功能利用。在下一步風(fēng)貌保護街坊保護規(guī)劃中，應(yīng)考慮如何在區(qū)域?qū)用嬲w統(tǒng)籌確定風(fēng)貌保護街坊的發(fā)展和功能定位，使其滿足地區(qū)發(fā)展的需要；在街坊、地塊整體層面，依托空間肌理的演繹傳承，探索活化利用的新模式，使傳統(tǒng)建筑環(huán)境空間可以承載現(xiàn)代生活活動的需要等問題。

2.3 如何明確風(fēng)貌保護街坊保護規(guī)劃的定位和內(nèi)容

與之前歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護規(guī)劃作為所在地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃不同，由于上海從2008年起已經(jīng)開展了中心城控制性詳細規(guī)劃全覆蓋的工作，風(fēng)貌保護街坊所在地區(qū)大部分已經(jīng)有控制性詳細規(guī)劃覆蓋。許多街坊在控制性詳細規(guī)劃編制過程中并未太多考慮歷史風(fēng)貌保護的要求，導(dǎo)致各類歷史保護要素與規(guī)劃用地邊界、用地性質(zhì)、規(guī)劃指標(biāo)、公益性設(shè)施、開放空間等要素的配置和布局存在沖突。這些都需要開展相應(yīng)的梳理和調(diào)整工作。而“上海2035”總體規(guī)劃的實施，也為明確風(fēng)貌保護街坊規(guī)劃的內(nèi)容和定位提供了平臺和機遇。

圖2 風(fēng)貌保護街坊照片F(xiàn)ig.2 Photos of the historic conservation districts

同時，2003年起實施的《保護條例》對歷史文化風(fēng)貌區(qū)的定義、管理主體、保護管理要求以及法律責(zé)任都有明確的規(guī)定，對實現(xiàn)“最嚴(yán)格的保護體系”有著積極的支撐作用[9]。而風(fēng)貌保護街坊作為新增的保護對象，需要在相關(guān)法律規(guī)章的修訂中明確其定義、保護規(guī)劃的內(nèi)容、管理要求和法律責(zé)任，為后續(xù)工作的開展提供重要的支撐和引導(dǎo)。

2.4 如何加強保護規(guī)劃的實施和項目落實

兩次風(fēng)貌保護街坊的普查和名單的公布帶有搶救性保護的意義，如前文所述，部分街坊包含了舊改地塊或者已經(jīng)有了收儲計劃和規(guī)劃方案。在第二批風(fēng)貌保護街坊公布的同時，明確提出“街坊原有規(guī)劃暫停執(zhí)行”的要求。因此，與歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，風(fēng)貌保護街坊與項目的具體實施結(jié)合更為緊密，更需要在落實嚴(yán)格保護要求的同時，注重規(guī)劃的實施性和具體項目的落實。

圖3 風(fēng)貌保護街坊分類型分布圖Fig.3 Distribution of the historic conservation districts by types in Shanghai

目前，上海在已有歷史風(fēng)貌保護更新項目中反映出來的各類建設(shè)指標(biāo)存在局限，資金、土地和實施配套政策及機制上有待創(chuàng)新等問題，也會成為制約未來街坊保護更新的瓶頸。例如，在進行傳承原有歷史空間肌理的建設(shè)活動時，往往無法滿足現(xiàn)在的建筑貼線率、綠地率、容積率、建筑間距等指標(biāo)的要求；項目啟動資金高、財務(wù)生存能力差；在土地政策上存在出讓形式受到限制、指標(biāo)難以平衡等問題。為實現(xiàn)風(fēng)貌保護街坊更好的保護利用，協(xié)調(diào)城市更新和發(fā)展的訴求，需要完善規(guī)劃、資金、財稅、土地、房屋等多方面政策。

3 風(fēng)貌保護街坊的保護對策研究

3.1 融入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的多級規(guī)劃協(xié)同保護

由于風(fēng)貌保護街坊的保護涉及地區(qū)城市更新、服務(wù)設(shè)施和開放空間等民生訴求，以及道路紅線、市政設(shè)施和開發(fā)規(guī)模調(diào)整等一系列問題，為進一步加強整體保護、有效保護和積極活化利用，應(yīng)充分抓住“上海2035”總體規(guī)劃實施的新機遇，強調(diào)多層級規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，形成保護合力。

為與“上海2035”總體規(guī)劃相銜接，提出需要構(gòu)建由“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細規(guī)劃—實施方案”4個層級組成的歷史風(fēng)貌保護規(guī)劃體系，并通過立法明確其他各類城市專項規(guī)劃應(yīng)與保護規(guī)劃相協(xié)調(diào)。在新的體系中，重點在單元規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和實施規(guī)劃3個層級，增加風(fēng)貌保護街坊相關(guān)內(nèi)容。

3.1.1 單元規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在“上海2035”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，單元規(guī)劃將扮演更為重要的角色，上承分區(qū)規(guī)劃，下啟控制性詳細規(guī)劃，促進市區(qū)協(xié)同、實現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)范、分級管理”?，F(xiàn)在單元規(guī)劃的主要內(nèi)容之一就是優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，強調(diào)平衡和充分配置，同時完善綠化和開放空間的布局、提升使用品質(zhì)和開放性[10]。

新一輪單元規(guī)劃的編制為現(xiàn)在風(fēng)貌保護街坊面臨的保護要求與城市更新的訴求平衡，提供了一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的平臺。在單元規(guī)劃中，不僅要在重點專項和單元圖則中落實風(fēng)貌保護要求，更要平衡在各個風(fēng)貌保護街坊中由于歷史風(fēng)貌保護要求而必須調(diào)整的公共性和公益性服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)教育設(shè)施或開放空間，強調(diào)保護和民生訴求并重。

3.1.2 保護規(guī)劃的底線明確

在“上海2035”的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，詳細規(guī)劃層級分為控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃和村莊規(guī)劃3種類型。在《保護條例》的修訂中，已經(jīng)明確將風(fēng)貌保護街坊作為歷史風(fēng)貌的重要空間載體納入法定對象體系。在新的《保護條例》中不僅規(guī)定了風(fēng)貌保護街坊的定義，更進一步明確了其保護規(guī)劃的內(nèi)容要求和定位，提出“歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護街坊的保護規(guī)劃可以作為地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃”。在風(fēng)貌保護街坊的保護規(guī)劃編制中，不僅包括街坊內(nèi)地塊劃分、用地性質(zhì)、規(guī)劃指標(biāo)等控制性詳細規(guī)劃必需的內(nèi)容，還形成保護要素的框架和底線保護的要求，對下一步實施方案提出控制引導(dǎo)要求。

3.1.3 實施方案的細化落實

為加強保護規(guī)劃的實施性，且符合現(xiàn)在上海城市更新從過去“拆、改、留”到“留、改、拆”的新導(dǎo)向，上海應(yīng)在歷史風(fēng)貌保護規(guī)劃體系中增加實施方案的層級。

實施方案一般以街坊作為單位編制，內(nèi)容較為多樣，對風(fēng)貌保護街坊的保護工作有著重要的作用和意義。通過實施方案編制可以細化、優(yōu)化各類保護要素的保護要求，同時對傳承街坊空間格局和肌理特色，促進整體活化利用、容納現(xiàn)代功能，加強歷史建筑多樣保護利用方式的探索都有著積極的推進作用。

3.2 形成“評估+實施”兩段式的核心管控模式

結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的多級規(guī)劃聯(lián)動，在風(fēng)貌保護街坊的實際保護管理中將進一步突出“保護評估、實施方案”這兩個核心階段的重要性和作用。

3.2.1 構(gòu)建整體、全面的保護評估體系

現(xiàn)在的保護理念更強調(diào)對歷史性城市景觀的整體性保護控制，其中如何加強對歷史地區(qū)及周邊新建活動的控制是保育歷史環(huán)境的重點。

與過去歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，風(fēng)貌保護街坊的面積和規(guī)模較小、空間分布零散、風(fēng)貌特色更為雜糅。因此，整體、全面的評估是明確保護規(guī)劃要求最為重要的基礎(chǔ)。

（1）區(qū)域?qū)用?，更具宏觀視野的整體評估

為完善、豐富評估部分的內(nèi)容和要求，應(yīng)從區(qū)域?qū)用骈_展風(fēng)貌保護街坊的價值評估和歷史文化資源的梳理工作。結(jié)合現(xiàn)在單元規(guī)劃的編制，可以從全區(qū)建制沿革演變、歷史發(fā)展脈絡(luò)進行全面的梳理，重點分析風(fēng)貌保護街坊對全區(qū)或上海城市發(fā)展歷程、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)特色、紅色基因、場所記憶或社區(qū)集體記憶方面的作用和意義，從宏觀、整體層面分析風(fēng)貌保護街坊的歷史價值。結(jié)合單元規(guī)劃中文化控制線的劃定要求，對全區(qū)點（文物保護單位、優(yōu)秀歷史建筑、文物保護點、古樹名木）、線（風(fēng)貌保護道路、街巷或河道）、面（歷史文化風(fēng)貌區(qū)和風(fēng)貌保護街坊）等各類歷史文化資源的類型、布局和保護范圍開展全面的梳理，重點通過疊合各種保護要求，分析和評估對象的空間關(guān)系。

為進一步加強對整體風(fēng)貌的管控，在全區(qū)層面風(fēng)貌保護街坊的評估中還可以結(jié)合歷史研究，依據(jù)符合地區(qū)歷史發(fā)展脈絡(luò)、地緣相近、類型相似、反映地區(qū)發(fā)展特征和時代特色等原則，以一定風(fēng)貌特色為核心元素，將多個風(fēng)貌保護街坊作為一個風(fēng)貌次分區(qū)開展歷史風(fēng)貌特色的整體評估研究（見圖4）。

區(qū)域?qū)用娴恼w分析對挖掘風(fēng)貌保護街坊的價值，提出覆蓋全面、類型完善的保護對象框架都有著積極的引導(dǎo)作用。

（2）街坊層面，結(jié)合城市設(shè)計的保護要求評估

依據(jù)區(qū)域?qū)用嬲w的歷史價值分析，風(fēng)貌保護街坊的保護規(guī)劃應(yīng)包括各類要素保護要求，以及結(jié)合城市設(shè)計所提出的歷史環(huán)境整體保護要求。其中各類要素的保護要求應(yīng)為強制性、底線管控的內(nèi)容要求，而城市設(shè)計研究也可以結(jié)合實施方案的編制在后續(xù)階段開展。

在保護要求的制定中，首先應(yīng)根據(jù)風(fēng)貌保護街坊的歷史沿革、現(xiàn)狀特征，總結(jié)評估街坊的歷史價值和風(fēng)貌特征，針對街坊類型主題多樣的特點，保護重點應(yīng)有所側(cè)重，并著重研究街坊整體空間格局、肌理的演變過程。

為落實整體保護、成片保護的新理念，應(yīng)對以“歷史風(fēng)貌”作為整體管控對象的新趨勢，在價值評估基礎(chǔ)上，風(fēng)貌保護街坊需要構(gòu)建覆蓋全面，涵蓋空間肌理、建構(gòu)筑物、景觀環(huán)境、非物質(zhì)要素4大類型的保護對象框架體系。

關(guān)注街坊內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)和功能使用情況，分析街坊現(xiàn)狀主要功能類型和布局，分析各類歷史文化要素的空間布局、現(xiàn)狀各類歷史建筑的價值和保存狀況，提出需要重點保護、搶救性保護、整體成片保護或有巨大改造更新利用潛力的區(qū)域或建筑。關(guān)注街坊內(nèi)的弄巷、院落、水體等開放空間體系，分析現(xiàn)狀開放空間、庭院和植被的歷史價值、布局和保存狀況，提出需要保護的對象類型。

結(jié)合保護對象框架體系，在街坊內(nèi)劃定需要整體保護空間格局的范圍，明確保護建筑、需要保留的歷史建（構(gòu)）筑物的保護要求，對線型要素（風(fēng)貌保護道路、風(fēng)貌保護街巷、風(fēng)貌保護河道）、開放空間（庭院及綠化空間、古樹名木和其他需要保護的樹木、駁岸、鋪地、構(gòu)筑物等歷史環(huán)境要素），以及其他歷史要素提出分級分類的保護要求。針對不同街坊的風(fēng)貌特色，可以有特色的控制要素，例如金陵路沿線騎樓、石庫門里弄魚骨狀的空間肌理、濱江工業(yè)遺產(chǎn)等。在體系中也應(yīng)注重物質(zhì)要素和非物質(zhì)要素的整體保護，對街坊內(nèi)蘊藏的紅色基因、史實典故、名人故居、生活習(xí)俗、路名、地名等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)要素進行綜合分析和評估，明確需要保護的要素。

各類保護要求最終可以通過街坊附加圖則的形式，納入街坊所在的控制性詳細規(guī)劃，實現(xiàn)保護控制管理。

為應(yīng)對現(xiàn)在風(fēng)貌保護街坊保護要求與已有控制性詳細規(guī)劃沖突的問題，在保護規(guī)劃中應(yīng)增加對已有規(guī)劃要求比對的內(nèi)容。在評估保護要求的同時，應(yīng)對控制性詳細規(guī)劃情況進行同步梳理，包括對規(guī)劃編制、實施情況，梳理保護要求和規(guī)劃地塊、在待建地塊、規(guī)劃道路紅線、交通市政設(shè)施之間的關(guān)系，從系統(tǒng)性的角度分析下一步保護實施方案的導(dǎo)向建議。對街坊中確因歷史風(fēng)貌保護要求而需要調(diào)整的公益性公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)教育設(shè)施和開放空間，應(yīng)在評估中提出建議，并結(jié)合單元規(guī)劃在單元或全區(qū)層面提出平衡調(diào)整的方案并予以落實。

圖4 次分區(qū)的3種類型Fig.4 Three different types of historic characteristic subareas

對因歷史風(fēng)貌保護要求而轉(zhuǎn)移開發(fā)權(quán)或者是捆綁地塊，應(yīng)在保護規(guī)劃中明確提出后續(xù)實施方案中應(yīng)確保保護項目和承接轉(zhuǎn)移項目的同步開工、同步建設(shè)和同步驗收，避免捆綁項目中風(fēng)貌保護項目實施和同步性差的問題。

3.2.2 依托保護評估，開展城市設(shè)計，制定實施方案

結(jié)合保護評估明確的對象框架和保護要求，下一步街坊可以根據(jù)自身情況明確實施主體和合作機制，制定實施方案。

在實施方案中應(yīng)加強城市設(shè)計研究。在風(fēng)貌保護街坊的城市設(shè)計方案中，除了傳統(tǒng)的空間和體量的關(guān)系研究外，應(yīng)重點關(guān)注兩部分的內(nèi)容，一是探索如何傳承演繹地區(qū)空間格局肌理；二是通過重要視點、界面的三維視線分析，減少對歷史環(huán)境的影響。

與歷史文化風(fēng)貌區(qū)相比，風(fēng)貌保護街坊范圍內(nèi)的建筑單體價值可能并不突出，但是這些街坊中有許多真切反映了上海某一階段空間結(jié)構(gòu)、城市肌理逐步演化的進程，是歷史性城市景觀重要的組成部分。在城市設(shè)計方案中應(yīng)加強對街坊空間肌理的整體研究，明確場所價值和空間特色，強調(diào)對空間肌理的“嚴(yán)格保護、傳承演繹”。對空間肌理價值突出、保存完好且建筑價值較高的區(qū)域應(yīng)強調(diào)“嚴(yán)格保護”肌理空間形式、尺度等要素，采用修補、織補等“微”設(shè)計手法，對歷史空間肌理進行修復(fù)和還原。對其他具有價值的空間肌理應(yīng)提取特色和模式，采用演繹、對比、協(xié)調(diào)、類比等多樣的設(shè)計手段，對空間格局特色進行創(chuàng)新演繹，而不應(yīng)簡單抄襲復(fù)制。

結(jié)合全市層面的保護規(guī)劃、總體設(shè)計以及單元規(guī)劃的總體城市設(shè)計專項研究中明確的重要歷史景觀視點、界面等要素，應(yīng)在城市設(shè)計方案中對新建建設(shè)活動的影響開展相應(yīng)的視線模擬分析，研究建筑體量、色彩、形制對場所歷史環(huán)境的影響，實現(xiàn)風(fēng)貌的整體協(xié)調(diào)。

例如，在上海市第一個風(fēng)貌保護規(guī)劃的實踐探索中，針對金陵路198、200街坊的保護要求，開展了城市設(shè)計方案的研究（見圖5）。其中重點提出格局保護的要求，并通過多視點（包括老城廂、外灘等重要視點）的模擬分析，提出對標(biāo)志性建筑的高度和位置的調(diào)整原則。在調(diào)整后，雖然高層建筑對歷史環(huán)境還是會造成一定影響，但是經(jīng)過各方博弈調(diào)整后的方案保全了金陵路沿線騎樓和里弄建筑的空間格局等要素[11]。

目前，實施方案在歷史風(fēng)貌保護中的重要性不斷提升，它不僅將細化、落實風(fēng)貌保護規(guī)劃的要求，同時更將加強保護規(guī)劃的實施和項目的推進落實。實施方案在內(nèi)容上不僅包括前文提到的城市設(shè)計等空間設(shè)計要求，對街坊的具體功能定位、業(yè)態(tài)構(gòu)成、各類公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施和地下空間也提出了具體方案，明確項目的實施主體、推進計劃和資金使用等內(nèi)容。同時，在“留、改、拆”和城市更新的新導(dǎo)向下，實施方案也將對街坊內(nèi)各類歷史建筑提出具體的保護修繕、更新利用方案。

實施方案的編制應(yīng)由區(qū)政府、開發(fā)商和其他利益相關(guān)人共同組織編制，并由市級相關(guān)部門和專家負(fù)責(zé)技術(shù)支撐、指導(dǎo)和最后把關(guān)。區(qū)政府應(yīng)以區(qū)或單位為空間范疇，針對各類項目開展整體、統(tǒng)籌的實施方案研究。計劃中不僅包括風(fēng)貌保護街坊的項目，也應(yīng)和其他城市更新項目，及道路、河道等系統(tǒng)性項目相銜接，實現(xiàn)整體更新發(fā)展的目標(biāo)。整體的實施計劃編制有助于各個項目在功能上錯位互補，避免同質(zhì)化競爭，并預(yù)留一定彈性和調(diào)整的空間。

3.3 積極探索格局成片保護的新措施

結(jié)合現(xiàn)在《保護條例》修正和保護技術(shù)規(guī)定的完善，未來在風(fēng)貌保護街坊的保護實踐中應(yīng)通過劃定“肌理控制范圍”和“需要保留的歷史建筑”，落實對歷史環(huán)境、空間肌理的整體成片保護，實現(xiàn)對空間肌理的活態(tài)傳承。

圖5 城市設(shè)計方案引導(dǎo)下的方案優(yōu)化Fig.5 Improved scheme guided by urban design

圖6 格局保護新路徑的實踐Fig.6 New practice for the conservation of urban context

針對風(fēng)貌保護街坊范圍內(nèi)許多地區(qū)空間肌理價值大于建筑單體價值的特點，在保護規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃中可以將“需要整體保護的歷史環(huán)境空間肌理、格局和尺度的區(qū)域”劃定格局保護的范圍，在圖則中通過劃定范圍和位置，標(biāo)注區(qū)域的進深尺寸并進行管控。范圍內(nèi)各類建設(shè)活動應(yīng)注重歷史風(fēng)貌的整體保護，強調(diào)空間肌理、街巷格局、建筑尺度的保護和傳承。確因歷史文化風(fēng)貌保護需要無法達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，建筑間距、退讓、面寬、密度等可以經(jīng)專家論證后，由市規(guī)劃資源部門研究后確定。

《保護條例》修正方案中也指出可以在保護規(guī)劃或者控制性詳細規(guī)劃中提出“需要保留的歷史建筑”。這些建筑可能無法達到優(yōu)秀歷史建筑的價值要求，但是對空間格局整體保護有著重要的意義，可以采用更為多樣的保護措施。因此，結(jié)合“評估+實施”兩段式的管理方式，在評估階段首先對這些歷史建筑明確“不得隨意拆除、遷移”的底線型控制要求。之后在實施方案階段，通過各種設(shè)計措施，在保護風(fēng)貌特征的基礎(chǔ)上，進一步促進歷史空間的功能適應(yīng)性，并細化具有操作性的保護措施（見圖6）。

3.4 配套完善風(fēng)貌保護街坊相關(guān)的政策機制

3.4.1 結(jié)合頂層設(shè)計，明確標(biāo)準(zhǔn)定義

從2003年實施至今的《保護條例》在上海歷史風(fēng)貌保護工作中一直起著頂層設(shè)計的作用。為應(yīng)對新的變化和趨勢，全面修正后的《保護條例》已于2020年1月正式實施，其中從過去的歷史文化風(fēng)貌區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑拓展到歷史風(fēng)貌區(qū)的整體保護，將風(fēng)貌保護街坊納入法定規(guī)劃的對象體系。

通過法律法規(guī)明確風(fēng)貌保護街坊的定義、保護規(guī)劃定位、規(guī)劃內(nèi)容、管理要求，為后續(xù)的保護管理提供最為堅實的支撐。同時，以條例修正為核心，上海也將開展歷史風(fēng)貌保護規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定等一系列相關(guān)規(guī)范的調(diào)整和優(yōu)化工作。這些技術(shù)規(guī)定和規(guī)范對加強保護評估和實施方案的編制與銜接、探索格局保護的多樣措施都有著重要的作用。

3.4.2 多樣鼓勵措施，激發(fā)街坊活力

為進一步加強風(fēng)貌保護街坊實施方案的落實，應(yīng)制定一系列相關(guān)的鼓勵和支持措施，激發(fā)各方積極參與風(fēng)貌保護街坊項目的積極性。

首先，應(yīng)建立由各個利益方協(xié)同參與的合作平臺機制，鼓勵居民、政府、開發(fā)商、專家溝通協(xié)作，通過PPP（公私合作模式）、產(chǎn)權(quán)置換股份等多種類型的合作模式形成聯(lián)合體，共同推進實施方案的運作[12]。

其次，針對風(fēng)貌保護街坊面積相對較小，保護和發(fā)展存在矛盾較大的問題，需要土地政策上的創(chuàng)新和支持。一方面，對可能有更新建設(shè)活動的風(fēng)貌保護街坊應(yīng)鼓勵采用整街坊共同開發(fā)建設(shè)的形式，鼓勵同時序的開發(fā)建設(shè)，強調(diào)街坊地下空間的整體開發(fā)、市政設(shè)施的綜合設(shè)置、道路和公共通道的共享。另一方面，積極探索更新地塊和周邊、單元范圍內(nèi)或是更大層面捆綁出讓的形式，對因風(fēng)貌保護等原因帶來的容積率變化、開發(fā)總量下降等情況，可以在新建地塊中予以相應(yīng)的補償和獎勵，并采用帶方案出讓、存量補地價等多樣化的土地出讓方式。

最后，應(yīng)豐富歷史風(fēng)貌保護項目的各類獎勵措施和鼓勵機制，增加各方參與的積極性。一方面，增加項目實施中的各類激勵措施，包括對新增風(fēng)貌保護對象的面積獎勵，通過設(shè)立風(fēng)貌保護項目基金、允許歷史建筑作為抵押、創(chuàng)新相關(guān)金融產(chǎn)品等措施增加財務(wù)生存能力；另一方面，豐富上海歷史風(fēng)貌保護專項資金的用途，對積極參與風(fēng)貌保護街坊項目的主體和個人予以一定的獎勵。通過多樣的配套措施，激發(fā)街坊活力，實現(xiàn)“生活著的街坊”的保護目標(biāo)。

4 結(jié)語

通過研究，上海市已逐步開展對風(fēng)貌保護街坊的評估工作，部分試點街坊已在評估明確的框架下完成控制性詳細規(guī)劃調(diào)整和實施方案的編制。例如“肌理控制范圍”和“需要保留的歷史建筑”等格局成片保護的重要措施，在歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護街坊以外的石庫門里弄地塊的整體更新中得以運用，有效地實現(xiàn)了地區(qū)歷史文脈、空間肌理和場所溫度的整體保育。

未來隨著全市歷史風(fēng)貌保護工作的全面推進，風(fēng)貌保護街坊將會扮演更為重要的角色。一方面，應(yīng)進一步完善保護規(guī)劃和實施方案的關(guān)系，在嚴(yán)格保護的同時真正實現(xiàn)成片保護和活化利用；另一方面，應(yīng)進一步完善配套機制和獎勵措施，通過全面地參與、保護，賦予街坊新的活力，實現(xiàn)從“生存著的街坊”走向“生活著的街坊”的目標(biāo)。